資源緊約束背景下超大城市鄉村振興戰略和規劃策略的思考
——以上海為例

周曉娟

黨的十九大報告提出鄉村振興戰略和“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，焦點直指在城鎮化進程快速推進的同時伴生的農村發展滯后問題。2018年中央一號文件中提出，實施鄉村振興戰略，是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間矛盾的必然要求，是實現全體人民共同富裕的必然要求。新成立的自然資源部為統籌鄉村資源配置，優化鄉村各類空間布局，深入推進鄉村振興戰略實施，出臺了關于加強村莊規劃促進鄉村振興的指導意見。

近年來，在實施“上海2035”總體規劃的背景下，上海城鄉一體化進入了新的發展階段。鄉村地區是上海大都市的重要組成部分，也是上海城鄉統籌發展的短板，由于中心城強大的虹吸效應，上海的農村明顯落后于浙江和江蘇等省市，更多承擔著生態功能、背負著建設用地減量的重任。當前，上海城鄉發展不平衡不充分問題比較突出，近幾年上海也做出了諸多有益的探索，比如推進農民集中居住、建設郊野公園、提煉鄉村風貌元素、“土地整治+”等。但現狀底數不清、村莊規劃滯后、建設用地減量、存量土地盤活困難等方面制約了鄉村發展[1]。本文對超大城市鄉村振興的研究，一方面全面貫徹落實國家的鄉村振興戰略部署和對上海工作的要求，聚焦內涵發展；另一方面，切實遵循鄉村自身發展規律，在資源緊約束背景下，探索具有時代特征、中國特色、上海特點的超大城市郊區鄉村振興和城鄉融合發展之路。

1 上海鄉村發展現狀特征及存在問題

上海鄉村地區總用地面積約4 047 km2，共有103個涉農鄉鎮，1 585個行政村，3.3萬個自然村，農業戶籍人口共約136萬人，宅基地共約75.5萬個（圖1）。總體呈現4個方面的典型特征。

1.1 空間環境方面, 呈現出地勢平坦、水系發達、村落居住點布局分散、土地利用效率低等特征

上海屬長江三角洲沖積平原，整體呈現出“憑江臨海、河湖浦蕩、九峰多泖、水鄉田園”的江南水鄉風貌特征，并以古海岸線“岡身線”和長江為分界，形成特征鮮明的西部湖沼平原、東部濱海平原、崇明沙島平原3種截然不同的地貌類型。由于地勢平坦、村組規模小，加之20世紀90年代以前農村地區建房管理較為粗放，村宅沿路、沿渠呈線性分布。農村建設用地總量規模大，人均建設用地面積大，土地使用效率低下。戶均宅基地面積561 m2[2]。全市3.3萬個自然村中，10戶以下自然村占比44%，30戶以下自然村占比超過70%，布局比較分散。

圖1 上海市農村居民點現狀用地圖

1.2 經濟社會發展方面, 新產業新業態發展需求旺盛, 本地人口老齡化、外來人口多元化趨勢明顯, 公共服務有待精準化配置[3]

一方面，上海鄉村地區目前仍以農業為主，現代都市農業處于起步階段；本地人口老齡化問題嚴重，部分地區老年人比例超過50%。另一方面，近年來，隨著郊區環境品質的不斷提升，休閑旅游、民宿等新產業新業態發展需求旺盛。從人口結構來看，全市村莊外來人口比例為65%，遠郊村外來人口占比普遍在30%左右，近郊村外來人口占比普遍在70%以上。近郊以務工人員為主，遠郊兼有務農、務工人員。外來人口多元化趨勢明顯，市民下鄉租住民宅群體日益龐大?；谏鲜霭l展趨勢，上海鄉村地區公共服務的精準化配置水平有待提高，如面向本地老齡人口的農村養老、對接周邊省市的鄉村道路貫通、面向新產業新業態的支持政策和政府服務等。

1.3 文化遺存方面, 江南水鄉的吳越文化與中西合璧的外來商業文明在上海鄉村地區多元共生

上海內溯太湖流域，同時又是西方各國經海路進入中國的重要口岸，中華傳統文明在鄉村地區遺存豐富。其中，“岡身線”以西地區呈現水網密布、村落集聚的江南水鄉格局，村宅建筑風貌和村民美學認同均為“粉墻黛瓦”，即墻體以白色為主，屋面一般為小青瓦懸山或硬山，如青浦、嘉定、松江和金山?！皩砭€”以東地區的傳統江南韻味逐漸減弱，部分傳統建筑體現了“海納百川、兼容并蓄”的設計理念，主要特征是在傳統風貌民居局部點綴西方建筑裝飾，如老虎窗、圓山花等；2000年前后翻建的民房以現代風格居多，混雜歐式元素，建筑色彩多元（屋頂多為紅色、藍色等），如浦東和崇明[3]。

1.4 鄉村居民收入方面, 上海鄉村就業以非農為主, 收入以工資性收入為主, 城鄉居民的生活水平差距逐步拉大

上海農村從業人員總體呈下降趨勢，就業以非農為主。農村從業人員從2000年的253萬人下降到2016年的158萬人，從行業看，主要分布在第二產業和第三產業，分別占57%和18%。農村居民收入以工資性收入為主，占居民總收入比例為74%。2016年農村居民與城市居民人均可支配收入分別為25 520元和57 692元，二元收入比為44%左右。

從近期鄉村調研情況來看，上海在鄉村振興發展中主要反映出幾個方面的問題：

（1）鄉村建設用地需求與基本農田保護和建設用地減量化工作矛盾突出，鄉村民生配套設施落地難

上海從2015年開始推動低效建設用地減量化，“上海2035”總體規劃確定了建設用地總規模3 200 km2的“天花板”，各類建設項目的用地指標，均需依靠減量化騰挪空間，而減量化成本高昂，再加上城鄉地價差距較大，導致農村用地比較效益遞減，用地指標難以保障[1]。本市農村建設用地布局零星分散，宅基地歸并平移、村級公共服務設施（停車場、污水處理、垃圾收集等）、設施農用地管理和農用地復合利用等經常與基本農田劃定和管控要求發生矛盾，發展鄉村旅游需要的餐飲、住宿、衛生等配套設施建設難以落地；郊野公園內相關配套服務設施的用地指標受限，無法充分發揮應有的功能效應[4]。

（2）鄉村規劃建設工作大多停留在“美麗鄉村”的環境美化階段，缺乏鎮村統籌以及對鄉村產業的深入思考

當前鄉村工作的重心主要是“美麗鄉村”建設中的環境整治和農房修繕，缺少鎮村聯動的統籌考慮，對鎮區的公共服務功能、產業功能和社區建設比較忽視，尤其對鄉村的造血機制以及農民增收缺乏研究。

（3）上海郊區農業產業定位不清晰，現代都市農業功能較弱

農業發展仍以傳統農業為主，向二三產業延伸融合的層次較低，鄉村旅游主要以農家樂和觀光為主，缺少高品質和多元化的鄉村旅游產品。上海農業仍以家庭耕種傳統模式為主，呈現出“小而散”的種植格局，農業規?；?、組織化程度較低，農產品銷售還是以傳統方式為主，“互聯網+”新模式、新業態還較少。

（4）純農地區和生態保護區的農民增收問題較為突出

青浦、松江等地區部分地處生態保護區、水源保護地和純農地區的鄉鎮面臨著發展困境，生態補償機制不健全，補償水平不高，這些地區的農民收入問題更加突出。

綜上所述，上海的鄉村并非傳統城鄉二元結構中的農村，它是上海大都市的有機組成部分，是大都市的郊區，目前發展呈現出郊區農業走向現代都市農業、人口結構失衡、新產業新業態需求旺盛、多元文化共生等經濟社會轉型特征，應結合上海卓越全球城市發展定位，以提升上海城市能級和城市核心競爭力為著力點，面向全球，面向未來，探索體現全球城市特點的鄉村振興戰略。

2 超大城市郊區鄉村振興發展戰略

鄉村衰落與振興，是世界范圍內的普遍命題。根據發達國家和地區的鄉村發展歷程來看，在不同發展階段，鄉村具有不同的需求和發展特征。但其鄉村發展往往經歷幾個階段：第一階段是物質環境的改善，第二階段是產業培育發展，第三階段則是文化價值的提升。日本的一村一品、德國的村莊競賽、法國的卓越鄉村、臺灣的社區更新都通過一定階段長期持續的發展，強化特色生態本底、強化特色產業、提升人文活力。

2.1 超大城市城郊型鄉村的總體定位

超大城市郊區的鄉村有其自身的發展規律和特點，研究表明，全球城市的鄉村發展常體現以下5個特征：（1）全球城市的鄉村是大都市域的有機組成部分，是城鄉融合發展區域，各種資源要素自由流動；（2）全球城市的鄉村承載大都市的重要生態功能，郊區以有償方式為市區維護生態環境；（3）全球城市的鄉村產業融合發展，且非常重視具有生態休閑、自然教育、參與體驗等多重功能的現代都市農業發展；（4）全球城市的鄉村形成以集中居住為主的鄉村社區的模式，并承載著文化傳承、創新創業的全球城市功能；（5）全球城市的鄉村交通出行便捷、公共設施和基礎設施配套標準和品質與城市相統一。

對標全球知名城市鄉村，借鑒國內鄉村建設先進經驗，結合上海鄉村自身特點，上海鄉村總體功能定位為：鄉村是卓越全球城市的生態功能、人文功能和創新功能的重要承載區，是村民生產、生活、創業空間，是廣大市民享受田園生活、親近自然的體驗空間；是承接全球城市新興業態，承載創新制造的新空間，是打造具有全球影響力的科技創新中心的新動力，也是弘揚江南文化、農耕文化的新載體[4]。

2.2 超大城市郊區鄉村振興發展戰略

隨著城鎮化的不斷發展，超大城市郊區的鄉村應具有生產、生活、生態、文化四重基本功能[2]。

2.2.1 生態：構筑都市生態安全的基本單元

英國是全球鄉村建設和發展的典范，其鄉村建設與發展的主要經驗是通過一系列的政府干預，扶持鄉村發展，促進城鄉融合。自20世紀40年代末開始推行的“綠化帶”政策和“鄉村公園”政策，注重對鄉村自然景觀與特色建筑的保護，在完善基礎設施和農村生活水平的同時，為大城市保留了農業生產用地，保護了美麗的鄉村生態環境[5]。

作為超大城市的上海，鄉村的良好生態環境是其區別于高密度封閉的城市建成區的重要特征之一。依托鄉村生態基底，保護和重塑豐富多樣的原生態自然生境，整體強化江、河、湖、海、島等多要素疊合的水系城市特征，彰顯水城共生的水系城市底蘊，進一步凸顯上海枕湖依島、林田共生的自然山水格局，強化生態空間對市域空間結構和布局的硬約束，保障城市可持續發展。嚴格保護總規中劃定的一類、二類和三類生態空間，以及近郊綠環、生態間隔帶、生態走廊等生態修復區域[6]（圖2）。

補齊上海生態環境短板，落實節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，加強耕地和永久基本農田保護建設，持續改善水環境。鄉村作為都市生態安全的基本單元，維護物種多樣化，保護生態敏感區和水源地，加強各類生態要素的融合發展，促進永久基本農田集中連片建設，形成由水脈、農田、林網組成的復合生態空間，推動鄉村低碳循環經濟和生活方式（圖3）。

2.2.2 生產：承載產業融合發展的重要空間

（1）以功能多元化為方向，推動都市農業現代化

東京、倫敦等全球城市依然保留著廣闊的農業空間，重視農業功能，上海推進鄉村振興，依然應高度重視農業的基礎地位。上海農業定位為都市農業，主要包含3方面內容：一是發揮農業生態功能；二是發揮休閑農業功能；三是科技農業總部經濟[7]。緊緊圍繞都市農業，進一步優化農業產業結構，通過現代農業休閑觀光、特色農產品加工銷售、生態教育等多種形式推進一二三產融合發展，突出農業的產業聯動作用，發揮農業多功能性。

完善都市現代農業的多元化功能。大力發展綠色農業、品牌農業、服務農業和智慧農業，建立市場導向的農業科技創新體制機制，提升農業科技創新能力。把農業生產與田園綜合體、休閑旅游、體驗民宿、養生養老等相互結合，形成新業態新模式。

圖2 上海市域生態空間規劃圖

推進具有全球影響力的農產品貿易中心建設。按照專業化、市場化的要求，構建多層次農產品市場體系，充分發揮上海城市綜合服務優勢，推動上海打造成為具有世界影響力的農產品貿易中心。

（2）以產業興旺為重點，著力提升郊區產業高質量發展

東京、紐約、倫敦等全球城市鄉村不僅以田園風光為特色，更以各類特色小鎮形式集聚教育、醫療、科技、人才等資源，承載著全球城市核心功能。上海鄉村是提升城市功能和城市能級的戰略空間，應以特色鎮村為載體，集聚和吸引科創、教育、養生等資源，為科技型、生態型企業總部入駐預留空間[7]。充分利用存量空間，提出農業與旅游、文化、教育、康養等產業深度融合的發展思路和策略。利用互聯網推動傳統產業更新，提供多樣化的創新創業空間，培育新興業態。

2.2.3 生活：營造環境友好生活的宜居之所

（1）推進居住向鄉村社區或城鎮集中，改變當前上海農村居住分散的格局

圖3 上海市域農業空間規劃圖

參照東京、倫敦等全球城市的鄉村社區模式，上海鄉村要改變當前居住分散的格局，優化鄉村空間布局，促進鄉村集中居住，建設鄉村社區和集鎮。

按照“保障農民利益、促進建設用地減量化、優化鄉村用地布局”的總體要求，積極推進農民集中居住，從根本上改善農民居住條件，提升公共服務水平，促進土地高質量利用。堅持“城鎮集中居住為主、農村集中歸并為輔”的總體導向，實施村莊分類管控，嚴格控制規劃撤并村建房行為，鼓勵保留村集中歸并；優先推進“三高兩區”（高壓線、高速公路、高速鐵路沿線，生態敏感地區，環境整治地區）和30戶以下自然村進城鎮集中居住，因地制宜實施農村集中歸并[8]。

（2）保障公共服務設施，營造鄉村社區生活圈

多數國家在經濟發展到一定階段后逐漸重視農村的發展和農村地區的公共物品供給，最終實現城鄉均等化的基本公共服務水平。

上海鄉村地區應結合人口和用地的布局，依據服務半徑，合理安排道路交通、給水排水、電力電信、環境衛生等基礎設施的規模、布局和建設標準，合理確定村委會、醫療、教育、文體、商業、公交等公共服務設施的規模與布局。通過建立全覆蓋、均等化的公共服務體系，強化弱勢群體的基本公共服務保障，提升鄉村地區公共服務品質，形成有安全感和歸屬感的鄉村社區生活圈。

2.2.4 文化：保護歷史文化遺產的重要載體

全球城市的鄉村都非常關注鄉村文化的保護，日本對于傳統的手工藝和文化技藝，政府會通過專項資金予以保護傳承，并頒布了《文化財產保護法》。

上海的鄉村地區積累了豐厚、獨特的生活文化特色，形成了大量的非物質文化遺產。在發展中應遵循鄉村自身發展規律，注重挖掘和繼承江南傳統文化，尊重和保護村莊肌理、自然水系、建筑風貌等特色文化元素。按照《上海市郊野鄉村風貌規劃設計和建設導則》，以“岡身松江文化圈、淞北平江文化圈、沿海新興文化圈、沙島文化圈”4個文化圈分類引導，塑造各具風采的江南田園風貌[9]。

因循傳統文脈，最大限度地保留和延續承載歷史文化信息與反映鄉村社會文化特質的風貌要素。重點保護2個中國歷史文化名村和5個中國傳統村落，以及69個保護村、400余項非物質文化遺產；傳承文脈，積極挖掘，保護并集中展現上海傳統文化和地方特色內涵的鄉村文化。

3 上海鄉村振興規劃策略

加強上海鄉村振興規劃與“上海2035”總體規劃的對接，把握好規劃底線約束，保持規劃適度彈性，優化城鄉功能布局，推進上海鄉村規劃“多規合一”，積極探索在資源緊約束背景下實施鄉村振興的空間規劃和管理新模式。

3.1 城鄉一體, 統籌規劃

城鄉二元結構是阻礙城鄉融合發展的重要因素，是導致城鄉發展不平衡的重要原因；城鄉一體是建設卓越全球城市的重要保障，是提升上海能級和核心競爭力的重要基礎。推進上海鄉村振興戰略，關鍵要破除城鄉分割、城鄉二元結構的體制機制障礙，轉變過去“重城市、輕鄉村”的發展思路，強化“錢、地、人”等要素的供給，促進資源要素城鄉自由流動和城鄉市場統一，激活上海鄉村發展內在活力。

按照“上海2035”總體規劃，優化城鄉體系空間布局，形成由“主城區—新城—新市鎮—鄉村”組成的城鄉體系。主城區提升功能能級，新城突出綜合性節點城市功能，新市鎮分類協調發展，鄉村凸顯人與自然和諧的宜居功能[6]。加強城鄉聯動，中心城區和郊區鄉村有很強的互補性，城區有市場、有技術、有人才等優勢，鄉村有優質農產品、有空間、有優良的生態環境等資源，應各揚所長，加強對接。

上海的鄉村振興是鎮與村聯動協同發展、共同振興。新市鎮是鄉村振興的推進主體和重要支撐點，是土地節約集約利用的承載空間，是一二三產融合發展平臺，是鄉村公共設施集中配置的重要空間[7]。積極發揮交通引導城鄉空間布局的作用，加快推進上海鄉村交通網絡建設，加強新城、新市鎮和村莊的多層次交通聯系以及鄉村和周邊地區的交通關聯，形成便捷、順暢的城鄉一體的交通網絡體系。

圖4 全市保護保留村布局圖

圖5 全市高壓線影響和水源保護區村莊布局圖

3.2 分類規劃, 差異發展

在“上海2035”總體規劃的指導下，明確村莊發展的分類引導，高質量做好鄉村布局規劃，保障鄉村發展規劃空間。

（1）保護村，重點突出村莊整體風貌保護

主要是指列入中國傳統村落名錄的村莊以及候選村莊；位于郊區32片歷史文化風貌保護區內的村莊；以及整體具有較高傳統風貌特征和歷史文化價值的自然村[2]。

保護村莊整體風貌。劃定核心保護區和建設協調區，明確保護對象和原則重點。對文物古跡、古樹名木進行嚴格的保護，延續體現傳統風貌元素的基本格局和原始形態，如民居、院落、街巷、河道等。在維持原有總體風貌的基礎上進行綜合環境整治?？蛇m度發展休閑、旅游、創意產業等，實現保護與發展的相互促進和良性循環，提高農民收入。

保障基礎設施和公共服務水平。在現狀基礎上完善基本配置，結合自然村落的布局，進行組團式配套，共享公共服務設施。包括8項基本功能，含村委會、老年活動室、衛生室、體育健身點、文化舞臺、為農綜合服務站、停車場、公共廁所等。

（2）保留村，重點是優化組團式布局，統籌配置公共設施

主要是指根據現狀村莊的規模、區位、產業、歷史文化資源、集聚度等進行綜合評價較高的村莊。包括村莊戶籍人口規模2 000人以上、交通區位良好、產業活力村莊、集聚型村莊[2]（圖4）。

鼓勵結合現狀自然村布局，適當考慮緊湊組團式發展。按照“三個集中”的要求，優化村莊布局，加快集中集約節約用地。同時，因地制宜對存量農宅進行功能置換，發展休閑養老、鄉村客棧、創意辦公等設施。

就近依托城鎮的公共配套。從提升公共配套品質和資源使用效率出發，保留型村莊應主要就近依托城鎮的公共服務職能。距城鎮較遠的村莊，鼓勵居民點組團式布局配置公共設施，在現狀“三室一點”基礎上適當完善。結合農民生活和農業生產服務的相關需求進行基本配置，包括7項基本功能，含村委會、老年活動室、衛生室、體育健身點、為農綜合服務站、停車場、公共廁所。有條件的村莊建設文化舞臺或戲臺，形成鄉村社區中心。

（3）撤并村，重點是有序安排農民進城入鎮

主要是指受環境影響嚴重的村莊；居民點規模小、分布散的村莊；以及集建區范圍內和毗鄰集建區的村莊。近期需根據農民意愿，集中推進上述村莊居民遷移。不鼓勵撤并村莊進行“美麗鄉村”的投入改造。對于近期不能完成撤并的村莊，需進行適應性的配置，確保居民基本環境和生活需求[2]。

優先安排受環境影響嚴重的村莊居民的遷移。結合“三線”劃示工作，對受環境影響嚴重的村莊，包括位于生態敏感區、水源保護地內以及受高壓線、高速公路和高速鐵路嚴重影響的村莊，近期優先安排農民進城入鎮（圖5）。

按照減量化工作推進要求，有序實施部分村莊歸并。對位于永久基本農田內、規模較小、分散發展的村莊，應視實際發展情況，分期實施撤并。

3.3 盤活存量, 精明收縮

當前，城市規劃開始從增量規劃時代轉入存量規劃時代。而鄉村規劃一直都是最典型的存量規劃，甚至減量規劃。為緩解人口快速增長與資源環境緊約束之間的矛盾，上海市規劃建設用地總規?？刂圃? 200 km2以內，鄉村單元可分配到的用地指標進一步收緊。至2035年，全市城市開發邊界外農村居民點用地減到190 km2。根據各郊區總體規劃，規劃保留村落0.95萬個，撤并村落2.42萬個，自然村減量約70%。同時目前上海采用了全國最嚴格的發展控制體系，形成市域生態、農業和城鎮“三大空間”，其中要求充分發揮耕地的生態保育功能，倒逼城鎮緊湊發展。在這樣生態底線管控、用地空間錨固的發展天花板中，無論是農民集中安置，還是鄉村振興產業發展，都涉及到了現行土地政策下的用地難題。

（1）制定評估體系，推進城市開發邊界外現狀工業用地減量化

在建設用地“減量化”的背景下，近幾年，本市開發邊界外現狀工業用地呈現逐年減少的趨勢，總量上從2013年的207.8 km2降至2016年的180.6 km2。

開發邊界外現狀工業用地總體績效不高，平均產出僅為全市工業用地平均產出的30%左右。當然，隨著產業逐步升級，市場競爭加劇，規?；瘜I化特征日益明顯，部分村級工業用地逐步轉型，引入了部分“三低一高”優質企業，畝均產出可達千萬元以上，地均產出甚至高于鎮區開發邊界內產業地塊，有效帶動了村集體經濟的發展，就近解決了農民就業。

因此，在實際操作中，一方面堅持總體減量原則，在總量控制的前提下，全市工業用地集中集約布局，新增工業用地選址于產業基地、產業社區內，開發邊界外工業用地以減量為主要方向。另一方面制定評估體系，從“經濟效益、社會效益、環境效益”3個維度對開發邊界外現狀工業用地進行全面評估。經濟效益方面主要包括：工業門類、產出效率、稅收情況、廠房租金等。社會效益主要包括：區位及交通適宜發展情況、就業人口素質情況、促進本村勞動力就業情況等。環境效益主要包括：建筑質量、污染程度、環保手續完善度等指標，設定評分權重，利用層次分析等方法對開發邊界外現狀工業用地進行綜合績效分析，對少量確實較優的工業用地予以保留。對擬保留的工業用地，通過問卷、實地調研等形式，深入掌握用地現狀與發展訴求，并鼓勵企業向符合全市產業發展的方向轉型，促進村級經濟的持續快速發展。

（2）通過多要素評估，有序推進宅基地收縮減量

宅基地的減量是重點也是難點。首先滿足鎮域的規劃意向和各類項目安排，其次將“三高兩區”和30戶以下自然村納入撤并，剩余不涉及上述因素的居民點，采取要素評估的方法通過計算機量化處理評分，將評分結果作為宅基地布局方案的主要依據。

構建綜合評價模型，將居民點規模、離散度、建筑年代、老齡化和自住率作為主要評價因子，設置不同的權重，對每個居民點進行評分，評分結果可作為保留和撤并的參考依據[10]。

加快推進農村低效建設用地減量化的同時，推動減量化指標優先用于公共服務設施、基礎設施、生態環境保護以及優質鄉村振興產業項目，切實落實部分減量化指標用于鄉村建設，保障上海鄉村適度發展權利，支持鄉村造血功能（圖6）。

圖6 宅基地減量化技術路線分析圖

3.4 底線約束, 彈性規劃

在明確底線約束的同時，考慮到鄉村建設項目的不確定性，須在規劃中給予一定的彈性。鄉村規劃的底線條件主要包括空間類底線，將生態廊道、水源保護區、A類基本農田、“三高”控制線、鄰避設施控制線等精細落地，細化管控要求；同時還包括總量類底線，明確區鎮村的建設用地規模、基本農田規模以及減量化任務要求。

在村莊建設空間內劃定村莊建設規模邊界和擴展邊界，引導形成相對集中、集約高效的村莊建設布局。在確保建設用地規模不增加、耕地保有量不降低、自然歷史文化遺存不減少和永久基本農田數量有增加、質量有提高、生態有改善的前提下，可以在上位空間規劃統籌下對鄉村空間布局進行優化調整。在用地指標上，區鎮可適當預留一定的規劃建設用地空間指標用于鄉村公共服務配套設施和新產業新業態發展。

例如在上海市金山區廊下鎮郊野單元規劃（2.0版）中，為體現鄉村建設需求特點和零星建設用地需求，設定8項選址條件，通過建設項目逐步明確、滾動落地，實行動態彈性管控。8項選址條件具體為：（1）必須依托存量建設用地（50%以上）；（2）新增用地不得占用永久性基本農田和新增耕地；（3）布局相對集中、因地制宜，適度分散；（4）具有基本排污納管條件，不對外圍環境產生負面影響；（5）用地開發要求復合集約、功能混合；（6）形態設計體現農村生態特色風貌；（7）功能需與農業生產、休閑旅游、生態開發緊密相關；（8）禁止商品住宅和工業項目開發[10]。

3.5 全域整治, 生態修復

按照山水田林湖草系統治理的理念，進行全域整治、全域規劃，對田水路林村進行全要素綜合梳理整治，建成農田集中連片、建設用地集中集聚、空間形態集約高效的美麗國土新格局[11]。

（1）以“土地整治+”激活鄉村內生動力

為補足鄉村地區發展短板，近年來，上海探索了“土地整治+”的鄉村振興發展模式，通過市級土地整治項目、郊野公園等重點項目，切實改善鄉村地區生產、生活和生態環境，補足基本的公共服務設施，適時引入和孵化體驗式農場、鄉村民宿、鄉村文創等農村新業態，促進試點區域生產、生活、生態融合，激活鄉村發展內生動力，已初步取得一定成效[1]。從各區的試點情況來看，項目主要分為鄉村復興型、都市觀光型、城鄉統籌發展型、鄉村風貌保護型等。在規劃層面，統籌考慮土地整治項目與區域整體發展、鄉村振興等的關系，統籌落實農田、水體、道路、林網、村莊等工程，強化郊野空間的多功能復合利用。

（2）深入推進自然資源整體保護、系統修復和綜合治理

開展自然資源統一調查與評價，強化生態底線要素，統籌農業、林業、養殖業、水環境等農村土地空間和生產要素，形成具有針對性和特色性的郊野空間規劃控制要素。例如在《上海市金山區廊下鎮郊野單元規劃》（2.0版）中，從生態空間（如森林覆蓋率、水面率）、建設規模（如建設用地減量目標）和污染排放（如主要農產品有機、綠色及無公害產品種植面積比重、面源污染控制）等角度描述規劃期末的生態目標，提出水質改善、土壤修復的具體措施[10]。同時對農產品結構、休耕輪作方式、“種養結合”循環農業、復合林業等方面提出引導性的策略，構建和提升鄉村自然環境系統，促進“山水田林人居”和諧共生。

4 鄉村振興規劃實施政策機制

結合鄉村振興規劃策略，聚焦宅基地的減量和存量轉型利用、生態補償環境補貼機制、鄉村治理現代化、設施農用地利用等方面，研究鄉村地區規劃土地管理制度和支持政策，逐步完成鄉村振興的政策支持體系和操作路徑。

4.1 建立多元化生態補償機制

2009年上海市就提出通過縱向補償模式，調節公益林、基本農田、水源保護地等發展薄弱區域，使生態經濟價值的外部性內部化。但上海的生態補償多集中于水源保護、基本農田保護、植樹造林等方面，覆蓋面仍然較小。已實施的生態補償領域也依然存在較大缺口。而且近年來，為了加大生態環境保護，一產不斷調整產業結構和方向，生態效益提升的同時也帶來了經濟效益的下降，鄉村產業發展轉型依舊處在“陣痛期”。在生態優勢轉向生態紅利之前，生態補償在縮小中心城區和郊區的發展界限中發揮著重要作用。

目前通過政府財政一次性轉移支付的生態補償，并不能緩解或者說彌補郊區為生態品質追求帶來的發展暫緩，同時財政補貼并沒有完全惠及受影響的村民和村莊?？梢哉f，生態補償和轉移支付作為市級的頂層設計，其精準量化和合理分配對涉農區的長遠經濟發展和全市生態基底的統籌具有重要意義，亟需建立多元化生態補償機制，促進鄉村振興有效實施。

一是結合經濟發展水平量化生態效益，建立完善的補償制度和科學的補償標準，市級財政托底。聯合規劃資源局、農委、綠容局、環保局等部門，綜合考慮各區各鎮的生態保護面積，以生態建設投入以及生態保護成效確定財政轉移支付的分配方式，重點向生態保護面積大、產業發展限制多的地區傾斜，體現補償的針對性。對于現有的生態補償政策，各有關部門開展深入研究，合理確定各類資源環境的生態價值，從而確定補償標準，加大轉移支付力度。

二是靈活運用政府補償、市場補償、社會補償等多種手段，建立跨區橫向生態補償機制。面對縱向補償的資金缺口，應探索制定跨區的橫向補償機制，以城市反哺農村、工業反哺農業為原則，使生態受益群體補償生態保護主體。同時推動財政體制改革，由發改委牽頭設立生態補償基金，將各行業專項資金、自然資源有償使用資金合并，統一運營、管理、分配和審計，主要用于農村地區的建設和發展。此外，應充分發揮市場主體的積極性，通過補貼、優惠貸款、稅收減免多樣化的財稅手段吸引銀行信貸、工商資本、民間資本和社會力量參與到農村建設。

三是擴大補償覆蓋面，將生態環保產業和生態保護紅線所涉及的主體全部納入生態補償范圍。充分發揮政府財政資金的引導作用，對自然資源保護，生態型產業發展、環境污染治理、新能源推廣、農村基礎設施建設等多項領域給予補償。此外，明確供給或使用生態產品的主體或客體，要求生態保護紅線范圍內的建設開發項目進行嚴格環境影響評估和生態效益測算，對有積極影響的進行補貼，對有消極影響的征收資源環境費。

4.2 宅基地制度是鄉村振興的重要制度支撐

目前上海鄉村集體建設用地中，宅基地占了半壁江山，同時本市農業人口較少，但宅基地面積偏大，比例過高，不利于集約節約。在鄉村精明收縮和鄉村人口集中的導向下，目前部分村莊已經出現了大量閑置的宅基地和房屋，這些空置資產的難以轉換和鄉村生產生活用地的新增缺口之間存在著制度上的矛盾，亟需多路徑活化宅基地利用，優化鄉村振興空間布局。

按照國家2018年一號文件，上海在落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權等方面需要做出一定的改革和嘗試。

一是以激勵為導向的宅基地有償使用制度。建議在以下3種情況下嘗試探索宅基地有償使用路徑：（1）對于通過繼承等方式取得宅基地使用權的，如繼承人是非本集體經濟組織成員的，實行宅基地有償使用；（2）探索實行有償選位、擇位競價機制配置宅基地，所得價款用于村基礎設施配套和經濟困難戶建房；（3）對申請建房的農戶，如果使用宅基地的面積小于規定面積的，集體經濟組織按照標準予以獎勵。

二是多路徑實施的宅基地退出制度。重點在以下兩種情況下嘗試探索宅基地退出路徑：（1）對“一戶多宅”、超面積占用以及非集體成員通過繼承等方式占用宅基地的，可由區政府統一回購，引導有序退出；（2）根據《關于征收集體土地居住房屋市場化補償的指導意見》（滬規土資[2015]498號），積極鼓勵存量合法宅基地自愿退出，建議重點在撤并村中進行。

三是成立宅基地流轉中心，促進宅基地活化利用。（1）以區為單位，建立宅基地流轉中心；（2）操作程序：由資格權人自愿申報、村集體和街道居委會兩級審核等程序，由區宅基地流轉中心發布房源信息，出租其20年使用權。凡我國境內依法設立的法人，其他組織及具有完全民事能力的自然人，都可申請承租。村集體經濟合作社統一收取20年租金，并提取10%的金額，用于村內基礎設施維護、公共服務建設、房地評估費用等；（3）功能活化：承租期內，承租人可對宅基地進行改建、新建，或轉讓承租權，也可用以自主經營和收益，以及抵押擔保等。承租人可進行創新創業，發展鄉村旅游、民宿、文化、商貿、娛樂等產業，也可用于個人休閑居住、養老等用途[12]；（4）建議在區總體規劃確定的保護和保留村中進行，有條件選擇閑置宅基地比較多的村莊，具體操作細則可借鑒西安市高陵區“共享村落”實踐探索。

5 結語

經歷了改革開放近40年的快速發展，上海已經進入城市轉型的戰略機遇期和關鍵攻堅期。就城鎮化率已經超過90%的現代化超大城市而言，上海的城鄉發展一體化逐漸從鄉村的基礎保障轉向鄉村的內涵發展，鄉村振興戰略也進一步提出了發揮鄉村在生態、經濟、文化等方面的多元價值。在推進“上海2035”總體規劃的實施過程中，城鄉統籌是一條基本原則，探索資源緊約束背景下超大城市鄉村振興戰略和規劃策略有著重要的意義。從上海鄉村的現狀和實際出發，分析超大城市鄉村振興面臨的機遇和挑戰。一方面，準確把握超大城市鄉村振興面向全球、面向未來的目標取向，上海鄉村作為稀缺的戰略資源，要對標世界級的田園樣本。另一方面，鄉村多元的發展方向和超大城市用地緊約束的發展局限之間存在制度矛盾。

當然，鄉村振興是一項系統工程，工作涉及各個方面，綜合性非常強，需要加強各級各部門的統籌協同，整合各方資源，加強政策的融合統一，創新管理機制體制。

（感謝上海市城市規劃設計研究院張帆院長、上海市規劃和自然資源局村鎮處顧守柏處長對本文的指導。感謝上海市城市規劃設計研究院鄉村振興課題組成員胡蕓、劉帥、承晨、莊一琦、沈高潔、沈越的大力支持。）