改革開放40周年之規劃發展回顧

編者按：在我國改革開放40周年之際，《上海城市規劃》精心組織業內專家學者回顧規劃建設發展之路，聚焦長三角發展及上海城市建設，講述住宅發展、風貌保護、城市總體規劃、交通規劃等發展歷程。希望讀者能從專家飽含深情的總結中，感受到城市發展變遷的成就、規劃理念轉變的成果，體會到規劃師們的不懈努力和追求。我們堅信，規劃師們會將這種精心規劃的精神代代相傳，不斷更新理念、提升水平，更多地關注民生、以人為本，編制科學合理的城鄉規劃。

長三角：從區域合作到一體化發展

崔功豪 南京大學建筑與城市規劃學院 教授

一、長三角地區范圍的變化

自然地理（沉積學）意義上看，長江三角洲面積51 800 km2，其中陸上部分22 800 km2。北面約以揚州—泰州—海安—呂四為界，南面約以江陰—太倉—松江為界，面積4萬km2（任美鍔，1994）。而當前，通常意義的長三角，是以上海為中心，與從歷史至今在經濟社會上具有密切聯系的江浙兩省的蘇州、無錫、南通等15市，2003年臺州加入的16個城市組成，可稱為經濟意義上的長三角，或稱小長三角，面積10余萬km2。嗣后，2010年安徽合肥、馬鞍山，江蘇淮安、鹽城，浙江金華、衢州加入，長三角擴大為22市，2013年擴大到30個城市（蕪湖、滁州、淮南、徐州、宿遷、連云港、麗水、溫州加入）。長三角已涉及三省一市，但仍以城市為組成單元。2010年國務院批準的《長三角區域規劃（2009 2015）》已包涵兩省一市，稱作中三角。此時，長三角已經是一個行政區范圍內的規劃。至2016年《長三角城市群發展規劃》頒布時，已明確為三省一市，共41個城市，某種意義上已是泛長三角的概念。

二、長三角區域合作與一體化發展進程

以長三角為一個行政區域范圍，以國家和區域的重要事件和政策為線索，長三角區域合作和一體化的進程，據中國城市規劃設計院上海分院的研究，從1982年上海經濟區成立至2018年長三角一體化戰略，大致可分為4個階段。

1.初步提出階段（1982 1988年），也可稱為初創階段。以上海經濟區和國務院上海經濟區規劃辦公室成立為標志，由上海市汪道涵市長任主任，開展了第一次大規模的長三角區域合作，編制了包括產業、交通、城市等各項規劃。嗣后，由于區域范圍的擴大、區域合作的問題等而被撤銷，但其工作為當時的區域合作和后來的一體化發展提供了很好的基礎和經驗。

2.自發合作時期（1992 2004年），也可稱為區域合作發展階段。以城市經濟合作發展為中心，以城市經濟協調組織（會）為主要形式，開展城市間的區域合作，是通常意義的長三角（小）合作發展的階段。

3.一體化制度建設時期（2005 2013年），也可稱為長三角區域整體合作發展階段，長三角合作的行政層面提升至省級主要領導，國家發布一系列關于長三角整體發展的文件（包括區域規劃），建立了政府層面的三級運作機構，大大推進了長三角的區域合作。

4.國家戰略時期（2014年至今），也可稱為長三角區域一體化發展階段。長三角發展引起國家的高度重視，2014年習近平總書記考察上海時，即已指出長三角地區要率先發展、一體化發展。長三角擴容至三省一市，國務院發布《長三角城市群發展規劃》，建立了由三省一市共同組成的長三角區域合作辦公室，切實有效推進長三角一體化發展。習總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式上又宣布長三角一體化發展上升為國家戰略，與京津冀、粵港澳大灣區共同構成中國開放發展的經濟脊梁。

三、長三角區域合作和一體化發展的兩點啟示

1.區域內城市間的協作交流是長三角一體化發展的重要基礎。長三角區域內，由于地緣相近、經濟相依、語言相通（小長三角），又有長江、運河、太湖串連，歷來就有不同形式、不用范圍間城市相互協作、互通的傳統。僅以改革開放以來南京而言，藉區位條件、省會優勢、長江之便和周邊與沿江城市有著多種協作、交流。1985年就政府部門（計委）而言，即成立以南京為主的包括蘇皖贛三省沿江19個城市的經濟協調組織。1997年，南京市計委和南京區域經濟協調會編制《南京經濟區域新世紀發展和區域合作規劃》（明確了南京經濟區包括南京、合肥、南昌3個省會城市，鎮江、揚州、泰州、蕪湖、馬鞍山、銅陵、淮南、安慶、黃山、九江、景德鎮、滁州等12個省轄市，六安、宣城、巢湖、池州四地區共19個地級市，面積15.61萬km2）。城市規劃方面，國務院批準的江蘇省城鎮體系規劃即明確江蘇三大都市圈，而南京都市圈的地域范圍，涵蓋江蘇的寧鎮揚、馬蕪銅等地。1997年，南京市計委和南京區域經濟協調會編制《南京都市圈規劃》，包括寧鎮揚、蕪湖、馬鞍山、滁州、淮安、巢湖等城市。2008年舉辦首屆南京市都市圈市長峰會，簽署《南京都市圈共同發展行動綱領》，明確市長聯席會議每年舉辦一次，由南京市發改委牽頭組織。2011年安徽省行政區劃調整，撤銷巢湖市、南京都市圈成員城市調整為寧鎮揚淮蕪馬滁7市。為了更好地協調推進都市圈各城市間在發展、規劃、建設、保護間的合作，2013年成立南京市都市圈城市發展聯盟，并吸納宣城加入，共8市組成。制定聯盟章程，明確決策層、協調層、執行層三級運作機制。成立都市圈綜合協調、基礎設施、產業發展、社會事業、城鄉規劃和跨界地區協調等5大類、17個專業委員會，編制都市圈區域規劃和專項規劃，有效推動了都市圈的一體化發展。此外，省政府還大力推動寧鎮揚同城化、寧淮（安）一體化建設。南京都市圈等發展的經驗為長三角一體化提供了有益的借鑒。

2.區域一體化發展是一個漸進完善的過程。就長三角而言，從1982年初創至今30年來，一體化發展經歷了一系列變化。區域范圍上，擴展調整（從小長三角到泛長三角，從自然、經濟到行政區界）；發展內容上，從著重于經濟、產業的項目合作到經濟、交通、基礎設施、公共服務設施、環境治理，尤其在民生方面的全方位一體化；組織體制上，從職能部門協作、領導聯席會議、協調機構的三級運作機制建立，到專人組成的區域合作辦公室的實際運作。至此，長三角一體化進入共建共享健康發展的軌道，有望成為我國區域合作發展的典范。因此，區域的合作一體化需要因地制宜、因時制宜、有序發展。

改革開放40年之城市規劃學科發展回溯與展望

趙 民 同濟大學建筑與城市規劃學院 教授，博士生導師

美國著名城市學者劉易斯·芒福德在他的名著《城市發展史》中指出，“真正影響城市規劃的是深刻的政治和經濟的轉變”。改革開放40年來，伴隨著經濟社會及城鎮化的快速發展，我國的城市規劃事業獲得了空前的大發展。與此同時，城市規劃職業實踐對規劃人才的數量和質量要求也與日俱增，而培養規劃人才的基礎是高等城市規劃教育及其學科發展。

我國早期高等教育城市規劃專業基本脫胎于建筑學和土木工程類學科。早年僅有個別學校在建筑學或土木工程專業的課程中開設了規劃方面的課程，如同濟大學土木系曾于1947年開設了都市計劃課程。1952年全國高等院校調整后，城市規劃專業逐步發展成型。1950年代，開設有城市規劃專業課程的僅有同濟大學、重慶建筑工程學院等幾所院校。1950年代至1970年代后期，城市規劃教育事業發展極為緩慢，并歷經磨難。“文革”結束后，特別是1978年十一屆三中全會后，城市規劃專業教育迅速得到恢復和發展。1980年代中期，全國設有城市規劃專業的院校增至10余所；1990年代后發展到30多所。據1990年代中期的調查，在所開設的城市規劃專業中，依其原有學科背景大致可分為4類：一是建筑類，約占65%；二是工程類，如測量、環境等學科，約占15%；三是理學類，以地理學科為主，約占15%；四是林學類，約占5%。進入21世紀以來，順應社會對職業規劃師的需求及高校自身發展的需要，全國設置城市規劃專業的高等院校數量激增。

從誕生之日起，現代城市規劃就基于對公共價值的認識，并憑借法制保障而對“城市—區域”發展加以調控。城市規劃學科的發展及其職業實踐既有國際經驗與共同趨勢可循，又有著強烈的國家和地方特征。在我國高度集中的計劃經濟時期，經濟發展計劃是國家意志的集中體現，計劃決定了一切資源的配置。在當時的條件下，城市規劃工作必定從屬于經濟計劃，只能是實現計劃的工具和手段；規劃無需、也不容有自身的價值準則和判斷選擇，因而留給規劃工作者的僅是工程性、技術性領域的“物質性”設計，而非政策工具。城市規劃學科也就成為了較單純的技能訓練而依附于建筑學。所以我國城市規劃曾經是建筑學一級學科中的4個二級學科之一。但城市不等于是建筑的集合，“建筑學”事實上也包容不了城市規劃學科的內涵；現代城市規劃是城市物質環境發展的籌劃、設計、引導和控制機制；現代城市規劃具有公共政策的屬性，而在運作層面則體現為在法制框架下的行政機制。

社會主義市場經濟體制的建立使得我國城市規劃開始復歸其正常的地位及獨立性。40年來我國的城市規劃學科經歷了從恢復到大發展的過程；特別是2011年國家新頒布的《學位授予和人才培養學科目錄》，將“城鄉規劃學”列為一級學科。學科設置調整以后，城市規劃理論研究更為活躍，職業實踐進一步深化，而城市規劃的教育事業則是獲得了更大的發展。據不完全統計，全國設有城鄉規劃專業的高校已經有200多所。

根據我國經濟社會轉型的要求，并借鑒國際經驗，我國高校城市規劃教育十分注重建筑、工程技術與人文社會科學的結合，突出“以人為本”的人文關懷思想，而不是只見物不見人。建筑學及城市建設中的各工程領域的知識和技能對城市規劃來說確實很重要，一部分有較好設計學科基礎的院校，其規劃專業均較多地保持或強化了這方面的教學；而另一部分院校則加重了公共政策和管理類的課程；經濟地理背景的規劃專業則突出區域規劃和區域發展的教學特長；還有一部分院校的規劃專業延伸至社區發展領域。不同學校的辦學方向及課程設置基本因地制宜，各有側重和特色。

對于高校的學科發展和教學質量，國家有相應的評估和質量控制機制。40年來，國家主管部門已經數次組織對各高校城市規劃學科開展質量評估。此外還設有全國性的“高等城市規劃學科專業指導委員會”和“高等學校城市規劃專業教育評估委員會”。“高等城市規劃學科專業指導委員會”已制定了“城市規劃專業本科教育培養方案”，對城市規劃本科教育的培養目標、課程設置等提出統一的規定和要求。“高等城市規劃學科專業指導委員會”每年舉行年會，為各高校提供城市規劃辦學經驗交流的舞臺。此舉在一定程度上促進了各高校規劃學科的全面發展和教育質量的不斷提高。

順應改革開放以來的經濟發展和城鄉建設情勢，我國城市規劃的功能不斷增加，空間不斷延伸，范疇不斷跨越：從規劃方案設計到規劃許可，從城市建成區規劃到城鎮體系規劃，從物質性規劃設計到經濟社會和空間發展戰略，從城市規劃到城鄉規劃，城市規劃可謂已經蛻變為綜合規劃（Comprehensive plan）。但總體上看，規劃理念、編制主體、技術標準、作用范圍、管控手段等的提升和完善還顯得相對滯后；規劃實踐和規劃學科所面臨的挑戰可謂與日俱增。

展望未來，新時代的城鄉規劃工作，首先要基于自然資源的本底條件，以生態文明為準則，處理好自然資源—空間資源的開發與保護關系，并協同建構起“多規合一”的國土空間規劃體系。同時，城市和鄉鎮也是一種人工環境，對空間資源的配置早已經從單純的數量維度轉向了數量與結構相結合的多元維度；亦即，市場經濟下的城市和鄉鎮建設區的自然資源早已經蛻變成為具有社會經濟屬性的資產和資本。因此，城鄉規劃無論就其職業實踐還是學科支撐，既要致力于對具有自然資源屬性的空間資源的合理配置，亦要秉持公平與效率的原則對經濟社會發展的空間秩序和利益分配加以管控和調節。

總之，隨著經濟社會的持續發展、新型城鎮化和鄉村振興戰略的推進，規劃學科所面對的問題和挑戰也將不斷增多。新的不同職能規劃的出現既是對問題和挑戰的應對，也是對既有城市規劃實踐和知識體系的不斷豐富和發展。而這種豐富和發展可能在一段時期內體現為相對獨立的規劃類型，然而隨著知識的交流和碰撞，最終會整合在一個更為綜合、強大的知識體系內。

上海住宅發展舉世矚目

毛佳樑 上海市城市規劃行業協會 會長

一、從破解難題到成果顯著

新中國成立至改革開放的1979年，受計劃經濟體制、地方政府財力短缺以及城市人口增長等多種因素制約，上海住宅建設推進速度十分緩慢。從1950年到1979年，市區居民人均居住面積僅從3.9 m2增加到4.3 m2。

按照建設部制定的標準，1985年上海低于人均居住面積4 m2以下的住房困難戶、無房戶將近47萬戶，占總戶數的1/4。住房擁擠成為上海“天字第一號”難題。

改革開放進程中，上海社會經濟得到快速發展。市、區政府加大舊區改造力度，堅持“雪中送炭”，以解決人均居住面積2.5 m2特困戶為切入點，持續推進全市住房解困工作。同時，在歷屆市委、市政府高度重視下，采取一系列重大改革措施，逐步推進住房制度和土地使用制度改革，大大加快了住房建設的步伐，市民住房條件和人居環境得到顯著改善和提升。2017年末，全市城鎮居民人均住房建筑面積36.7 m2（折合人均居住面積為18.6 m2左右），住房成套率達到97.3%，充分體現了走中國特色社會主義道路的政治優勢和改革活力。

二、住宅建設發展歷程

回顧改革開放40年，上海住宅建設大致可分為以下幾個時段。

一是從1980年到1990年，是恢復到初步發展時期，以政府投資、單位聯建、職工解困為主。

二是從1991年到2000年，是振興到加快發展時期。1991年上海市政府頒布并啟動《上海市住房制度改革實施方案》。特別是根據1992年中共上海市委第六次黨代會精神，全市拉開了“365萬平方米危棚簡屋改造”的序幕。廣大老百姓從“窮街”“蝸居”搬進新房，老城區舊貌變新顏，也有力地推動新區開發建設。

三是從2001年到2010年，是高速發展到宏觀調控時期。進入新世紀，上海整個住宅的需求量很大，既有社會上的剛性需要，也有用于舊區改造的動遷安置需求，房地產業快速發展；與此同時，也出現一些投資性需求，政府逐步調控住房供給結構，增加經濟適用房供應，同時加大了對房地產市場的宏觀調控。

四是2011年至今，是加強宏觀調控和房地產平穩發展時期。根據國家相關政策和上海實際情況，進一步健全了房地產市場體系和“四位一體”的保障性住房體系。

三、舊區改造與新區建設

20世紀80年代，上海舊區改造主要由政府承擔。各區有大量的危棚簡屋，受地方財力和動遷房源等制約，改造工作困難重重。

在此背景下，上海各區結合實際，積極探索，通過面向市場，采取如土地使用權有償出讓等多種方式，引進各類境內外資金投入，加大舊區改造力度，同時積極推進與新區建設、城市風貌保護等工作的有機結合。在“86版上海總規”中，把浦東新區的開發建設作為市中心的延續，布局了黃浦區、楊浦區和南市區的一大批居住社區。例如，北京東路“松柏里”作為黃浦區第一個商品房基地，在1988年探索異地安置模式，動遷居民從浦西市中心搬到浦東張楊路“竹園新村”。許多居民最初有些抵觸情緒，表示“竹園，竹園，要么把我捉得去”，實地參觀廚衛獨用的動遷房和小區環境后，態度有所轉變。為方便竹園社區居民出行，在上海市公交公司支持下，區住宅辦開通了全市第一條社會資金投入的公交“119路”。隨著各區的多種模式的探索和推進，在廣大市民的理解和支持下，逐步打開了異地動遷的局面。上海城市規劃展示館大廳懸掛的“百萬市民大搬遷”壁畫，就是當年上海動拆遷改造工作的真實寫照。

四、推進住宅建設健康有序發展

一是逐步建立和完善相關法規和管理體制、機制，市、區攜手，通過高起點規劃、高水平建設、高標準管理，實施創無滲漏工程、綜合竣工驗收等制度，為推進住宅建設持續發展發揮了保障作用。二是擴大建設規模。特別是在1981年至2010年，投資規模持續擴大，建設總量快速增加，3個10年時段，住宅竣工面積分別為4 272萬m2、1.16億m2和2.2億m2。三是完善設施配套。從開始注重老百姓“開門七件事”，到后來堅持城鄉統籌，全面重視教育、醫療、商業、文化等社區服務設施的完善。四是提升科技含量。不斷提高社區規劃和房型設計水平，努力改善生態環境，推進住宅產業化，提升住宅建設的科技含量。特別是通過推進建設示范居住區、創建“四高”小區等舉措，有效提升了住宅建設的整體水平。

五、住宅建設發展展望

改革開放以來，上海住宅從“福利產品”、“社會商品”步入“時代精品”，住宅建設為提高廣大市民群眾的居住水平，改善城市面貌，推進社會經濟發展，做出巨大貢獻。進入新時代，上海確立了建設卓越全球城市的發展目標，上海住宅發展將繼續堅持以人民為中心，助力上海打造創新之城、人文之城、生態之城，讓人民生活更美好。

居住區規劃發展略記

朱錫金 同濟大學建筑與城市規劃學院 教授

40年改革開放，我國的住房供給和住宅建設體制經歷了根本性的變革過程。主要體現在由先前的無償分配住房，逐漸過渡到由市場售買供應；住宅建設也由國家計劃統建，進而到由公私和境內外企業投資開發管建的市場化轉變。與此作為前提的是起始于20世紀80年代末所實行的土地有償使用的批租方式，為房地產規模開發，提供了空間支持與保證。蓬勃發展的住房建設，以億平方米計的年建設量，極大地改善和提高了城市的居住水平和生活質量。

由于設計市場的對外開放，促使境外的建筑文化與本土文化的交融與共創，使得住宅建筑形式和居住地域呈現出多樣豐富的空間意象與形態。遍布城鎮大地，矗立處處的新住宅群落，成為彰顯改革開放成就具有標識性的新地景。持續增長的住宅建設的質與量，同時也帶動起眾多相關行業的興旺發展，使得房地產業成為國民經濟重要的支柱之一。

在大量建設新住宅的同時，也十分關注于城市低質量老舊住宅的居住環境改善。城市舊區的拆改建新，在改善原住民居住條件的同時，也喚發出所在用地的潛值，得以在重組地域功能、重塑城市面貌等方面，取得多重的成效。在舊住區改建方針上，也經歷了大拆大建，進而從改善、改造、更新與保護等多方面，因地制宣地權衡改進和政策調整的過程。

伴隨大規模的住宅開發建設，負有直接導控使命的居住區規劃，以及相關的規范制定和建設管理的機制，也經歷了不斷適應與改革過程。

在規劃的理論與實踐方面，首先，關于城市居住的意涵，早在改革開放之初所引介的“居住環境”概念，就啟示了對居住者主體以及與之互相作用的環境客體的生態關系的認知。之后，又有“住區”、“人類居住科學”等意涵的借鑒，拓展了基于物質設施與空間組構的居住區規劃理性的詮釋和視野。

在規范所定的居住區規劃的空間分層結構中，源于西方鄰里單位的“小區規劃”，是通常用于住宅建設的基本空間單元。它以排斥城市道路交通干擾，以街區功能內向平衡為理論原旨。如早年曾有城市提出以人均居住面積4 m2為規劃目標，以10 hm2用地，建10萬m2，住1萬人，并內置中小學等基本設施的小區規劃模式。但實際中隨著人均居住面積的增長、居住人口的減少，導致部分公共設施功能勢必外溢，而需在多個街區中再加以平衡布局，從而出現對“小區”原意的重新解讀。

隨后由于住區私家車的快速增長，以及公共設施的增減等動因，曾有如“小區規劃導則”和“住宅性能評價體系”等規則和標準的推出，以及對既有居住區規劃國標的修訂等應變性、彌補性措施。

1990年代初，出于對以人為本理念的重視和聚居地域社會屬性的再認識，而超越住區規劃的物質性，轉向更多地關注對社會性的需求與支持。

居住區規劃是強調自下而上的居民自主參與，緊貼鄰里生活實際，并結合社區管理及相關部門協作的規劃工作方式。近些年，特別對既有住區的規劃調整與更新，已有趨于較為成熟的規劃作業模式，更具職業化的社區規劃師角色也已應運而生。在《上海市城市總體規劃（2017 2035年）》中，社區15分鐘生活圈的研究和推出，以及其他學界、業界相關的研究和實踐成果，都為充實、完善社區規劃理論成型和實踐成效作出了有創意的貢獻。另外，上海推行的大型居住社區規劃方式，更在區域協調、功能互濟的格局中，優化了社區與關聯城市設施的空間配置和生態環境質量，并在綜合就業、出行、住房保障、生活需求等方面，拓展了社區規劃新的路徑和領域。

近年因城市土地約束使用而趨重于內向發展的轉變，更重視對建成地區人文品質和生態質量的提升，以及“城市雙修”等的需要，也為既成住區的歷史文化保護和改建更新提出了規劃與城市設計新的指向。

縱觀幾十年來空前規模的住宅建設和相關政策的施行，推動了房地產業的興盛繁榮和市場化運作機制的成型，快速提升了城市居住品質，而顯現出卓著的社會經濟功效與成就。由此也為未來中國城市發展和城市化的推進，積累了城市規劃和建設管理的經驗，奠定了較為豐厚的物質基礎。

從歷史風貌保護到城市有機更新

伍 江 同濟大學 常務副校長，教授

改革開放40年，中國創造了史無前例的城市化奇跡：從1978年到2017年初，中國城鎮化水平從18%提高到57%，城鎮居民的數量從1.7億增長到7.6億，預計到2030年我國14億人口中將有70%生活在城市中。上海的發展速度更為驚人，截至2016年，上海的城鎮化率已達88%以上，高居全國首位，其常住人口規模超過2 400萬，建設用地面積超過3 100 km2（是1979年的12倍有余），已成為當之無愧的世界級超大城市。

不過，這也催生了一種激進的城市發展態度。一方面，鼓勵城市邊緣向外快速擴張，以滿足大量建設用地的需求；另一方面，在城市中心區倡導大規模、高速度的城市舊改與更新。這被我們稱為“增量型”城市發展模式，不僅將“新”的價值序列永遠置于“舊”之前，而且認為“新”即意味著“變”，只有快速地“變”，不斷“去舊求新”，城市文明才能保持其先進性和優越性。按照這一邏輯，“更新”即等同于“去舊”，“大拆大建”才是“舊區改造”的唯一途徑。盡管在改革開放初期，這種發展模式的確解決了不少城市建設的歷史欠賬，但隨著城市化進程的深入，其弊端也日漸暴露，尤其是對不可再生的城市建成遺產造成重大威脅，形成大面積的破壞。

與此同時，另一個與之平行、看似“保守”的城市發展理念——“歷史保護”的觀念開始浮出水面，由弱變強，并逐漸獲得學界、政府乃至社會大眾的普遍認同，對增量型模式構成抵抗與遏止。盡管與其他歷史文化名城相比上海是一個年輕的城市，但在遺產保護方面的工作起步較早，不僅率先突破了“文物保護單位”的觀念桎梏，依據上海地方性遺產的自身特點建立了“優秀歷史建筑”的特定保護理念和制度框架，而且將保護的對象和范圍從單體建筑擴展到街道開放空間，再到“歷史文化風貌區”，形成了“點—線—面”的整體性、立體化、全覆蓋的城市建成遺產保護體系。更重要的是，這一體系通過兩件事得以“合法化”：一是2002年頒布的《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》；二是從2003年開始編制并逐步完成的上海44片歷史文化風貌保護區（中心城區12片，郊區32片）的控制性詳細規劃。前者是上海建成遺產保護工作中第一部真正意義上的地方性法規，明確了“歷史文化風貌區”的定義和保護要求，在國內首次提出產業建筑保護的概念；后者則突破了傳統控規的技術模式，首次在法定規劃層面將歷史保護與開發建設“兩規合一”。這一規劃理念與方法的創新不但確保了建成遺產保護真正在城市規劃與建設管理中得到有效落實，而且也為其他專項規劃與控規的“多規合一”提供了理論支撐和技術路徑參照。

近年來，隨著建設速度放緩，上海城市發展進入存量階段。這意味著，一方面，仍有必要繼續組織開展保護對象的擴大深化研究和優秀歷史建筑的遴選工作，盡可能地補充和完善既有的風貌保護體系；另一方面，則必須針對風貌區內大尺度開發建設活動顯著減少、小尺度改造行為日趨活躍這一新狀況，探索一種以“有機更新”為目標的精細化保護規劃體系。

與“更新”等同于“去舊”這一邏輯全然不同，在“有機更新”的視閾下，新與舊、保護與發展的關系永遠是辨證統一的，兩者之間并無孰優孰劣、孰先孰后的問題。城市發展應當“與舊為新”，拒絕暴風驟雨般的革命式更新。只有這樣，作為生命有機體的城市才能在動態更新的過程中既保持旺盛的生命力，又將其獨一無二的“基因”傳遞下去，實現永續發展。現行的規劃控制引導主要服務于大規模、大尺度、快速度的城市建設與改造，強調量化管控和指標化建構，不但忽視了城市的多樣性特征與城市自身歷史形成的基因特質，而且無法對“有機更新”發展邏輯下風貌區內持續不斷的小規模、漸進式、日常性的城市改造行為與活動進行有效治理，亟需轉變基本思路和技術方法。

在過去10年間，依托上海歷史文化風貌區的歷史街道編制保護規劃，上海創建了一套以街道空間網絡為載體的精細化規劃體系，致力于解決如何在法定規劃的基礎上發展新的規劃技術，適應存量時代城市有機更新的發展目標，確保歷史風貌品質的延續與提升。這一體系具有3大重要特點：一是要素化，即為街道空間的全部建成環境要素制定定性的、細化的控制導則，彌補了量化規劃指標無法顧及的內容；二是建構“總則—通則—分冊”的規劃編制技術框架，實現對街道總體風貌品質與街道個體多樣特征的有機整合與統一；三是搭建精細化管理信息平臺，在總規劃師制度下，解決不同職能政府部門在條塊分割狀態下難以協同管理的問題。該體系在上海市徐匯區和長寧區獲得全面推廣，取得顯著成效。

回望40年走過的道路，不難看出上海的城市更新與歷史風貌保護之間相互關系的巨大轉變。從最初增量階段的對立走向今天存量時代的融合，其最終目標是實現城市的有機更新。同時，當我們以一種更加動態的眼光和更加寬廣的視野去審視城市文明的存續與更替這一終極議題的時候，“有機更新”的內涵與外延將不止于城市歷史文化遺產這一單一范疇，而是延展到其他城市領域，如城市生態系統、城市社會系統、城市經濟系統等。在這一時代語境下，基于有機更新目標的城市規劃在理論和方法上應當如何應對？是否需要全方位的轉型？如何轉型？這些都是我們當下應當積極面對、思考以及解答的問題。

傳統手工繪制總圖時代的紀念與計算機繪圖時代的開啟——記2001版上海市城市總體規劃的總圖繪制

熊魯霞 上海市城市規劃設計研究院 原總規劃師，教授級高級工程師

一、傳統手工繪制總圖時代的紀念

1994年，在上海市規劃院綠房子底樓大禮堂，繪制總體規劃大圖板的情景如圖1，照片反映的是1994年，在規劃院綠房子一樓大禮堂繪制總體規劃大圖板的情景（照片右起：金忠民、沈蓮萍、錢欣、曹暉、王蕓、熊魯霞、李超）。這是計算機即將在規劃繪圖中普及，由人工繪制彩色圖版的最后時期。

在上海市規劃院60多年的歷史中，能有手工繪制總體規劃大圖板經歷，并能留下當時的創作瞬間應該是十分幸運的。對現今年輕規劃師來說，以后也許只能從“史書”中讀到這些趣事。

圖1 上海市規劃院規劃師們在手繪上海市城市總體規劃圖

圖2 規劃院規劃師們在綠房子一樓花壇前合影（1994年）

整個制圖工藝現在可以載入“史冊”，也將成為“世紀文物”。首先是制作一塊圖版，用木楞打框再釘上五夾板。全市7.5萬和中心城2.5萬的圖版，近3 mh6 m大小。然后，采購全棉的本色龍頭細布，按比圖版略大的尺寸裁剪縫紉。接下來就是將布用水浸透，鋪在水平架起的圖版上，所有人站在四周用力往下拽，使布緊繃在圖版上。如果布沒有拉足夠緊，裱上的圖紙將會起皺。這時幾個小伙子就會趁機吊在圖版邊上，像一個個重錘。

將布用圖釘固定在圖版四周后，就是往上裱圖紙。這是一項經驗活——要平整、對齊，并且最關鍵的是要做到圖紙晾干后不會開裂。這一晚上是牽掛的，第二天一早，我們往往會徑直奔到大禮堂察看是否一切順利。

說到“大禮堂”，有必要介紹一下上海市規劃院的老樓，即現今銅仁路333號歷史保護建筑。這曾是上海顏料大王吳同文為他女兒建的陪嫁禮。由于發跡于船舶涂料的買賣，所以整幢別墅的造型和細部引用了船的符號。這幢住宅有兩個第一，一是第一個在花園住宅中使用電梯（僅容2人的三角電梯）；二是第一個在住宅舞廳中使用彈簧地板。上海市規劃院剛搬入時，舞廳改造為院大禮堂，那時彈簧地板已經損壞，被換成普通地板。當時的總體規劃大圖板就是在這樣一個歷史環境中繪制的，現在想來真是非常有趣。

裱圖順利完工，便是將圖版豎在墻上——于是上海未來藍圖的“繪制”就在我們手下開始了。就像圖1所顯示的，我們在梯子上爬上爬下，像愉快的油漆匠（圖2為1994年，規劃院綠房子花壇前，在總體規劃草圖前的留影。照片右起：李超、徐毅松、王永新、陳友華、林偉明、熊魯霞）。

繪圖完成后便是在圖的四周裱上綾，然后切割下來，如果考究點還會裝上軸——至此“上海未來發展的藍圖”就展現在人們面前。

如果說1976年改革開放后，第一次總體規劃大圖板的繪制是在1982年，而第二次，也是最后一次，就是1994年圖板。

二、計算機繪圖時代的開啟

1995年早期計算機尚未普及，電腦繪制總圖是在全院的計算機中心，由計算機中心副主任劉根發親自操刀。記得當時的計算機經常會死機。我們拿著圖紙坐在劉根發旁邊，一根線一根線在小小的屏幕上找準位置輸入、上色……往往忙活幾個小時，突然死機。尤其發生在加班的晚上，真是十分崩潰。但是，劉根發總是很淡定、若無其事，還會笑著從頭再來。

1995年后期，隨著計算機繪圖技術的進步，在總體規劃繪制的“工業革命”中，新的年輕一代成為新生產力的主力軍，中年一代快步跟上。院總體室很快就普及了計算機。

現在這一切都成為歷史，但依舊懷念手工繪圖那種集體勞作的交流與歡樂、那種“腦力勞動與體力勞動”相結合的現實感，懷念曾一起工作、共同奮斗的總體室的伙伴們，一起參加上海總體規劃編制的領導和同事們。

上海40年城市交通規劃簡要回顧

徐道鈁 上海市城市規劃設計研究院 原副總工程師，教授級高級工程師

近40年來上海的交通規劃、建設成績是得到充分肯定的。

文革結束時，上海是世界上最擁擠的城市之一，中心城總用地面積為149 km2，人口為602.3萬，人均用地面積為24.7 m2，在世界大中城市中排倒數第二。空間嚴重不足，影響基礎設施的規模、標準、品質。因長期戰亂破壞，解放初經濟實力不足，建設策略有偏頗，如片面強調控制城市規模、“社會主義中國，不發展私人汽車”的規定。實施改革開放后矛盾立顯。所以要“變”是當時上下一致的共識。如何變？也只能是摸著石頭過河，反映在以下幾個時段中。

一、啟蒙階段（1984年前）

國門開放，接觸到國際上城市交通規劃的理念，在編制1984年總體規劃時嘗試運用，如中心城用地拓展到300 km2，人口640萬，人均用地46 m2，對照相關規范80 120 m2，相差甚遠。交通用地僅占其中的9.2%，不到相關規定指標的一半，編制的道路網標準很低，路網容量僅能承擔35萬輛汽車擁有量產生的交通量。當時日本大城市汽車擁有量為4人1輛，規劃方案僅為其1/4.5。軌道網一直作為戰備工程，本階段調整以交通為主，編制了總長為179 km的網絡。港區研究外遷，因黃浦江、長江的航道水深都不足，規劃選定羅涇、外高橋、金山3處，離開了黃浦江，仍避不開長江航道水深不足的缺陷。

航空方面建成了虹橋機場一期，同時在浦東長江南岸，保留建新空港的用地，方案未定。這一時期基本確立了交通規劃的理念，因受制于當時的認知水平和實際條件，標準較低。

二、演進成熟階段（1984—1992年）

明確了上海要實現現代化國際大都市的目標，應具備必要的空間、基礎設施等條件，及恰當的政策。因而佐證1984年方案的不足，該方案完成之日，即是開始調整之時。

交通規劃引進了交通工程學學科，使交通規劃進入較為正規的程式，同時放棄對私人擁有汽車的限制，也明確交通規劃應以達到“供需平衡”為目標。

依據上述思路，按規劃中心城人口規模及相應技術規范，實事求是地確定中心城用地規模。1990年中央決定開發浦東，更助力確定中心城合適的規模和形態。交通規劃就配合這一趨勢，研究合理的系統、形態、結構、標準，如主干道由原方案的32 m寬變為50 m以上，支路由16 m調整為24 m，中間段屬次干道范疇。路網容量擴充到可承擔200萬輛汽車擁有量產生的交通量，但容量不夠。客觀上大城市和特大城市的交通只能由多種方式分擔。所以需要配建軌道交通，初步估計約需400多公里的軌道網，才能達到供需平衡。但實現此方案尚需時日，所以增加了中心城高架汽車專用道系統，以解交通燃眉之急。

對外交通方面，公路擬在增加密度的同時，增加高速公路。鐵路規劃方面，改善原有線路，再增加浦東鐵路和一條至蘇北的滬通線。鑒于此，提出建設沿海大通道，經上海段應位于浦東新區，理由一是強化上海南、北向的輻射功能，二是為浦東新區開辟直接的出入口，三是完善上海位于浦東的具備水、陸、空全功能的綜合交通樞紐。海港在長江口外，尋找適合建大型深水港的基地，徹底解決上海港的先天不足；航空港進入編制浦東空港的實施方案階段。

至此，基本明確了上海交通規劃、建設的目標，提供了可供研究、落實的方案的基礎。

三、 完善定格階段（1992—1998年）

上一輪的研究、探索成果，落實于新一輪總體規劃中，并于1998年完成。

中心城道路網為環形放射和方格網組成的混合型系統，部分道路向外輻射與郊區地方公路組成市域公路網。部分干線公路向外延伸與長三角、國家公路網銜接，完善上海作為我國交通樞紐的需要。軌道交通委托一家境外公司合作，在中心城總長480 km的軌道網基礎上，向郊區新城擴展，網絡總規模擴大到1 000 km以上。鐵路調整落實高速鐵路方案，同時與公路協調確定沿海大通道的位置和走向。

至此，上海市域交通系統的格局基本確定，為下一步全面實施完成了前期準備工作。

四、實施優化階段（1998年至今）

經過20年的努力，從認知水平、經濟實力等方面，上海都具備條件，可以有計劃地、穩步地實施規劃，但由于形勢的變化或規劃時考慮欠周，存在一些不足，因此本時段也是校核、調整、優化的時段，如將中環路由主干路提升為快速路、增加幾條軌道線、高速鐵按國家大方案調整、開建虹橋綜合交通樞紐等，但都沒有改變全市交通的基本格局，說明之前的工作是成功的。但以往工作的成功并不是終止，而是為新的開端提供良好的基礎。

上海國際航運中心的規劃、建設和發展

黃吉銘 上海市城市規劃設計研究院 原副院長，教授級高級工程師

改革開放40年，上海經歷了國家批準的三版城市總體規劃的編制和實施，指導了上海港的規劃和建設。以港興城、以城榮港，上海港圍繞城市發展目標和核心功能，在功能布局和能級發展上經歷了黃浦江時代—長江口時代—海港時代。40年上海港的建設和發展，為社會、經濟發展和城市建設發揮了重要的戰略基礎性作用。在社會主義建設新時代，按照建設全球城市的目標，面向世界，上海將發展成為具有全球競爭力的國際航運中心。

20世紀70年代末、80年代初，改革開放促進經濟發展，外貿增長，集裝箱運輸起步，港口業務需求激增。當時，上海港區主要分布在黃浦江兩岸，實際能力只有8 000萬噸左右，超負荷運行。針對泊位少、庫場少、能力不足、壓船壓貨等問題，上海市組織上海港發展研究，以明確發展方向和戰略布局，一是加速對老港區的改造、挖潛、革新，調整黃浦江岸線使用，并從上海經濟區出發，考慮與寧波北倉港、江蘇張家港、南通港形成組合港，統籌貨物分流。二是努力建設新港區，預留羅涇、金山嘴、外高橋等港區作為發展備用地。

1986版上海市城市總體規劃明確了上海發展目標和城市性質：上海是我國重要的工業基地之一，也是我國最大的港口和重要的經濟、科技、貿易、金融、文化中心。上海城市總體規劃和各項事業的發展都必須從這一點出發。這也為上海港口發展指明了方向。上海港建設了黃浦江吳涇段關港等作業區，改建了新華、洋涇等碼頭，提升貨物吞吐能力。完成外高橋一期集裝箱化改造工程，新建二、三、四期工程，實現港區集裝箱規模化運行。黃浦江老港區的改造和外高橋新港區的建設，適應了上海港運輸發展的需要。期間，根據國家戰略和城市總體規劃開展了上海國際航運中心的研究和策劃。

面向新世紀，上海確立、實施建設上海國際航運中心的戰略目標。2001版上海市城市總體規劃明確了上海發展目標和城市性質：把上海市建設成為經濟繁榮、社會文明、環境優美的國際大都市，國際經濟、金融、貿易、航運中心。上海港發展以國際航運中心為目標，優化貨運結構，發展以港口為中心，集疏運網絡為基礎的集裝箱綜合運輸系統，在區域協調的基礎上，規劃建設上海國際航運中心深水港區，相應建設蘆潮港海港新城和配套工程，可供第五、第六代集裝箱船舶滿載全天候進出靠泊。整治長江口通海航道，建設外高橋、羅涇等港區，保留金山嘴港區用地，調整改造老港區集裝箱碼頭，建設吳淞客運中心。

規劃建設上海國際航運中心的關鍵是要建成國際集裝箱樞紐港，要建設具有15 m水深的深水港區。根據深水港新港址的基本特征和建設條件，依托國際經濟中心城市，良好的區位優勢和經濟腹地，水深條件和相當規模的集裝箱吞吐量，經過多方案的科學論證，確定上海國際航運中心深水港區選址在大小洋山。作為國家戰略，上海國際航運中心建設進入新階段。2000年到2010年，先后完成長江口深水航道治理一、二、三期工程。“十五”、“十一五”期間建成外高橋三、四、五、六期現代化港區工程。“十一五”期間完成洋山深水港一期、二期工程。2008年建成小洋山16個大型集裝箱深水泊位。洋山深水港區、外高橋集裝箱港區的建設，2010年完成2 907萬標箱，成為全球第一集裝箱港口。上海國際航運中心集裝箱樞紐基本建成，有力支撐了上海“四個中心”的建設。

面向新時代，以全球城市為目標，建設完善上海國際航運中心。2017年國務院批復同意的《上海市城市總體規劃（2017年—2035年）》提出上海城市目標定位：長江三角洲世界級城市群的核心城市，國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心和文化大都市。建成卓越的全球城市，令人向往的創新之城、人文之城、生態之城，具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市。在總體目標引領下，上海國際航運中心功能布局為：在北外灘、陸家嘴、洋山—臨港、外高橋、吳淞地區形成高能級航運服務集聚區。上海港形成以洋山深水港區、外高橋港區為核心，杭州灣、崇明三島等港區為補充的總體格局，洋山深水港區是集裝箱深水樞紐港區、國際遠洋集裝箱班輪的主靠港。以城市總體規劃目標和港口發展布局為引領，經過多年建設，以洋山深水港區、外高橋港區為主體的國際航運樞紐港基本建成，集裝箱吞吐量位居世界第一。2018年洋山港區四期工程開港運行，成為全球最大的全自動化集裝箱碼頭。

展望未來，上海國際航運中心將進一步提升國際海港樞紐地位，完善港口功能布局，調整貨運集疏運結構，提高港口國際、國內中轉能力，培育船舶經紀、航運金融、海事法律等高端服務功能，拓展國際航線，建成亞太地區規模最大的郵輪母港，建成與全球城市相當的國際航運中心，為國家社會經濟發展、長江三角洲區域一體化發展和長江經濟帶建設的國家戰略和“一帶一路”建設做好服務，發揮好航運中心的堅實基礎作用。

改革開放40年中的浦東開發回顧

趙萬良 上海市城市規劃設計研究院 原副總工程師，教授級高級工程師

浦東開發開放是中國改革開放40年中的重大歷史節點，是中國繼深圳開發開放后的又一個國家發展戰略。選擇上海的浦東開發開放，有著深刻的歷史背景和機遇條件。

改革開放后的上海率先進行歷史上第一次全面、系統的城市總體規劃，第一次以行政區劃范圍內的6 340 km2的十區十縣規劃全覆蓋，并且榮獲國家優秀規劃設計一等獎。基于國家對城市發展的指導方針“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”的原則，1984年的《上海市城市總體規劃》中確定城市發展方向為“努力建設和改造中心城，充實發展衛星城，有步驟地開發兩翼”。但是上海的南北兩翼是金山石化和寶鋼，它們遠離中心城區，建設的模式是工廠加生活區，再加上它們都屬央企，對上海本地的社會經濟發展貢獻并不直接，上海市仍要突破中心城的發展方向。1985年國務院批復《上海經濟發展戰略匯報提綱》，其肯定了上海市政府提出的“有計劃地建設和改造浦東地區”，形成了上海發展方向北上南下東進的格局。1987年上海成立了開發浦東聯合咨詢機構，著手編制《浦東新區規劃綱要》及初步方案。1988年舉辦了《浦東開發國際研討會》，1990年初鄧小平視察上海時指出“開發浦東，振興上海，進而帶動長江流域乃至全國經濟發展，其意義將是十分重大而深遠的。”時任上海市市委書記、市長朱镕基親自來到上海規劃院銅仁路333號小禮堂，對浦東開發開放進行戰略布署和動員，拉開了浦東開發規劃建設的序幕。

浦東開發的第一個難題是黃浦江的阻隔。兩岸之間的交通僅靠20多個擺渡口，黃浦江又是萬噸級航道，是世界上縱向航道與橫向航道交叉最多的內河港，直到1968年才建了一條打浦路戰備隧道。全面解決越江工程是浦東開發的首要問題，從南浦大橋、楊浦大橋規劃建設開始，至今已3 km就有一處越江工程，浦東路網與浦西路網形成一個整體，天塹變通途了。

浦東開發的另一個問題是功能改造。浦東并非一塊空地，有沿黃浦江的高橋、慶寧寺、洋涇和楊思等老市區，有全國百強縣前三的川沙縣，下屬28個鄉鎮，人口規模超過100萬。因此土地和規劃是浦東開發的基本問題。通過與川沙縣政府充分協調，用“一鄉一點”的過渡政策，通過土地發展控股公司運作，為浦東大規模的基礎設施建設和新的產業布局營造了良好的建設條件。

城市發展的動力是產業。浦東新區集思廣益，反復論證，編制了產業發展和投資指南，并確定陸家嘴金融貿易區、外高橋保稅區、金橋出口加工區和張江高科技園區四大國家級開發區。經過28年建設，陸家嘴金融貿易區已經集聚了8家國家級要素市場，400多家中外金融機構，70多家跨國公司總部，5 000多家貿易、投資和中介服務機構。目前正在對標國際一流金融中心城市，為全面提升中國在國際金融體系中的地位和話語權而努力；外高橋保稅區從當年探索“境內關外”的監管方式和“區港聯動”的體制模式發展到今天，成為中國經濟新的試驗田。中國（上海）自由貿易試驗區已拓展至包括外高橋保稅區、洋山保稅港區、浦東機場綜合保稅區以及其他3個國家級開發區。自貿區全面探索政府職能轉變，及金融制度、貿易服務、外商投資、稅收政策等多項改革，成為中國深化改革開放的先行者；金橋出口加工區從工業加工制造形成產業集群后正在逐步升級為經濟技術開發區，將先進制造業、高端生產性服務業和城市化功能綜合協調發展；張江高科技園區從當初的生物醫藥、集成電路和軟件開發三大主導產業逐步升級為信息技術、生物醫藥、文化創意、低碳環保產業，其中第三產業占比達到2/3，集聚了大批高端人才，建成一批國家級科研公共服務平臺，展現了中國在世界科學技術上的貢獻。張江高科技園區正向著世界級科技城的目標闊步前進。

想當年，捉襟見肘舉步艱難；看今朝，揚眉吐氣引領潮流。