邁向卓越全球城市的世界級濱水區建設探索

徐毅松

根據上海市委、市政府關于落實“上海2035”總體規劃要求、進一步加強黃浦江、蘇州河（以下簡稱“一江一河”）沿岸規劃建設的工作部署，上海市規劃和自然資源局組織開展了一江一河沿岸建設規劃編制工作。在新時代背景下，以更高站位謀求規劃升級、更高標準推動建設管理，將一江一河打造成為具有全球影響力的世界級濱水區。

按照“找不足、定目標、明規劃、推行動”的工作路徑，在組織開展現狀評估、國際對標、專題研究等工作基礎上，經多次聽取有關專家、人大政協代表、企業、市民代表等各方意見，形成一江一河建設規劃成果；過程中，規劃成果多次向市委、市政府進行專題匯報，并于2018年8月底組織開展了為期1個月的公示工作，社會反響良好。

2018年10月8日，上海市委書記李強在調研一江一河沿岸規劃建設情況時指出，要把一江一河沿岸規劃好、建設好、管理好，著力推動高質量發展、創造高品質生活，使一江一河沿岸成為城市的“項鏈”、發展的名片和游憩的寶地。要疏密結合，引導高端資源和產業集聚，增加市民休閑空間；明晰沿岸各區功能，產業布局要體現差異性，避免同質競爭。

1 工作思路

1.1 工作原則

按照最高標準、謀劃長遠、加強統籌、注重實效、尊重差異的要求，開展一江一河沿岸建設規劃工作。最高標準：對標國際一流標準，建設卓越全球城市的一流濱水區[1-6]。謀劃長遠：建設規劃期限銜接“上海2035”總體規劃，同時遠景展望2050年。加強統籌：統籌規劃、建設、管理三大環節；統籌濱水和腹地一體發展；統籌功能、空間、風貌、生態、交通等專項，實現全面系統性的升級。注重實效：關注上海實際，針對短板問題，提出有效策略和行動導向，建立特別政策和推進機制，保證規劃有效實施。尊重差異：體現黃浦江與蘇州河及其各功能區段的差異性，提出針對性建設規劃要求。

1.2 成果體系

形成《關于提升黃浦江、蘇州河沿岸建設規劃工作的指導意見》，及其附件《黃浦江沿岸建設規劃（20182035年）》 《蘇州河沿岸建設規劃（20182035年）》（以下簡稱“《指導意見》”和“《建設規劃》”）。

《指導意見》落實“上海2035”總體規劃要求，對一江一河建設規劃做出頂層設計，在凝聚共識基礎上，明確未來工作方向；《建設規劃》在《指導意見》引領下，具體確定一江一河規劃標準、建設規劃策略、五大行動安排和分區指引。

2 現狀評估

為做好規劃，上海市規劃和自然資源局組織了一江一河建設規劃調研工作。經總體評估，一江一河沿岸在規劃引領下有序實施，取得明顯成效，但對照世界級濱水區標準，仍存在發展不平衡、不充分、管理不夠精細化等問題。

2.1 規劃發揮了引領作用, 前瞻性有待提升

城市開發邊界內規劃編制基本完成，為上海建設“四個中心”，落實“雙增雙減”（增加公共綠地和公共空間、減少建筑總量和容積率），優化空間景觀，強化歷史風貌保護等方面起到引領和保障作用。但仍存在以下問題：一是部分早期編制的規劃不能充分適應當前更高規劃標準，需要完善；二是由于更新范圍拓展、生態要求提升，部分地區尚需深入規劃；三是歷史建筑活化利用、天際線、色彩、旅游等專項規劃研究有待加強。

2.2 建設實施總體有序, 方向還需聚焦

（1）黃浦江實施成就與問題

黃浦江沿岸以2002年啟動綜合開發、2010年召開世博會為契機，初步形成外灘—陸家嘴、徐匯濱江等重點功能區，基礎設施和環境品質建設初見成效，但仍存在以下問題：一是產業能級未能充分體現全球競爭力，部分區段存在同質競爭情況；二是濱水與腹地聯系較弱，公共空間網絡化和精細化有待加強；三是生態功能建設滯后，規劃綠地的實施率偏低；四是文化價值未充分體現，缺乏具有世界影響力的文化設施及文化品牌；五是整體形象協調性有待提升，重點區段缺乏尺度和色彩統籌管控。

（2）蘇州河建設實施成就與問題

蘇州河沿岸建設逐步從單一的水質治理走向全面的景觀環境提升[7-9]，產業用地轉型、重點項目建設和沿岸貫通工作已在推進實施。但仍存在以下問題：一是中心城段部分岸線仍未實現貫通，跨河橋梁數量不足，梁底標高過高、腹地到濱河的通道密度低；二是濱河缺乏公共活動場所和人性化配套設施，環境精細化設計較弱，水上缺乏旅游觀光等活動；三是上游段沿河生態廊道建設仍在推進中，部分已清退違建用地的生態修復工程尚待完成。

2.3 管理運營機制有待協同

一江一河沿岸在建設和后續運營過程中，一是建設統籌協同的力度需加強，部門管理有界面切分，對土地復合利用項目（如綠地、市政、公共設施綜合設置等）要求不同，存在一定實施難度；各區之間產業錯位發展不夠，跨區項目建設協調難；開發建設機制缺乏統籌，造成公益性設施與經營性設施的建設不同步、地下空間開發不協同等問題；二是建后運營的監管力度需加強，沿岸規劃實施過程中，尤其是早期建成的項目，對項目后期運營的約束力不足，造成沿岸局部公共空間被不當占用等問題。

3 主要內容

在評估工作基礎上，經對標67個國際濱水區案例研究和8個專題研究后，制定《指導意見》和《建設規劃》，主要包含“規劃定位、規劃原則、規劃內容、五大行動、工作機制和支持政策”等內容。

3.1 規劃定位

在建設世界級濱水區的總目標下，黃浦江沿岸定位為國際大都市發展能級的集中展示區，蘇州河沿岸定位為特大城市宜居生活的典型示范區?；诘乩韰^位、稟賦條件和承載能級的差異性，明確黃浦江、蘇州河沿岸的規劃愿景。

黃浦江沿岸的規劃愿景具體包括：一是國際大都市核心功能的空間載體，是具有全球影響力的金融貿易、文化創意、科創研發功能的匯聚地。二是人文內涵豐富的城市公共客廳，是體現高等級文化影響力、高活力公共空間、景觀特色鮮明的標志性展示窗口。三是具有宏觀尺度價值的生態廊道，布局大型公共綠地和生態斑塊，發揮更高能級的生態效應。

蘇州河沿岸的規劃愿景具體包括：一是多元功能復合的活力城區，居住、就業、休閑功能在時間和空間上高度復合，保有持續活力。二是尺度宜人有溫度的人文城區，是親切和諧、引人向往、體現城市文化底蘊的濱水游憩場所[10]。三是生態效益最大化的綠色城區，河流兩岸有機融入生態網絡，生態建設與市民日常生活緊密關聯。

3.2 規劃原則

為實現以上規劃定位，按照“發展為要、人民為本、生態為基、文化為魂”的總體要求，功能上強化整體、錯位、復合；空間上推動開放、系統、活力；生態上實現增量、聯網、提質；文化上強調傳承、共享、引領；景觀上體現美觀、有序、協調。

3.3 黃浦江沿岸規劃

根據國際大都市核心功能發展需求以及沿江各區段資源與發展態勢，在黃浦江沿岸形成“三段兩中心”的功能結構（圖1）。楊浦大橋至徐浦大橋為核心段，是集中承載全球城市金融、文化、創新、游憩等核心功能的引領性區域，并提供具有全球影響力的公共活動空間。徐浦大橋至閔浦二橋為上游段，以生態為基本功能，注重宜居生活功能的融合，并依托科創園區（紫竹、浦江等）、戰略預留區域（吳涇）培育創新功能。吳淞口至楊浦大橋為下游段，基于港區轉型升級，大力發展創新功能，并強化生態與公共功能的融合。以外灘—陸家嘴地區為核心，進一步集聚國際金融、貿易、航運和總部商務等全球城市功能。重點打造世博—前灘—徐匯濱江地區的文化功能核心區，引領創新、創意、文化等全球城市功能集聚。分類規劃引導策略如下。

圖1 黃浦江沿岸地區空間結構圖

（1）構建世界級的濱水復合功能帶

以創新引領產業轉型與能級提升。聚焦“上海2035”提出的5個中心建設要求，帶動楊浦科技金融、北外灘航運金融、徐匯濱江創新金融和智能科技等功能區發展；培育、做強紫竹、楊樹浦等若干特色創新集聚區，結合閔行、楊浦、寶山等區產業轉型，加快創新功能培育（圖2）。塑造黃浦江濱水文化帶。以若干文化集聚區建立黃浦江文化品牌，通過世博兩岸、徐匯濱江—前灘、楊浦濱江南段和浦東新民洋地區文化集聚區打造，高密度布局高等級文化設施，建立浦江文化品牌，豐富文化設施層級。優化空間功能布局。加強功能在用地布局上的混合和形態設計上的垂直復合。注重地下空間整體規劃與建設，按區域定位合理確定開發功能。

圖2 黃浦江沿岸主要產業功能節點布局圖

（2）塑造開放活力的公共活動體系

構建全線連續精致的公共空間網絡。因地制宜延伸濱江公共空間，實現吳淞口至閔浦二橋全線貫通；加強與城市網絡的銜接，在構建濱江區域骨干路網基礎上，提升吳淞、高化、吳涇等濱江轉型發展地區的道路網絡密度，增設垂江慢行通道（圖3-圖4）。提升濱水公共空間的環境品質與魅力，集約統籌設置便民服務、應急醫療等多類型服務設施，強化濱水空間的場所感與宜人度。打造“上海旅游經典品牌”。高標準建設世界級水岸游覽功能，以核心段為主，聚焦外灘歷史文化體驗區等旅游休閑集聚區，構建全域旅游空間布局體系。融合利用輪渡和游船碼頭資源，構建豐富多樣的水上旅游線路，形成水陸聯動、多元體驗的游憩空間。

（3）營造體現歷史積淀的人文水岸

推動歷史遺產深度挖掘。進一步拓展濱江各類保護保留對象，做到“應保盡保”。在加強遺產本體保護的同時，注重工業廠區、歷史道路、水系格局等歷史肌理和環境的協同保護。強化歷史遺產活化利用。結合區段功能和風貌主題，在楊浦濱江、徐匯濱江、世博北岸、浦東新民洋段等工業遺產分布集中的區段，加強工業遺產更新利用，植入新功能。核心段組織各具特色的文化探訪線路，串聯風貌資源與公共活動節點，與市民生活、公共空間網絡系統深度融合。

（4）建設韌性平衡的濱水綠色廊道

完善互聯互通生態網絡結構。完善濱江地區綠地規劃布局，規劃世博文化公園等重要生態空間，縱向加強楔型綠廊布局，結合產業地區的污染治理和生態修復，完善綠網結構。提升沿岸地區生態空間規模。楊浦濱江等地區增加規劃公共綠地，吳涇、高化等戰略預留區預控結構綠地。城市開發邊界外加快推進復墾工作。強化水綠生態空間的多樣性。通過多樣化綠化設計，提高綠化品質，修復和重建生物棲息地。營造濱江綠色低碳的示范帶。積極運用綠色建筑等低碳技術，并開展世博會、楊浦濱江等重點地區海綿城市建設（圖5）。

圖3 黃浦江核心段濱江主要垂江慢行通道規劃圖

（5）打造特色鮮明的濱水空間景觀

塑造協調有序的天際輪廓。形成分級分類管控方法，作為未來彈性管控的索引和規劃設計編制的依據。保護外灘古典天際輪廓線，穩固、強化上海經典視覺形象。加強北外灘、楊浦濱江等新建區段建筑高度與高層建筑形態管控，引導形成特色鮮明的天際輪廓線序列。引導和諧宜人的建筑色彩與環境景觀。強調建筑色彩的整體協調、特色鮮明和精神引領，構建全過程色彩管控。外灘等現狀較理想的建成區段加強現狀色彩保護，注重腹地色彩的統籌協調；徐匯濱江、楊浦濱江等改造、新建區段在規劃設計和建設管理階段明確建筑色彩設計引導要求。

3.4 蘇州河沿岸規劃

綜合考慮沿岸功能、發展和建設情況，全域分為3個區段：內環內東段（恒豐路以東）屬于“上海2035”總體規劃明確的中央活動區范圍，打造高品質公共活動功能；中心城內其他區段體現上海城市品質，實現宜居宜業的復合功能；外環外區段定位為生態廊道，實現生態保育和休閑游憩功能（圖6）。分類規劃引導策略如下。

圖4 黃浦江垂江通道規劃模式圖

圖5 黃浦江護岸生態改造示意圖

圖6 蘇州河區段劃分圖

（1）打造舒適宜人的生活型活動軸線

實現中心城區段全線貫通。分規劃改造區、現狀建成區和局部斷點等類型，在2020年按規劃要求打通沿線64處不同類型未貫通段和斷點，實現濱水空間布置靈活、舒適便捷的步行環境。打造步行優先的濱水空間。在實現中心城段貫通的同時，推進外環外吳淞江綠道建設。加密路網，開展濱河道路慢行優先化改造和精細化設計。建設慢行縫合的兩岸空間。優化跨河通道布局，增加慢行橋梁，提高慢行過河的舒適度和便捷性。實現合理的橋梁間距和梁底標高，并注重跨河通道人性化、景觀化設計。構筑網絡化的公共空間系統。結合貫通步道增加公共空間，構建完善活動場所空間序列，提升活動節點的整體布局密度和服務覆蓋率，并加強與腹地商業商辦中心、公共設施空間、軌交站點等的聯系。

（2）建設富有活力的濱河功能帶

實現多元復合的城市功能。蘇州河兩岸地區在以公共活動功能為核心的基礎上，強化復合功能發展，促進城市宜居、生態、商務、創新、文化、旅游等主導功能及配套功能的相互融合[11-14]，同時強化濱水界面的公共性。吸引城市生活回歸水岸。在濱水及腹地空間形成多層次的公共服務體系，完善多元化的公共服務內容，構建高效化的公共服務布局。重點關注“生活型”和“休閑型”兩類設施，結合人的活動密度和可達性進行合理布局（圖7）。打造蘇州河濱河旅游品牌。以蘇州河水上旅游帶為核心，拓展至腹地，形成水陸聯動的蘇州河旅游帶，并建設沿岸旅游活力集聚區。規劃建設旅游碼頭，補充服務設施配套，積極策劃水上活動。

圖7 北京東路地區慢行網絡研究方案

（3）建設高品質的藍綠生態廊道

擁有易于親近的潔凈水體。對全流域進行水體治理，消除劣Ⅴ類水。推進沿岸生態空間建設。構筑生態格局，增加生態空間規模，開辟濱水綠廊，建設縱向綠帶，并增加生態節點。推進中心城區段蘇河灣浙北公園、嘉定西浜公園建設及外環外區段沿岸生態修復。建設綠色生態的示范段。在更新改造地區落實綠色建筑、海綿城市等規劃理念，提高濱河地區新建民用建筑綠色建筑達標率，在靜安蘇州河北岸、普陀老真北村、長寧臨空商務園區開展海綿城市建設工作。

（4）塑造具有內涵的文化生活水岸

拓展保護對象完善保護體系。普查拓展各歷史時期、各種類型的保護對象，加強肌理格局的整體保護。打造煥發生機的歷史空間?；罨脷v史資源，對工業類、居住類、公共類和其他類資源提出差異化的保護更新要求和實施政策。結合區段功能和風貌主題，在四行倉庫分庫等歷史建筑中植入公共功能，拓展城市歷史文化內涵。打造精彩紛呈的文化設施集聚區。彰顯地區文化內涵，重塑文化展示空間，策劃文化探訪線路，組織城市文化活動。在濱水沿線布局多層次文化設施，結合虹口、靜安、普陀東段等文化集聚區設置文化探訪路線。

（5）營造人性化精細化的濱河景觀

打造步移景異的濱水空間形態。構筑蘇州河特色的景觀體系，明確美學導向，增加觀景場所，形成兩岸觀景體系規劃方案。加強濱河景觀規劃建設管控，分別對遠景—天際線和中近景—濱河界面兩個層面進行營造和管控。構建精細化設計的濱河活動空間。精細設計，優化公共空間品質，整合濱河綠地與濱河路街道空間，降低防汛墻與濱河道路之間的高差，提升濱河活動體驗，并實現臨河可見河。引導協調宜人的建筑色彩景觀。在規劃中以協調、特色與藝術共同引領，制定基本原則，理性劃分嚴格控制區、整體塑造區、整治提升區和一般控制區，落實動態管控，并搭建公眾參與的機制平臺。

3.5 五大行動

針對建設最短板、民眾最關心、實施最可行的問題，梳理形成創新活力、休閑網絡、魅力水岸、藍綠軸帶、旅游品牌五大行動，實現“補短板、織網絡、聚活力、升能級、提品質、出亮點”，統籌推進一江一河沿岸的建設工作。

創新活力行動，重點關注沿岸產業轉型與功能活化，加快公共功能和文化地標的建設。如加快北外灘地區航運金融功能培育、完成上海大歌劇院建設等。休閑網絡行動，全面推進濱水空間網絡建設，整體提升公共空間品質，塑造特色空間節點。如推進蘇州河中心段濱水貫通工作等。藍綠軸帶行動，集中推進水、綠環境綜合治理，完善綠地系統，提升生態效應。如推進世博文化公園等綠地實施、吳淞江生態廊道建設等。魅力水岸行動，重點關注世界級濱水區形象的提升，實現歷史遺產的活化利用，形成若干標志性景觀區段。如推進楊樹浦電廠轉型利用、建設三林南段特色小鎮等。旅游品牌行動，高標準打造世界級水岸游覽項目，打造全域型的水岸游憩空間。如推進黃浦江、蘇州河水上旅游功能升級，提升徐匯傳媒港地區旅游服務設施等。

3.6 工作機制

市級層面加強統籌。由市領導牽頭，市發展改革委、市住房城鄉建設管理委、市規劃資源局、市水務局、市交通委、市綠化市容局、市文化旅游局等市級部門和各區政府組成聯席會議機制，研究制定相關政策，討論審議重要地區規劃、重大建設方案，協調解決重大問題，監督推進實施計劃等，共同推進一江一河沿岸規劃、建設、管理工作。

以區為主推動實施。一是各區細化實施計劃。各區對標規劃要求，制定一江一河沿岸地區建設規劃實施計劃，明確實施項目、實施主體、實施策略和時間要求，并根據項目進展情況，對實施計劃進行跟蹤監督。二是加強工作隊伍保障。建議各區成立一江一河實施工作的統籌協調機構，保障沿岸地區規劃有序實施，并提升一線管理和執法監督能力。

3.7 支持政策

市級各部門聚焦重點難點問題，按高標準制定支持政策，創新標準規范，形成政策合力。其中將針對一江一河沿岸，建立特定地區管理要求，使一江一河沿岸成為上海城市管理水平的示范區，其中規劃和土地管理方面將在以下兩方面予以重點研究。

一是加強特定地區規劃管理精度和力度。落實上位規劃要求，完善沿岸地區規劃編制，深化城市設計研究，加強對天際輪廓線、色彩、公共空間、地下空間等方面的管控，并將相關要求落實到控制性詳細規劃中；對于總體規劃中確定的戰略預留地區，按照相應管理要求進行預控。建設管理過程中，完善建設項目市區會審機制、細化建設項目三維審批、增強專家智庫支撐等多措并舉，提升一江一河沿岸建設項目精細化管理水平。

二是提供特定地區土地管理政策支撐。通過土地收儲、區域整體開發，以及“帶方案”招標掛牌復合出讓，保障一江一河規劃有效實施。鼓勵一江一河區域整體性開發，落實并提升區域內基礎設施、公共服務設施、公共空間能級水平。強化一江一河項目土地全生命周期管理，并通過信息共享、協同管理，建立動態監督管理機制。

4 結語

目前《指導意見》和《建設規劃》已通過市政府常務會議和市委常委會審議，上海市規劃和自然資源局將會同市相關部門和一江一河沿線各區，按照規劃、建設、管理統籌聯動的要求，細化實施計劃，實現高起點規劃、高標準建設、高水平管理。