吉林省行政執法隊伍建設現狀考察與推進對策

□魏芙蓉

黨的十九大對建設法治政府、推進依法行政、嚴格規范公正文明執法提出了明確要求。所謂行政執法，是指行政主體依照行政法律、法規和規章，對具體事務進行處理并直接影響行政相對人權利與義務的行政行為。行政執法的主動性、復雜性、強制性等特征，決定了其不僅是把法律變為經濟和社會生活實踐的紐帶，還是廣泛涉及公共利益和行政相對人權益的管理活動，更是展示黨和政府形象的廣闊舞臺;與此同時，也容易導致在行政執法領域出現職責交叉、行政侵權、執法缺位、效率不高、影響社會穩定等消極問題。建設一支政治合格、業務過硬、監督有效、保障有力的行政執法隊伍，是落實嚴格規范公正文明執法要求的基礎性舉措。

一、新時代加強行政執法隊伍建設的必要性和緊迫性

習近平總書記指出，“著力加強法治工作隊伍建設。全面推進依法治國，建設一支德才兼備的高素質法治隊伍至關重要”[1]。建設一支高素質的行政執法隊伍是全面實施依法治國、建設法治政府、實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，是實現“兩個一百年”奮斗目標、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利的重要保證。

（一）加強行政執法隊伍建設是實施依法治國方略、建設法治政府的重要內容

建設法治政府是全面建設社會主義法治國家的重要組成部分。中共中央、國務院下發的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》明確提出：“到2020年基本建成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”[2]。其中把“堅持嚴格規范公正文明執法”作為7項目標任務之一。為實現這一要求，必須加強行政執法隊伍建設，沒有一支高素質的行政執法隊伍就不可能做到嚴格規范公正文明執法。

（二）加強行政執法隊伍建設是推進依法行政，實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求

國家治理體系和治理能力是一個國家的制度及其執行能力的集中體現。推進國家治理體系和治理能力現代化，是完善和發展中國特色社會主義制度的必由之路，也是建設社會主義現代化強國的題中應有之義。法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，現代化的治理必然是依法治理。依法治理國家的前提條件是，完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系。其中，建設一支高素質的行政執法隊伍是社會主義法治實施體系的人才保障。行政執法人員處在行政執法第一線，直接面對人民群眾，其法治觀念、職業操守、辦案能力、紀律作風直接關乎公共安全、社會公正、權益保障、和諧穩定，直接影響人民群眾對法治的信仰。特別是隨著科學技術進步、社會轉型、經濟轉軌和利益格局變化，矛盾糾紛呈現出多發的態勢。在征地拆遷、土地承包、社會保險、教育醫療、消費者權益保護、食品藥品安全、安全生產、生態環境、網絡安全等方面的違法案件逐年增加，處理難度也在加大。因此，需要大批受過良好專業訓練、經歷各種考驗以及具有清正廉潔品質和明辨是非理性的行政執法人員，來維護良好秩序、化解各種糾紛、提升經濟社會的治理能力，把良法善治落到實處，讓人民群眾在日常的行政執法活動中感受到公平正義。

（三）加強行政執法隊伍建設是提高行政執法水平，回應人民群眾新期待的現實選擇

行政執法活動直接面向群眾，是行政機關實施行政管理的主要方式。行政執法人員的執法活動體現國家意志，是黨和政府管理水平的標志。執法水平的高低，直接關系到黨和政府的形象，隨著民主政治建設的深入和法律知識的普及，人民群眾的權利意識不斷增強，對參與公共事務管理和實現公平正義有更強烈的期待。黨的十八大以來，隨著依法治國實踐的不斷深化，行政執法人員的法治觀念、執法水平有了很大提高。但也必須看到，在行政執法的體制、機制和執法隊伍的文化、專業結構與工作紀律作風等方面，仍然存在一些亟待解決的問題。執法體制不順、職責不清，造成執法擾民或執法缺位；個別執法機關或人員執法為民的理念不牢，存在執法趨利的現象；執法人員缺少必要的法律知識，導致法律不能得到正確實施，從而引發行政糾紛；少數執法者缺少公職人員應有的職業道德，在執法過程中作風粗暴、方法簡單、推諉搪塞，引發群眾的不滿和投訴。這些問題如果不能從體制、機制和隊伍素質上加以解決，勢必會嚴重影響黨和政府的形象以及建設社會主義法治國家目標的實現。

二、吉林省行政執法隊伍建設的現狀考察

據調查，截至2018年年底，吉林省共有行政執法主體2,882個，包括法定行政執法機關、授權行政執法組織和受委托行政執法組織3 大類別；共有行政執法人員117,850人，包括公務員編、事業編、企業編等多種身份，其中50歲以上的人員占兩成多，具有大專以上學歷的人員超過80%，具有法律專業背景的人員不到20%，通過國家法律職業資格考試取得法律執業資格的人員不到0.5%。

（一）吉林省行政執法隊伍建設取得的成績

黨的十八大以來，中共吉林省委、省政府認真落實中共中央、國務院關于深化依法治國實踐、推進依法行政、建設法治政府的各項決策部署，緊緊圍繞行政執法隊伍建設做了大量卓有成效的工作。

1.推進綜合行政執法體制改革，優化隊伍組織結構

行政執法體制直接影響行政執法隊伍組織結構的優化。近年來吉林省著力推進綜合行政執法體制改革，推動執法重心向市、縣下移，減少行政執法層級和執法隊伍種類。首先，在城市管理領域，2016年以來，多數市、縣建立了城市管理行政執法局，在市政、環境、交通和城鄉規劃等領域實行綜合執法，提升了城市管理水平。其次，在市場監管領域，2017年在公主嶺市、伊通縣、東豐縣三個縣（市），將工商、質監、食品藥品監管等部門的監管機構和職能進行整合，組建了市場監督管理局綜合執法大隊，開展了市場監管領域綜合執法改革試點，在一定程度上解決了市場監管領域多頭執法、重復執法、權責不明等弊端，為全面實施市場監管領域執法體制改革積累了經驗。同時，吉林省委辦公廳、省政府辦公廳聯合印發《吉林省深化行政執法體制改革推進綜合行政執法的意見》，明確了到2020年全省行政執法體制改革的時間表和路線圖。

2.大力開展教育培訓，提升執法隊伍素質能力

首先，各級政府及其所屬部門通過定期培訓，組織行政執法人員參加黨校、行政學院的依法行政知識學習，強化行政執法人員的依法行政理念，提高其業務能力。2017年，由行政執法機構自身組織的培訓參訓人次占全部執法人員的85%，參加縣級組織培訓的占76%，參加市級組織培訓的占23%，參加省級以上組織培訓的占5.6%。通過培訓使行政執法人員的職業素養普遍得到提升。其次，嚴格實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度。省政府出臺了《吉林省行政執法證件管理辦法》，對行政執法證件的申領資格、申領程序、使用要求、財政保障、監督管理等方面作出了詳細的規定，為強化行政執法人員的資格管理提供了依據。凡是進入行政執法隊伍的人員必須參加發證機關組織的統一培訓并考試合格，才能取得執法資格。目前，全省行政執法人員普遍做到持證執法。

3.改善行政執法條件，強化執法隊伍保障建設

在行政執法設備設施建設方面，全省各級政府普遍設立政務大廳，一些執法部門大力改善行政執法物質條件。有的執法部門積極進行軟件開發，組織網絡信息系統建設，購置執法必需的設備、設施，使行政執法的信息化程度大為提高。長春市投巨資建設的數字城管運行模式日趨成熟，依托市、區、街道三級數字化城管網絡，實現對城市運行和管理情況的實時監控，建立了網格化管理模式，可以做到城市管理問題第一時間發現、第一時間處置和第一時間反饋，有效地提高了城市管理水平。另有省直部門全面推廣使用執法記錄儀和便攜式移動執法終端等設備，實現全過程留痕。對企業經營、隱患排查、行政審批、標準化管理、中介機構服務及行政執法等活動進行網上全流程監管，使執法辦案能力明顯提升。

4.加強行政執法監督，倒逼執法隊伍素質能力提升

第一，認真組織行政執法檢查。省政府每年年初下發行政執法檢查通知，部署檢查的時間、方式和具體內容。為了提高行政執法檢查的實效，堅持以組織執法專項監督檢查、行政執法案卷評查為抓手，不斷總結經驗，創新方法，加大行政執法力度。第二，各級政府及其所屬部門采取多種方式開展行政執法案卷評查，通過檢查靜態執法案卷，規范動態執法行為。第三，2016年省政府行政執法監管部門對全省環保、農業系統進行了定向檢查，對交通運輸、水利等5個部門進行了隨機抽查，并對檢查情況進行了通報，對發現的問題責成相關部門進行整改，對相關責任人員進行了處理，從而增強了行政執法人員的危機感和責任感。

綜上，通過采取多種措施積極推進隊伍建設，吉林省行政執法隊伍的整體素質和執法水平得到明顯提高。據對某省直機關的調查，在該部門所屬系統的行政復議和行政訴訟案件中，行政機關“敗議”和“敗訴”率由2014年的28%，下降到2017年的19%，人民群眾的滿意度不斷提升。

（二）吉林省行政執法隊伍建設存在的問題

在充分總結經驗的同時，也要看到，吉林省行政執法隊伍的建設現狀同建設法治政府的要求和人民群眾的期待相比，還存在一定的差距，主要表現在以下方面。

1.行政執法體制尚未理順

現有行政執法體制的改革實踐還局限在部分區域和領域，沒有全面推開。在市場監管、文化、衛生健康、安全生產、交通運輸、生態環境保護監管、農田水利等領域，還不同程度地存在多頭執法、職責交叉等問題。同時，有的地方還存在著行政執法主體管理不夠規范的問題。突出表現在委托執法方面，有的沒有委托書，有的沒有向社會公告，有的委托機關對受委托組織監管力度不夠。這些體制方面的問題都在一定程度上影響了行政執法效能的發揮。

2.行政執法隊伍結構有待優化

從行政執法隊伍總體來看，專業結構欠佳的問題非常突出，主要表現為具有法律專業背景的人員不足20%，而且這一比例越往基層越低。此外，有些行政執法隊伍還存在著年齡偏大、文化程度偏低等問題。例如，根據對某縣級市執法機關的調查，全局共有行政執法人員112人，其中41歲至60歲的人員占79%，且沒有具有法律專業背景的人員。執法隊伍結構嚴重不適應管理工作的實際需要。

3.行政執法人員培訓實效性不強

培訓的實效性是培訓活動的生命。但在行政執法人員培訓的過程中，個別單位存在為應付檢查考核而開展培訓的現象，對培訓對象、培訓內容、培訓方法、培訓教師等缺乏科學的安排，具有很大的隨意性；對培訓效果沒有約束和評價的手段，致使培訓活動形同虛設。

4.行政執法保障水平不高

部分行政執法機關，特別是縣級行政執法機關缺少必要的執法裝備和設施，與行政執法所要求的信息公開、全程留痕、遠程監控、網上傳輸等不相適應。有的地方沒有執法辦案交通工具，只能“私車公用”；有的地方行政執法經費財政保障水平較低，在典型調查中了解到最少的人均經費不足7萬元；極個別地方甚至還存在“自費執法”的現象。行政執法類公務員與其他公務員按照相同的模式管理，由于受到崗位職數的限制，基層行政執法人員職業上升通道狹窄，待遇水平偏低，影響其工作積極性和隊伍穩定性，也不利于吸引高素質人才從事行政執法工作。

形成以上問題的原因是多方面的，有的是領導重視不足，缺乏推動行政執法隊伍建設的自覺性；有的是歷史上行政執法隊伍形成沿革，以及現實中準入門檻偏低，造成隊伍結構不合理；有的是培訓管理機制不健全，導致培訓效果不理想；有的是地方財政投入不足導致執法裝備落后，難以適應實際需求；有的是宏觀政策限制，致使行政執法人員職業保障水平偏低；有的是行政執法人員的監督約束制度不完善。這些問題直接影響行政執法能力和水平的提高，因此必須堅持問題導向，深入研究解決對策，努力把吉林省行政執法隊伍建設提升到新高度。

三、加強吉林省行政執法隊伍建設的對策建議

根據中共中央、國務院《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》的統一部署，結合吉林省的實際情況，以促進嚴格規范公正文明執法為目標，牢牢把握提升行政執法隊伍整體能力這一主線，進一步健全行政執法體制，提升行政執法人員素質，完善行政執法監督機制，提高行政執法保障水平，努力打造一支與法治政府建設相適應的吉林省行政執法隊伍。

（一）加強組織領導，系統推進行政執法隊伍建設

首先，行政執法隊伍建設應當納入法治政府建設總體框架中，統一實施領導、統一安排部署、統一督查考核。應明確行政執法隊伍建設的領導責任，并建立綜合指導協調部門。政府及行政執法部門應定期研究解決行政執法隊伍建設中的問題，行政執法隊伍建設情況應納入法治政府建設指標體系中進行考核。

其次，制定行政執法隊伍建設三年規劃,科學、有序、系統地推進行政執法隊伍建設工作。規劃應當明確規定行政執法隊伍建設的目標任務，主要包括：行政執法隊伍規模與人口總量、經濟發展和社會管理需要相適應；行政執法人員的結構層次明顯提升，具有大專以上學歷的人員應不低于85%，具有法學專業背景的人員應不低于20%，行政執法隊伍的平均年齡應有所降低；建立完善的培訓考核體系、科學的執法評議制度、全方位的執法監督機制、嚴格的獎懲約束機制；行政執法物質條件明顯改善，行政執法經費得到財政保障，行政執法裝備能夠滿足實際需要；行政執法隊伍形象得到進一步改觀，文明公正執法的核心價值理念得到彰顯，執法先進典型不斷涌現，人民群眾滿意度明顯上升。

（二）深化行政執法體制改革，進一步優化執法隊伍結構

首先，組建綜合行政執法隊伍。全面落實吉林省關于推進綜合執法體制的決策部署，抓緊組建市場監管、生態環境保護、文化市場、交通運輸、農業五支綜合執法隊伍。進一步理順城市管理執法體制，加強城市管理綜合執法機構建設。

其次，推動行政執法重心下移。原則上省級不設執法隊伍，設區的市與市轄區只設一個執法層級，同時強化市縣行政執法職能。統籌縣（市、區）和鄉鎮（街道）執法工作，加快建立統一高效的基層行政執法體系?？h（市、區）可在鄉鎮（街道）或區域派駐執法機構，承擔相關領域綜合執法工作。建立鄉鎮（街道）綜合執法平臺，完善執法聯動機制，由鄉鎮（街道）統籌轄區內派駐機構及其執法力量，開展聯合執法行動。

（三）適當提高準入門檻，嚴格入口把關

首先，行政執法機關的關鍵執法崗位人員應當具有法律職業資格。在行政機關從事行政處罰決定審核及辦理行政復議、行政裁決、行政訴訟案件的人員，是對行政執法質量具有關鍵性影響的重要力量，對新招錄的上述人員應當設立國家法律職業資格的準入門檻。同時，應當鼓勵其他從事行政執法的人員參加國家統一法律職業資格考試，并獲取法律職業資格。

其次，嚴格實施行政執法資格管理和持證上崗制度。中共中央十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求，“嚴格實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度，未經執法資格考試合格，不得授予執法資格，不得從事執法活動”[3]。應當結合行政執法體制改革，對行政執法隊伍進行整頓。通過政治思想考察、業務能力考核等途徑重新確認行政執法人員的資格，對于通過考察、考核的人員，重新對其授予行政執法證件。對年齡偏大、文化程度偏低、身體不適應執法崗位需要，或經過考察、考核不合格的人員做分流或轉崗處理。在錄用行政執法人員時，除應要求普通公務員的招錄條件以外，還應當增設法律知識考試，考試分數不達標的不得進入行政執法崗位。要加大檢查監督力度，對有證不持或無證上崗執法的，要追究有關單位和個人的責任。

最后，規范行政執法輔助人員的聘用管理。應當嚴格控制使用執法輔助人員，通過制度化途徑，明確其適用崗位、身份性質、職責權限、權利義務、聘用條件和程序等，使對此類人員的管理有章可循。確保行政執法輔助人員只能配合執法人員從事宣傳教育、信息收集、違法行為勸阻等輔助性事務，不得單獨從事具體的行政執法工作。行政執法輔助人員的聘用單位應對其進行管理，并對其職務行為承擔責任。

（四）加強教育培訓，提升行政執法人員素質

首先，優化培訓內容。根據新時期面臨的形勢和任務，應當與時俱進地調整行政執法人員的培訓教育內容。一要突出政治建設，深入學習習近平新時代中國特色社會主義思想，強化理想信念和職業道德教育；二要強化憲法、基本法和社會主義法治理念教育，增強行政執法人員的法律素養，為具體執法活動提供理論指導；三要組織學習與本部門執法密切相關的法律知識和專業知識，尤其是在法律、法規或規章修改變動后應盡快開展學習培訓，保證法律、法規和規章的正確、順利實施。

其次，豐富培訓形式。要建立行政執法人員法律知識培訓學習的長效機制，通過自學、定期培訓、離崗學習等形式組織執法人員學習法律知識。可以通過典型案件研討、組織庭審觀摩、案卷集體評查、法律知識競賽和法治文化建設活動等途徑，創新培訓方法，提高培訓實效。

再次，創新培訓主體。為了提高行政資源的利用效率，可以通過招標或直接委托的方式，由行政執法機關向黨校、行政學院、高等院校及其他社會培訓機構購買培訓服務。

最后，建立培訓效果評估檢驗機制。改變只注重過程和形式，而不關注實際效果的傾向。對培訓的效果應當結合培訓內容，通過考試驗收、能力測評等方式進行檢驗評估，防止培訓“走過場”。

（五）增加財政投入，提高行政執法隊伍保障水平

首先，健全行政執法經費財政保障機制。應將行政執法所需的工資、獎金、津貼、補貼支出和辦公經費等統一納入財政預算，由財政全額予以保障。不得實行“自收自支、自費執法”，不得通過按比例返還、發放獎金和補助等形式，誘導執法機關和工作人員收費、罰款。

其次，提高行政執法人員職業保障水平。對行政執法類公務員實行分類管理，根據其工作崗位的特性，單獨設立行政執法職務、職級序列，為其提供不同于一般公務員的職業發展空間，以調動行政執法人員的工作積極性。新修訂的《中華人民共和國公務員法》確立了公務員職務與職級并行制度，并預留出行政執法類公務員的職級設置依法由國家另行規定的制度接口。當前，應根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016年印發的《行政執法類公務員管理規定（試行）》，借鑒上海市等地行政執法類公務員分類管理的改革經驗，加快推進吉林省相關試點工作。同時，探索建立適應行政執法職業特點的工資薪酬制度，在國家相關具體改革方案出臺前，可適當提高行政執法類公務員的績效獎勵水平，發放行政執法崗位津貼，吸引人才、穩定隊伍。

（六）建立健全制度規范，強化對行政執法人員的監督約束

一是完善行政執法責任制度。根據法律法規的“立改廢”和機構改革的變化情況，及時調整完善行政執法責任制、健全評議考核制和過錯追究制。要明確執法主體和責任分工，把是否依照法定權限和程序行使權力、履行職責作為重要考核指標，將其納入對行政執法人員的年度考核和日常考核體系，并把考核結果記入人事檔案，作為獎懲、職務升降、聘用合同續簽或解除的主要依據。對有違法或不當行為的執法人員，視情節輕重，給予約談、批評教育、離崗培訓、取消執法資格、降薪、免職、開除等處理。對經批準從事行政執法輔助工作的編外人員，按照“誰用工，誰管理”的原則，參照在編人員考核管理的相關規定進行考核獎懲。考核不合格的，直接解除聘用合同。

二是推進行政執法規范化建設。行政執法部門應當制定并推行行政執法用語、儀容舉止、職業道德等基本規范。行政執法人員從事行政執法活動時，應當儀表整潔、語言文明、舉止得體、方式得當，有統一著裝要求的要嚴格按照規定進行著裝。行政執法人員在執法過程中，不得使用粗俗、歧視性、侮辱性及威脅性語言，不得刁難當事人或者做出有損行政執法人員形象的行為。

三是完善行政執法檢查和案卷評查制度。根據法治政府建設的新形勢，建議吉林省人大對《吉林省行政執法條例》進行修訂，為加強行政執法監督提供制度保障。要通過制度創新提高行政執法檢查的實效，執法檢查不僅要聽取執法部門的工作匯報，還要查閱案卷、文件，組織執法人員考試，或召開行政相對人座談會。要由公開檢查向明察和暗訪相結合轉變，由單純按計劃檢查向按計劃檢查與隨機性檢查相結合轉變。要完善行政執法案卷評查制度，各執法部門應根據法律、法規的規定和執法實踐的需求，研究建立行政執法文書范本和案卷評查標準，按照標準進行撰寫和評查，促進行政執法人員素質能力的提高。