新時(shí)代人社行政應(yīng)訴案件的特征與發(fā)展趨勢(shì)

□徐 維

人力資源社會(huì)保障（以下簡稱“人社”）部門的行政應(yīng)訴案件一直較多，尤其是工傷保險(xiǎn)等涉及的行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件呈上升趨勢(shì)。人社行政應(yīng)訴案件中反映出的職責(zé)問題、程序問題、證據(jù)問題等凸顯行政執(zhí)法的難度。人社部門行政執(zhí)法涉及市場主體范圍廣、執(zhí)法事項(xiàng)較多且執(zhí)法行為涉及廣大群眾的切身利益，勞動(dòng)者的維權(quán)意識(shí)日益增強(qiáng)。基于此，本文從分析近年來人社部門行政應(yīng)訴案件的特征和發(fā)展趨勢(shì)出發(fā)，反思人社行政執(zhí)法中存在的相關(guān)問題，以期為完善人社行政執(zhí)法制度提供對(duì)策建議。

一、人社行政應(yīng)訴案件的基本情況

相較于其他領(lǐng)域，人社部門的行政應(yīng)訴案件量占比較大，地方人社部門的案件收案量呈持續(xù)增長的態(tài)勢(shì)，人社行政應(yīng)訴案件的主要領(lǐng)域、主要案由以及范圍等均呈現(xiàn)出較為明顯的特點(diǎn)。

（一）近年來人社行政應(yīng)訴案件數(shù)量的發(fā)展變化

表1 顯示，根據(jù)司法部2017年全國行政復(fù)議和行政訴訟案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017年行政應(yīng)訴案件涉及的領(lǐng)域中，勞動(dòng)和社會(huì)保障領(lǐng)域占比11.52%，僅次于土地（18.89%）、房屋征補(bǔ)（17.27%）、公安（12.06%）。

表1 2017年國務(wù)院部門行政應(yīng)訴案件涉及的領(lǐng)域

在行政應(yīng)訴案件占比較大的四個(gè)部門中，2008—2017年行政應(yīng)訴案件數(shù)量變化呈現(xiàn)出不同的軌跡（見圖1）。國土資源部自2013年開始行政應(yīng)訴案件持續(xù)增長。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部自2013年開始行政應(yīng)訴案件增長顯著，2016年案件數(shù)量開始回落。公安部2016年、2017年行政應(yīng)訴案件較多，其余年份數(shù)量較少。根據(jù)司法部全國行政復(fù)議和行政訴訟案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，人力資源社會(huì)保障部從2008年大部制改革之后直到2015年，行政應(yīng)訴案件年均不超過10件；2016年為91件，2017年為12件。但是，2017年的這一數(shù)據(jù)與人力資源社會(huì)保障部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)有較大出入。根據(jù)《人力資源社會(huì)保障部2017年貫徹落實(shí)〈法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）〉情況報(bào)告》，2017年處理行政應(yīng)訴案件109件，比2016年增長19.78%，其中一審74件，二審35件。同樣，《中國人力資源和社會(huì)保障年鑒（工作卷）2018》中顯示，2017年人力資源社會(huì)保障部部本級(jí)處理行政應(yīng)訴案件109件，其中一審74件、二審35件。

圖1 四部門行政應(yīng)訴案件變化圖（2008—2017年）

從全國范圍來看，人社領(lǐng)域的案件收案量較大。《2017年廣東全省法院司法統(tǒng)計(jì)公報(bào)》[1]顯示，廣東省行政一審案件18,170件，勞動(dòng)和社會(huì)保障類案件量為3,320件，約占總案件量的18.27%。勞動(dòng)和社會(huì)保障類案件中，結(jié)案3,030件，審結(jié)率91.27%。其中維持273件、撤銷139件、責(zé)令履行法定職責(zé)3件、駁回訴訟請(qǐng)求1,600件、駁回起訴332件、撤訴519件、其他164件。結(jié)案中單獨(dú)提起行政賠償?shù)臑?42件。山西省[2]2017年全省法院新收各類行政案件9,281件，同比增長11.5%。其中，勞動(dòng)社會(huì)保障領(lǐng)域收案147件，少于公安、城建、土地領(lǐng)域，占新收行政一審案件的3.7%。

（二）人社行政應(yīng)訴案件的主要特點(diǎn)

近年來，人社行政應(yīng)訴案件的主要特點(diǎn)是：工傷認(rèn)定案件是人社行政應(yīng)訴案件的主要類型；以申請(qǐng)信息公開為由的行政應(yīng)訴案件在不斷增加；人社部門行政應(yīng)訴的案件范圍不斷擴(kuò)大；請(qǐng)求附帶審查行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件的案件開始出現(xiàn)。

1.工傷認(rèn)定案件是行政應(yīng)訴案件的主要類型

人社部門的行政應(yīng)訴案件主要集中在工傷認(rèn)定領(lǐng)域。工傷認(rèn)定方面的行政應(yīng)訴案件多由當(dāng)事人與人社部門之間基于不同的立場對(duì)法律的理解產(chǎn)生分歧而起。工傷認(rèn)定的法律依據(jù)主要為國務(wù)院出臺(tái)的《工傷保險(xiǎn)條例》的第14、15、16條。其中，第15條第1款規(guī)定，“在工作時(shí)間和工作崗位，突發(fā)疾病死亡或者在48小時(shí)之內(nèi)經(jīng)搶救無效死亡的”視為工傷。實(shí)際執(zhí)法過程中，工傷認(rèn)定的主要爭議點(diǎn)在于“如何認(rèn)定工作時(shí)間、工作崗位、48小時(shí)以內(nèi)”。此外，“受到暴力傷害如何認(rèn)定工作原因、工作時(shí)間、工作場所”“如何認(rèn)定上下班途中”“工傷認(rèn)定申請(qǐng)期限界定”等也多有爭議。由于個(gè)案之間存在較大的差異，執(zhí)法人員對(duì)于法條的理解也有較大的出入，如何判定是否在工作時(shí)間和工作崗位上發(fā)生，如何定義“突發(fā)疾病”，如何理解48小時(shí)的起算時(shí)間等都存在爭議。故執(zhí)法中難以完全對(duì)照并直接適用法條，由此引發(fā)的行政爭議較為常見。

2.存在以申請(qǐng)信息公開為由的地方人社行政訴訟案件

人社部部本級(jí)針對(duì)政府信息公開事務(wù)的行政訴訟數(shù)量不多，《人力資源社會(huì)保障部政府信息公開工作年度報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，2014年度發(fā)生1起針對(duì)部政府信息公開事務(wù)的行政訴訟，2015年為7起，2016年為5起，2017年為4起[3]。以申請(qǐng)信息公開為由的地方人社行政訴訟案件仍舊存在。根據(jù)《北京市人力資源和社會(huì)保障局2016年政府信息公開工作年度報(bào)告》[4]，2016年全年共發(fā)生政府信息公開行政訴訟案件3件，法院審理結(jié)果為駁回原告訴訟請(qǐng)求的2件，駁回起訴的1件。2017年全年共涉及政府信息公開有關(guān)的行政訴訟案件14件。一審案件12件，其中，維持具體行政行為或者判決駁回訴訟請(qǐng)求的3件，其他情形9件。二審案件2件。其中，還有一些政府信息公開案件本質(zhì)上屬于政策咨詢，行政機(jī)關(guān)的答復(fù)或不答復(fù)行為不會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，不屬于行政訴訟的受案范圍。

3.請(qǐng)求審查的范圍擴(kuò)大到對(duì)行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件

行政審判實(shí)務(wù)中出現(xiàn)了附帶審查規(guī)章以下人社規(guī)范性文件的行政應(yīng)訴案件。以廣東省全省法院2017年的行政應(yīng)訴案件為例，共涉及4份人社規(guī)范性文件的附帶審查，主要領(lǐng)域包括人才引進(jìn)政策、退休人員基本養(yǎng)老金調(diào)整政策、企業(yè)退休人員高級(jí)職稱專項(xiàng)津貼政策等（見表2）。

表2 2017年廣東省全省法院附帶審查的人社部門制定的規(guī)章以下規(guī)范性文件

（三）人社行政應(yīng)訴案件的特征成因分析

人社行政應(yīng)訴案件呈現(xiàn)出以上特征，其成因大致可以歸納為：工傷事故多發(fā)且工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，故案件量居于人社系統(tǒng)首位；公民參與意識(shí)增強(qiáng)，對(duì)政府信息公開要求更高，同時(shí)以信息公開為由突破訴訟時(shí)效等行政濫訴時(shí)有發(fā)生；修改后的《行政訴訟法》將行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件納入附帶審查范圍。

1.工傷事故多發(fā)且工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一

人社領(lǐng)域工傷認(rèn)定的行政應(yīng)訴案件居高不下的原因很多，但從源頭上看，工傷事故多發(fā)是主要原因。勞動(dòng)者隊(duì)伍不穩(wěn)定、勞動(dòng)技能低下、安全意識(shí)薄弱、用人單位安全生產(chǎn)規(guī)章制度不夠健全等原因?qū)е鹿鹿识喟l(fā)，尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、生產(chǎn)作業(yè)機(jī)械化水平較高的行業(yè)和地區(qū)。用人單位追求利潤最大化，未按時(shí)、足額為職工繳納工傷保險(xiǎn)金，發(fā)生事故之后為減少賠償金額而否定工傷認(rèn)定或?yàn)橥涎映袚?dān)責(zé)任而提起訴訟。對(duì)于新業(yè)態(tài)從業(yè)人員而言，因?yàn)椴痪邆浞ǘㄒ饬x上的勞動(dòng)關(guān)系，繳費(fèi)主體并不明確，且新業(yè)態(tài)從業(yè)人員難以滿足工傷認(rèn)定關(guān)于“工作場所、工作時(shí)間、工作原因”的條件，難以進(jìn)行工傷認(rèn)定。人社行政部門在對(duì)工傷事故進(jìn)行認(rèn)定時(shí)，由于認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)抽象、法律理解適用易產(chǎn)生分歧等原因，容易引發(fā)勞動(dòng)者或用人單位提起訴訟。如人社部門依據(jù)死亡證明、交通事故證明等作為關(guān)鍵性證據(jù)的相關(guān)法律文書作出工傷認(rèn)定結(jié)論之后，當(dāng)事人以證據(jù)的規(guī)范性為由提起訴訟。

2.公民參與意識(shí)增強(qiáng)，但信息公開領(lǐng)域行政濫訴時(shí)有發(fā)生

“公民對(duì)政府工作的知情、參與和監(jiān)督意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法公開政府信息、及時(shí)回應(yīng)公眾關(guān)切和正確引導(dǎo)輿情提出更高要求。[5]”因此，要求政府公開信息的行政訴訟普遍處于持續(xù)增長狀態(tài)。同時(shí)當(dāng)前我國社會(huì)發(fā)展處于矛盾多發(fā)期，申請(qǐng)政府信息公開及提起行政訴訟的經(jīng)濟(jì)成本很低，不排除有些人將申請(qǐng)政府信息公開、提起行政訴訟作為謀取自身不當(dāng)利益的突破口，導(dǎo)致案件量持續(xù)攀升。“有的當(dāng)事人因原行政行為已經(jīng)超過訴訟時(shí)效，千方百計(jì)以信息公開為名，先從程序上打開缺口，再在庭審過程中加入實(shí)體訴訟內(nèi)容，力圖一并解決其實(shí)體權(quán)利義務(wù)問題”[6]。

3.修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》對(duì)行政執(zhí)法提出更高要求

修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）強(qiáng)化了對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的保護(hù)，降低了行政訴訟的門檻，尤其是立案登記制暢通了行政訴訟的渠道，帶來了行政訴訟案件的大量增加。《行政訴訟法》第53條、第64條賦予當(dāng)事人在提起行政訴訟的同時(shí)一并提起對(duì)規(guī)范性文件的審查請(qǐng)求權(quán)，賦予司法機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)章以下規(guī)范性文件進(jìn)行附帶性審查的權(quán)限，確立了規(guī)范性文件附帶審查制度。2018年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》以專章形式對(duì)規(guī)范性文件一并審查作出規(guī)定。規(guī)范性文件附帶審查制度對(duì)以規(guī)范性文件為重要依據(jù)的行政執(zhí)法提出更高的要求。行政機(jī)關(guān)為避免敗訴，需要在執(zhí)法過程中和制定規(guī)范性文件過程中更加謹(jǐn)慎。

二、人社行政應(yīng)訴案件對(duì)人社行政執(zhí)法的借鑒意義

人社行政應(yīng)訴案件反映出，在人社行政執(zhí)法過程中，要盡量避免對(duì)職責(zé)范圍的認(rèn)識(shí)偏差，確保主要證據(jù)充足、規(guī)避對(duì)同一事實(shí)的不同法律判斷和杜絕程序瑕疵等。

（一）避免對(duì)職責(zé)范圍的認(rèn)識(shí)偏差

在工傷認(rèn)定的行政應(yīng)訴案件中，可能出現(xiàn)的對(duì)職責(zé)范圍的認(rèn)識(shí)偏差主要體現(xiàn)為三點(diǎn)。一是工傷認(rèn)定中申請(qǐng)人提交補(bǔ)正材料確有困難的，工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行向有關(guān)機(jī)構(gòu)調(diào)查取證的法定職責(zé)。二是對(duì)達(dá)到退休年齡，超過《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定受理范圍的，在作出不予受理工傷認(rèn)定時(shí)，要做好解釋工作。三是依據(jù)工傷認(rèn)定的排除規(guī)定作出不予認(rèn)定工傷決定，要依據(jù)充分的證據(jù)證明。例如，認(rèn)為屬于《工傷保險(xiǎn)條例》第十六條第（二）項(xiàng)的除外條款，要能提供證據(jù)證明。

一般情況下，職工在上下班途中受到交通事故傷害，“非本人主要責(zé)任”的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)以有關(guān)機(jī)關(guān)出具的法律文書或人民法院的生效裁決為依據(jù)。但如果文書或裁決不存在，或文書內(nèi)容無法證明“非本人主要責(zé)任”，若社會(huì)保險(xiǎn)行政部門以此為由作出不予工傷認(rèn)定的決定，可能會(huì)引發(fā)訴訟甚至造成不利后果。例如，在一些案例中，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門基于交通事故的原因無法查清，也沒有證據(jù)證明其屬于“非本人主要責(zé)任”，要謹(jǐn)慎認(rèn)定其所受傷害不符合《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定的認(rèn)定工傷或視同工傷的情形，作出不予認(rèn)定決定。一旦引發(fā)行政訴訟，法院往往以社會(huì)保險(xiǎn)行政部門具有對(duì)工傷認(rèn)定申請(qǐng)進(jìn)行審查并進(jìn)行相應(yīng)處理的法定職責(zé)為由，認(rèn)定社會(huì)保險(xiǎn)行政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)職工所受傷害是否符合工傷認(rèn)定法定條件作出明確判斷并進(jìn)行相應(yīng)處理，同時(shí)撤銷《不予認(rèn)定決定》。

（二）確保主要證據(jù)充足

“法院在裁決是否撤銷行政行為時(shí)適用法律依據(jù)頻率最高的是‘主要證據(jù)不足’”[7]。工傷認(rèn)定、申請(qǐng)信息公開等案件也面臨同樣情形。例如，當(dāng)事人向人社部門提起信息公開申請(qǐng)，人社部門以申請(qǐng)的信息屬于審查中的過程性信息為由不予公開并作出告知函，由此可能引發(fā)訴訟。在此類型的案件中，根據(jù)“被告拒絕向原告提供政府信息的，應(yīng)當(dāng)對(duì)拒絕的根據(jù)以及履行法定告知和說明理由義務(wù)的情況舉證”的規(guī)定，訴訟過程中人社部門若無法向法院提供所申請(qǐng)信息屬于過程性信息的證據(jù)，則容易因主要證據(jù)不足而被撤銷告知函同時(shí)被要求重新書面作出政府信息公開答復(fù)。

（三）規(guī)避不同部門對(duì)同一事實(shí)作出不同的法律判斷

工傷認(rèn)定和工傷保險(xiǎn)待遇核定是兩個(gè)獨(dú)立的具體行政行為，職責(zé)主體分屬人社系統(tǒng)不同部門。按照工傷保險(xiǎn)待遇申請(qǐng)的程序，經(jīng)由工傷事故報(bào)告和備案—工傷認(rèn)定—?jiǎng)趧?dòng)能力鑒定—工傷保險(xiǎn)待遇申請(qǐng)—工傷保險(xiǎn)待遇核定，最后再進(jìn)行工傷保險(xiǎn)待遇支付。工傷認(rèn)定和工傷保險(xiǎn)待遇核定是前后銜接相互關(guān)聯(lián)的行政過程，若對(duì)同一事實(shí)作出不同的法律判斷，則容易引發(fā)訴訟。

（四）避免程序瑕疵影響權(quán)利義務(wù)

人社部門作出工傷認(rèn)定在程序方面存在的風(fēng)險(xiǎn)主要包括三點(diǎn)。一是工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)作出不利工傷確認(rèn)時(shí)未通知利害關(guān)系人參加行政確認(rèn)程序，一旦引發(fā)訴訟，則會(huì)因違反法定程序，被判定依法撤銷工傷認(rèn)定決定。二是作出工傷決定未送達(dá)給有權(quán)限的領(lǐng)取人構(gòu)成程序違法。一旦引發(fā)訴訟，則會(huì)因未依法嚴(yán)格審查領(lǐng)取人是否擁有領(lǐng)取決定書的相應(yīng)委托權(quán)限，而被判決行為違法，不具有合法送達(dá)的法律效力。三是認(rèn)定工傷程序上的瑕疵雖未足以影響工傷認(rèn)定結(jié)果但應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范行為等。工傷認(rèn)定程序上的瑕疵，若對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的影響，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范行政行為，若程序上的瑕疵侵犯相對(duì)人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，且相對(duì)人無法通過提起針對(duì)相關(guān)實(shí)體性行政行為的訴訟獲得救濟(jì)時(shí)，該程序性行政行為則是可訴行政行為，從而易于引發(fā)行政應(yīng)訴案件。

三、人社行政應(yīng)訴案件和人社行政執(zhí)法的發(fā)展趨勢(shì)

人社系統(tǒng)執(zhí)法涉及的市場主體范圍廣，執(zhí)法任務(wù)重，專業(yè)性強(qiáng)，歷史遺留問題多，群眾關(guān)注度高，新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展對(duì)執(zhí)法提出了新要求。近年來我國新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)發(fā)展較快，新技術(shù)、新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)企業(yè)大幅增加，電商平臺(tái)、共享經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)業(yè)孵化類的企業(yè)在經(jīng)營模式和用工方式上與傳統(tǒng)勞動(dòng)用工存在較大差異，企業(yè)勞動(dòng)合同簽訂率較低、社保參保率較低，用人單位違法用工和勞動(dòng)者過度維權(quán)現(xiàn)象并存，執(zhí)法需在促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益之間尋求平衡。在目前的執(zhí)法過程中，人社行政執(zhí)法雖然還存在著不少問題和挑戰(zhàn)，但從人社部門行政應(yīng)訴案件的分析來看，人社行政應(yīng)訴案件和人社行政執(zhí)法案件量呈現(xiàn)出下述明顯的發(fā)展趨勢(shì)。

（一）人社行政執(zhí)法主體的職責(zé)范圍將進(jìn)一步明確

人社系統(tǒng)履行行政執(zhí)法職責(zé)的主體分為三類。一是法定行政機(jī)關(guān)，通常為各級(jí)人社行政機(jī)關(guān)；二是法律、法規(guī)授權(quán)的組織，如就業(yè)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)、社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)等；三是委托執(zhí)法的組織，如勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)。此外，法律、法規(guī)授權(quán)的組織可接受委托，成為委托執(zhí)法的組織，行使部分行政執(zhí)法權(quán)。當(dāng)然，委托應(yīng)當(dāng)具備明確的委托期限、清晰的職責(zé)和權(quán)限、確定的執(zhí)法依據(jù)，且法律法規(guī)規(guī)定必須由該組織履行的執(zhí)法職責(zé)，通常不在委托執(zhí)法的職責(zé)和權(quán)限范圍之內(nèi)。

“隨著權(quán)力清單、執(zhí)法責(zé)任制等相關(guān)制度的推行，各級(jí)人社部門將在梳理執(zhí)法依據(jù)、分解執(zhí)法職權(quán)基礎(chǔ)上，合理確定執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法人員的具體職責(zé)及其問責(zé)規(guī)范。在橫向方面，將就業(yè)、人力資源市場管理、社會(huì)保險(xiǎn)、勞動(dòng)用工（含勞務(wù)派遣）、職業(yè)技能培訓(xùn)等方面的行政處罰權(quán)、行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)進(jìn)行歸并，由勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中行使，以最大程度地避免人社系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法。在縱向方面，按照國務(wù)院‘行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要在城市和區(qū)、縣設(shè)置’的要求，進(jìn)一步深化勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法體制改革，在厘清不同層級(jí)勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)職能的基礎(chǔ)上，將具體執(zhí)法權(quán)下放給縣（區(qū)）一級(jí)行政機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)下移。今后，國家、省一級(jí)的行政機(jī)關(guān)一般不行使執(zhí)法權(quán)，而主要行使決策、監(jiān)督和指導(dǎo)等方面的職權(quán)。[8]”在執(zhí)法權(quán)逐步清晰之后，人社部門還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確人社行政執(zhí)法主體的職責(zé)范圍，尤其應(yīng)當(dāng)重視執(zhí)法過程中容易引發(fā)行政應(yīng)訴案件的爭議點(diǎn)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，規(guī)范執(zhí)法行為。

（二）人社行政執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)將進(jìn)一步統(tǒng)一

通過細(xì)化執(zhí)法規(guī)范明確法律規(guī)范，縮小不同主體的認(rèn)知差異性，為執(zhí)法提供更為明確的依據(jù)。實(shí)踐中各地一些成熟的做法，如制定執(zhí)法指南、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)布指導(dǎo)性案例等，可以在更廣泛的層面加以推廣。人社部門尤其是執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)法治思維和法治意識(shí)，主動(dòng)接受司法監(jiān)督，積極應(yīng)對(duì)行政應(yīng)訴案件。以工傷認(rèn)定為例，由于各地工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致，往往會(huì)產(chǎn)生同案不同判的問題。從各地的經(jīng)驗(yàn)來看，人社部門通常采用發(fā)布指導(dǎo)性案例、會(huì)議紀(jì)要等方式統(tǒng)一工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上減少因執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一致而引發(fā)的工傷行政爭議糾紛。2017年，人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部出臺(tái)文件[9]要求在省（區(qū)、市）內(nèi)統(tǒng)一工傷認(rèn)定和勞動(dòng)能力鑒定辦法，統(tǒng)一工傷保險(xiǎn)參保范圍和參保對(duì)象，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一工傷保險(xiǎn)費(fèi)率政策和繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一工傷認(rèn)定和勞動(dòng)能力鑒定辦法，統(tǒng)一工傷保險(xiǎn)待遇支付標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦流程的“五統(tǒng)一”模式。

（三）人社行政執(zhí)法的程序?qū)⑦M(jìn)一步規(guī)范

“行政程序在行政法中具有特別的內(nèi)容和地位，是行政機(jī)關(guān)作出實(shí)體決定和實(shí)施決定的程序；程序不僅要保障實(shí)體決定的正確落實(shí)，而且要保障實(shí)體決定能正確作出。[10]”《人力資源和社會(huì)保障法治建設(shè)實(shí)施綱要（2016—2020年）》明確提出了完善執(zhí)法程序的要求。隨著國務(wù)院行政執(zhí)法三項(xiàng)制度在人社系統(tǒng)的推進(jìn)以及《關(guān)于在人力資源和社會(huì)保障領(lǐng)域推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》的落實(shí)，人社系統(tǒng)執(zhí)法程序規(guī)范化的制度保障不斷強(qiáng)化。在地方層面，相關(guān)規(guī)范也逐步健全完善，如2017年，廣西人社廳印發(fā)《廣西壯族自治區(qū)人力資源社會(huì)保障行政執(zhí)法程序辦法》，對(duì)人社行政執(zhí)法程序進(jìn)行規(guī)范并作出具體規(guī)定。

（四）人社部門的信息公開制度將進(jìn)一步完善

“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，迫切需要全面推進(jìn)政務(wù)公開，不斷完善政府信息公開體制機(jī)制。[11]”2019年4月，新修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》[12]公布，進(jìn)一步落實(shí)“公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則，強(qiáng)化了政府信息公開的要求。人社部門的工作與民眾密切相關(guān)，關(guān)乎民生，因此民眾對(duì)人社部門信息公開的訴求較多且要求較高，尤其在就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策宣傳、人才招聘信息公開、就業(yè)服務(wù)信息公開、社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行狀況、基金收支情況、“放管服”改革等重點(diǎn)領(lǐng)域。人力資源社會(huì)保障部頒發(fā)了《中華人民共和國人力資源和社會(huì)保障部政府信息公開指南》，對(duì)政府信息公開的原則、主體、內(nèi)容、形式及監(jiān)督方式進(jìn)行了規(guī)定。今后，人社部門的信息公開制度將進(jìn)一步完善。

（五）人社行政規(guī)范性文件的制定將進(jìn)一步民主化和科學(xué)化

修訂后的《行政訴訟法》賦予司法機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)章以下規(guī)范性文件進(jìn)行附帶性審查的權(quán)限，這對(duì)以規(guī)范性文件為主要依據(jù)的人社行政執(zhí)法提出了更嚴(yán)格的要求。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》，明確推行行政規(guī)范性文件合法性審核有利于從源頭上防止違法文件出臺(tái)、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，有利于保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。人力資源社會(huì)保障部落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制[13]強(qiáng)調(diào)梳理行政執(zhí)法權(quán)力，同時(shí)推行規(guī)范性文件合法性審查[14]，從源頭上規(guī)范行政執(zhí)法依據(jù)。推進(jìn)落實(shí)行政規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一發(fā)布。為強(qiáng)化人社部門規(guī)范性文件的合法性，法制部門將全程參與規(guī)范性文件的制定，并對(duì)之提出合法性審查意見，規(guī)范性文件制定后還需報(bào)送法制部門進(jìn)行備案審查。通過這些措施切實(shí)加強(qiáng)法制部門對(duì)人社規(guī)范性文件的法制保障作用，確保人社規(guī)范性文件制發(fā)程序規(guī)范、內(nèi)容科學(xué)合法。