中國農村勞動力轉移就業：歷史軌跡和新時代新方向

□任桂娟 張曉莉

農村勞動力轉移就業是社會經濟活動的重要現象，是就業和民生工作的重要內容，對一個國家的繁榮發展具有重大意義。中國是人口大國和農業大國，農村人口長期占據全國人口絕大多數。在特殊的國情條件下，中國走出了一條超越一般理論模型解釋力的農村勞動力轉移就業道路，形成了生動豐富的偉大歷史實踐[1]。本文從歷史分析的角度，梳理中國農村勞動力轉移就業的發展軌跡，提出在新的歷史時期，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，把握經濟新常態，堅持新發展理念，全面推進農村勞動力轉移就業工作取得新成就。

一、近代中國至改革開放前：特殊二元形態和結構性強化

近代中國在淪為半殖民地半封建國家后，逐步形成了區別于當時其他資本主義國家的經濟二元結構，突出表現為沿海城市先進的工業和內地農村的落后農業的對立和并存，產生了農村剩余勞動力向沿海城市的轉移就業[2]。

20世紀中葉，中國共產黨成功領導中國完成了新民主主義革命，工農聯盟形成的偉大革命力量最終推翻了長期壓迫在中國人民身上的“三座大山”，帶領中華民族邁向新的歷史紀元。毛澤東等老一輩革命家、理論家將馬克思主義基本原理同中國革命和建設的具體實踐相結合，依據馬克思、恩格斯關于社會分工、剩余價值、城鄉對立等一系列思想論述，提出了“工農業同時并舉”“農輕重按序發展”的經濟戰略，但受制于國際國內形勢發展變化，特別是美蘇冷戰的深化，逐步采用以計劃經濟和“重工業優先發展”為特征的蘇聯模式，形成了限制農村勞動力轉移就業的制度環境[3]。

20世紀50—70年代，中國設立城鄉分割的戶籍制度，限制農村勞動力進入城鎮；實行糧棉統購統銷制度，切斷農村勞動力轉移就業的物質條件；充實農村一線勞動力，維護農業生產；推行城鄉差別的就業制度，壓縮農村勞動力轉移就業機會。上述舉措嚴格限制了農村勞動力轉移就業的選擇空間，除政府組織的遷移和工業化活動外，農村勞動力轉移就業幾乎不存在可能性，少量的農村非農就業也呈現出亦工亦農的特征[4]。

二、改革開放至20世紀末：農村改革和大規模流動

20世紀70年代末，以鄧小平為核心的黨的第二代領導集體提出實踐是檢驗真理的唯一標準，解放思想，實事求是，率先在農村推進改革，在家庭聯產承包責任制的深化發展過程中，農業生產效率提高，農村勞動力剩余（隱性失業）問題浮現出來，嚴格的計劃經濟體制在農村被動地出現了松動，農村勞動力轉移就業規模也隨著社會主義商品經濟原則的確立開始逐步擴大[5]。

建設中國特色社會主義思想的提出，以及從1982年起中央連續五個一號文件，和同期國務院及有關部門的政策文件，先是通過推行家庭聯產承包責任制和大幅度提高農產品收購價格，充分調動了農民生產積極性；接著鼓勵發展農業多種經營和鄉鎮企業，向農村生產的深度廣度進軍；然后及時放寬了人口流動限制，允許農民自帶口糧到小城鎮務工經商，極大促進了農村經濟發展和農村勞動力轉移就業，農村轉移勞動力也成為改革開放進程中一股重要社會力量[6]。

1984—1988年，農村勞動力出現超常規的轉移流動，累計轉移人數達到5,566萬人，農村勞動力非農就業的總量年均增長23.11%，非農化率從原來的8.8%提高到21.5%[7]。其間，農村勞動力轉移就業從“離土不離鄉、就地進工廠”到“離土又離鄉、進廠又進城”，發展出了以鄉鎮企業為主的“蘇南模式”、以商貿流通為主的“溫州模式”、以外貿加工為主的“珠江模式”等一系列農村勞動力轉移就業模式[8]。

到鄰近21世紀的最后10年，雖然其間也出現了反復的發展調整，但是受1992年鄧小平“南巡講話”和黨的十四大正式提出建立社會主義市場經濟體制的鼓舞，個體、私營經濟快速發展,市場對勞動力的需求日益旺盛，我國政府完全改變了之前對農村勞動力轉移就業的嚴格限制，轉而采取鼓勵、引導措施，使農村勞動力轉移就業從自發盲目轉向國家宏觀調控下的有序流動。

三、21世紀最初10年：快速增長和新型勞動大軍

對于邁入21世紀的中國而言，意義最為重大的歷史事件，是加入WTO，深度融入世界經濟體系，從傳統農業國轉向現代工業大國、貿易大國。雖然1998年亞洲金融危機的后續影響以及同時期中國國內的經濟調整帶來了來自內外兩個方面的壓力，但由于工業制造、加工貿易以及城市化建設快速發展的支撐，沒有任何力量可以阻止農村勞動力轉移就業在新世紀之初的快速增長。農村人口總量和農業人口比重都在下降，工業化、城鎮化和農業現代化以及由此同步發展的農民工市民化，標志著農村勞動力轉移就業進入了深入推進的新發展階段。超過1.5億跨區域流動的農村轉移勞動力成為就業工作重點群體，轉變為產業工人的主體和城市社會經濟發展的參與者、建設者。2002年，黨中央、國務院明確提出清理對農民工進城務工的不合理限制和亂收費，堅決糾正簡單粗暴清退農民工的做法[9]。

2005年，在國務院文件中首次承認和明確農民工是我國改革開放和工業化、城鎮化進程中涌現的一支新型勞動大軍，已成為產業工人的重要組成部分，對我國現代化建設做出了重大貢獻[10]。到2010年，全國農民工當年新增1,245萬人，總量已經達到24,222萬人[11]。

21世紀最初10年，是中國農村勞動力轉移就業深度發展的10年。從地域時空角度看，轉移就業從過去比較明顯的由內地向沿海的流動轉向了全國性的全域流動和地區間尤其是省域內更加頻繁的流動；從過去主要發生在相對固定的農閑時節的流動轉向全年度全時段的流動，地域性和季節性特征均有所淡化。從行業職業領域看，轉移就業從過去大量轉向建筑業、工業制造領域和勞動密集型行業轉向了更多的二、三產業行業以及在鄉村地區的一、二、三產融合的就業形態；在職業上從主要是比較低端的藍領職業轉向了現代制造、智能技術、高端服務等更多職業領域，極大改變了傳統意義上農民工的身份特征和職業特點。對第二代、第三代農民工而言，他們已經遠離了傳統的農村生活和農業生產，是真正意義上的新世代和名副其實的新市民。同時，一個顯著的變化也正悄然發生，轉移就業不再簡單地是過去的從農村到城市、從農業到工業和以服務業為重心的第三產業的單向流動，而是呈現農村和城市，現代農業和現代工業、服務業的雙向流動。在這個背景下，進城務工和返鄉創業成為新時期轉移就業的兩大主要形態和發展特征。

四、當前的形勢和任務：新常態和新要求

新中國建立以來，特別是改革開放以來，黨領導經濟和社會建設，推進農村勞動力轉移就業的偉大歷史實踐，取得了舉世矚目的成就，實現了近3億農村勞動力向非農產業轉移的市場化、有序性流動，經濟社會發展和現代化建設實現歷史飛躍。

進入新的歷史時期，農村勞動力轉移就業出現新情況，面臨新形勢新任務。農民工總量已經達到28,836萬人，但增速和外出規模在逐年下降[12]。以習近平為核心的黨中央作出科學準確判斷，指出經濟發展進入了“三期疊加”階段，呈現速度變化、結構優化、動力轉換三大特點，強調經濟工作要適應經濟發展新常態[13]。事實上，自2010年起，全國農民工新增量年均遞減，2012年年末中國大陸15～59歲勞動年齡人口為93,727萬人，比2011年末下降0.60個百分點，這是相當長時期以來勞動年齡人口絕對數量的第一次下降。這在學術界被解讀為中國經濟增長達到了“劉易斯拐點”，人口紅利期臨近結束[14]。

新常態下，經濟增速放緩、結構動能轉換，農村勞動力轉移就業面臨的總量壓力顯著上升；同時，上一時期以民工潮、民工荒為表象特征的就業招工“兩難”的結構性矛盾日益突出，在一定區域和行業將成為普遍常態。農民工面臨就業不穩定、就業質量不高的突出問題，收入和技能水平偏低、就業環境差、落戶難、享受公共服務難、權益受侵害等主要痛點、難點問題日益凸顯。

黨的十九大提出中國特色社會主義進入新時代，要求堅持創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，著力推動高質量發展、全面發展[15]?！?019年政府工作報告》也進一步提出將就業優先政策置于宏觀政策層面全面發力的要求，明確要求穩增長首要是為保就業，既要保障城鎮勞動力就業，又要為農村富余勞動力轉移就業留出空間，要扎實做好農民工等重點群體就業工作，對農村勞動力轉移就業提出了直接明確的要求[16]。

特別是黨中央、國務院明確提出了打贏脫貧攻堅戰和實施鄉村振興戰略的決策部署，明確了目標任務、時間節點和實施路徑，進一步突出了農民工是農村脫貧和鄉村振興的關鍵，促進就業工作是農村脫貧和鄉村振興的重要抓手，強調要做好農村脫貧和鄉村振興的制度銜接、政策銜接和工作銜接，對新時代農村勞動力轉移就業工作提出了更高的要求，為未來農村勞動力轉移就業指明了發展方向。

五、新時代新方向：全面系統推進農村勞動力轉移就業

中華人民共和國成立70年來，中國共產黨探索實踐馬克思主義理論的中國化、現代化，與毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀一脈相承，形成了習近平新時代中國特色社會主義思想，成為我們當前和今后一切工作的根本遵循。與此同時，黨也領導全國各族人民走出一條具有中國特色的農村勞動力轉移就業發展道路，始終堅持就業優先戰略，積極完善統籌城鄉就業政策體系，全面推進脫貧攻堅、鄉村振興和區域協同發展，努力促進農村勞動力向非農產業轉移，在持續擴大農村勞動力就業創業規?；A上，不斷完善農村勞動力社會服務與保障體系，妥善解決農民工面臨的突出問題，為中國乃至世界的和平發展提供了重要條件。

新時代要以新思想新理念引領農村勞動力轉移就業工作，堅持黨的領導和以人民為中心,把握經濟新常態，堅持新發展理念，全面系統協同推進農村勞動力轉移就業工作取得歷史新成就。具體應把握四個方面。

（一）時代性

要用歷史的眼光觀察理解農村勞動力轉移就業工作，分析解決特定歷史階段農村勞動力轉移就業的具體問題。新時代農村勞動力轉移就業工作應該符合新時代、新思想、新理念的要求，應該符合解決新矛盾、適應新發展的要求。要準確把握中國社會經濟發展的新時代特征，充分認識到當前中國經濟轉型和就業轉型面臨的關鍵轉折點，即經濟從高速增長轉向高質量發展，從依托投資、消費和凈出口拉動轉向新型投資、新型消費和“一帶一路”推動。就業不但要總體局勢穩定還要持續增長并提升質量，實現從全社會比較充分就業到小康社會更加充分就業的轉變。要準確把握當前經濟發展的基本面，要堅持創新理解應用新發展理念，在歷史機遇和重大挑戰中，為農村勞動力轉移就業做更切實的努力和更長期的奮斗準備[17]。

（二）全面性

要在更高層次上用大視野大格局看待新時代農村勞動力轉移就業工作。其要義就是不能簡單局限于推進事務性工作，要在宏觀層面對新時代農村勞動力轉移就業工作加以審慎思考，科學謀劃，嚴密組織實施。既然新時代就業優先政策已經置于宏觀政策層面，新時代農村勞動力轉移就業的政策及其實施，也應當且必須從宏觀的角度考慮，形成完善的政策體系，既要有指導全面全局的政策思路，又要有解決當前問題的具體措施，還要有應對挑戰和化解風險的政策儲備和具體方案。既要加強調查研究，又要深化理論探索，堅持理論與實踐的緊密結合，把我們偉大豐富成功的實踐經驗總結上升成為更高層次的思想結晶，并再次應用到指導具體實踐中去。

（三）系統性

要統籌謀劃新時代農村勞動力轉移就業工作。農村勞動力轉移就業牽涉多個方面，不僅僅涉及就業工作本身，而且涉及人社工作的多個方面，如職業培訓、社會保險、失業救濟、勞動關系、勞動保護等一系列問題[18]。要有系統觀念，從整體上把握和考慮政策制定和實施。要充分體現就業優先政策的統領性，攥指成拳，形成合力，把涉及農村勞動力轉移就業的所有支持政策系統集成、綜合應用，抓重點、抓實在、抓持久、抓組織，最大程度上對農村勞動力轉移就業工作提供強大助力[19]。

（四）協同性

要運用聯系和發展的觀點，協同推進新時代農村勞動力轉移就業工作。農村勞動力轉移就業是復雜的系統工程，在中國經濟轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的關鍵期，要跳出就業看就業，在發展中補齊民生短板，大力推進農民工市民化，著力解決農民工子女教育、養老、醫療、居住等方面面臨的實際問題。要協同各有關部門，協調財稅、金融、產業等宏觀政策及其具體措施，結合國家實施各項發展戰略，推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，把促就業、穩就業聯系起來看，綜合起來做，不僅要全力做好“1+N”，還要持續做好“N合1”，深入推進新時代更高質量的農村勞動力轉移就業[20]。