當前中國工業發展問題與未來高質量發展對策

郭朝先

(中國社會科學院 工業經濟研究所， 北京 100836)

經過改革開放40年的發展，中國工業化進程快速推進，工業經濟總量躍居世界第一，大量工業產品產量位居世界前列。工業化的成功顯著地改變了中國在世界舞臺的角色和地位，重塑了世界“經濟版圖”，中國已成為世界第二經濟大國，中國經濟增長成為推動世界經濟增長的重要“引擎”。在工業發展取得輝煌成就的同時，還要清醒地認識到，中國工業化進程并沒有完成，中國工業發展還存在諸多問題，而對要不要繼續大力推進工業發展，社會上還存在一些模糊認識。首先，本文論述了工業發展是中國經濟高質量發展的基礎和建設社會主義現代化強國的關鍵。其次，闡明了當前中國工業發展存在的主要問題。最后，對促進中國工業高質量發展提出了思路和對策。

一、充分認識工業發展是中國經濟高質量發展的基礎和建設社會主義現代化強國的關鍵

中國共產黨十九大報告指出：我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標[1]。建設現代化經濟體系，必須把發展經濟的著力點放在實體經濟上，把提高供給體系質量作為主攻方向。工業是實體經濟的主體部分，工業高質量發展是經濟高質量發展的重要組成部分，促進工業高質量發展事實上成為經濟高質量發展的基礎和關鍵。中國共產黨的十九大報告提出：在全面建成小康社會的基礎上，分兩步走，在本世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國[1]。而我國要建成社會主義現代化強國，工業是基礎，工業是筋骨，工業是支柱，促進工業高質量發展是中國建設社會主義現代化強國的必由之路。離開工業實體經濟的發展，將使中國陷入“中等收入陷阱”，建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國也將是“泡影”。我國在進入高質量發展新階段和社會主義現代化強國新征程中，始終要清醒認識到工業的基礎性地位和作用。

(一)工業是技術創新第一源泉和核心領域，要提防“去工業化”發展

發達國家曾在20世紀七八十年代開始了一波較強的“去工業化”浪潮。“去工業化”使工業經濟在發達國家的地位不斷下降，造成“產業空心化”，而以金融、房地產為代表的虛擬經濟高度發達，其高杠桿、高風險的特征最終使得2008年的金融危機爆發。在注意到這種“去工業化”產生的問題后，發達國家重新重視制造業的發展，并適時提出“再工業化”戰略。“再工業化”戰略是在“去工業化”后的“再工業化”，這是在開啟工業化進程的一個新時代，一個信息技術主導驅動、智能制造為先導產業的工業化新時代[2]。

瓦科拉夫·斯米爾在《美國制造：國家繁榮為什么離不開制造業》一書中指出：經濟增長最恒久的動力來自于技術創新，制造業是現代西方社會技術創新的第一源泉；制造業始終是實現獨立發明和技術改進的核心領域。并進一步指出：務必提醒那些認為現代社會可以脫離制造業而獨享繁榮的人，制造業不僅是把“有益知識”(指比技術進步、發明創新更廣義、更基礎的詞匯)轉化為物質財富的基本模式，而且在這種知識演化為構成現代社會基礎的諸多便捷服務的過程中，制造業同樣是最根本的手段[3]。

發達國家強調制造業的重要性及在什么情況下都不應忽視制造業的經驗教訓值得中國認真吸取。事實上，制造業是發達國家社會技術創新的核心領域，是技術信息的第一大源泉，而且它的技術進步改造了現代經濟的各個方面。當前，我國制造業雖然總量規模已經居于世界第一，但人均規模不到美國的1/3，德國和日本的1/4，并且工業化進程還沒有完成[4]。在這種情況下，如果中國也放任“去工業化”發展，必將出現更嚴重的“過早地去工業化”問題。由于制造業發展不充分，取代制造業的可能是低技能、低生產率、低貿易度類型的服務業，這些服務業無法作為經濟增長的新引擎來替代制造業的作用，無法保證經濟的可持續增長。如果從工業化是生產要素組合從低級向高級的突破性變化的過程這個界定出發，“過早地去工業化”實質是沒有實現生產要素組合向高級突破性變化，而是對工業化進程的中斷[5]。

(二)工業是國民經濟效率提升的物質基礎，要警惕“逆庫茲涅茨化”現象

美國經濟學家西蒙·庫茲涅茨測算了1958年57個國家的各產業在GDP中所占份額和1960年59個國家的各產業勞動力在其總勞動力中所占份額，得出的結論顯示：隨著經濟的發展和勞動力在各生產部門之間的轉移，農業在GDP中所占份額下降，同時工業和服務業份額增加。當第一產業所占份額小于20%，而第二產業份額高于第三產業時，國家或地區進入工業化中期階段；當第一產業份額小于10%，第三產業比例逐漸高于第二產業時，國家或進入工業化后期階段。庫茲涅茨總結這個過程后得出之所以產業結構發生如此順序變化，根本的驅動力在于全社會生產率的提高和各產業生產率的相對變化。有專家將此變化過程概括成“庫茲涅茨化”過程[6]。

當前，中國已經進入工業化后期階段，并且，服務業(第三產業)增加值占GDP比例超過50%。很多人甚至經濟學家都認為工業比例下降和對GDP增長的貢獻率下降是“值得慶祝的事情”。誠然，工業比例下降是工業化過程中不可避免的現象，但是，我們要警惕這種盲目樂觀！很多時候，服務業占國民經濟比例不斷上升，僅僅是由于服務業名義價格上漲而非生產率提高所致。由于服務業生產率沒有提高，僅僅是價格上漲導致的服務業在國民經濟中的比例提高，結果造成一種現象，即經濟結構高級化趨勢明顯，但效率反而降低的“逆庫茲涅茲化”問題。由此可見，不能簡單被統計數據所迷惑，國民經濟發展要以效率提升為基礎。瓦科拉夫·斯米爾則指出：簡單的比例關系顯然不適用于評價農業和制造業對多人口國家的重要性。他舉例說，盡管美國農業對GDP的貢獻率僅為1.2%，但如果就此認為農業無足輕重，那就大錯特錯了，失去來自農業的這個貢獻率與減少相同比例的金融服務業貢獻率，兩者帶來的后果顯然不可同日而語。同樣減少1%，前者將帶來美國乃至全世界范圍內的大規模饑俄與死亡，因為全球市場的糧食供給還不足以滿足美國的進口，而后者造成的損失已在2009—2011年成為現實，盡管現在經濟已開始溫和復蘇，金融業對GDP的貢獻率還是減少了1.4%。同樣，以GDP貢獻率的減少來判斷制造業對國民經濟的重要性，這顯然是選擇了一個錯誤的標準，因為制造業給經濟帶來的收益是其他任何經濟活動都無法比擬的。制造業具有高度關聯性的產業鏈，它不僅吸納很多傳統職業，而且造就很多全新就業機會。事實上，不管是現代農業、運輸業還是通訊業，在這些非工業部門實現偉大轉型的過程中，工業都發揮著不可替代的核心作用[3]。

不可否認，中國部分地區和行業存在“逆庫茲涅茲化”現象。有人注意到，近年來中國勞動力從第二產業到第三產業的轉移有時反而導致勞動生產率下降；或者存在就業從非農產業回歸到務農狀態，從工資性就業回歸到自我雇傭，從沿海地區的城市經濟就業回到中西部地區的農村經濟就業現象，產生勞動生產率下降。對于處于中等收入階段的中國而言，效率下降會使中國加大步入“中等收入陷阱”的風險，進而使中國不能夠順利地實現工業化和現代化。因此，要警惕“逆庫茲涅茲化”現象，切實促進工業和實體經濟發展，促進一二三產業協調發展，促進實體經濟和虛擬經濟協調發展，且不可盲目追求所謂產業結構的高級化。

(三)工業發展是中國可持續發展的根本保證，要理性看待“工業污染論”

改革開放以來，盡管中國一直強調堅持走資源環境節約、環境友好的新型工業化道路，但是，由于環境污染的負外部性和地方政府片面追求GDP增長的政績觀，不可避免地在一段時期內使中國工業化具有“傳統工業化道路”的痕跡，導致中國資源消耗過度、環境相對惡化的問題。基于此現象，一些人認為，在現階段(特征是：工業化后期和互聯網時代、服務占比超過一半等)，為解決資源環境問題，中國應徹底放棄重化工業發展。

對于這個問題要辯證地看待，不能“因噎廢食”。需要認識到，環境問題不僅是工業發展帶來的，更是工業發展不足產生的。過去是因為工業發展技術水平低、治理能力低而導致資源環境問題，將來解決資源環境問題更離不開工業的進一步發展，工業發展是中國可持續發展的重要保證和基礎。這不僅是因為工業可以為保護環境而創造財富、積累資金，而且是因為解決資源環境問題從根本上說特別需要工業技術的進步和應用。一方面，工業技術的進步和應用，可以“變廢為寶”和更有效地利用資源，從工業技術發展的視角看，所謂的“廢物”，其實是放錯地方的“資源”，工業技術的發展還可以促進循環經濟的大力發展，很多工業生產過程排放的廢棄物以及因使用過而廢棄的物品，其實都是可以循環利用的。另一方面，中國諸多環境治理問題需要依靠工業技術的進步和應用，無論是大氣治理、土壤修復，還是國土整治、大江大河治理；無論是企業環境污染治理，還是重大環境基礎設施建設，均是如此[7]。

事實上，從工業發展的歷史看，工業技術路線總體上是沿著從“耗費資源損害環境的技術”向“節約資源保護環境的技術”升級的方向不斷進步的，工業發展最終有利于資源節約和環境友好。當耗費資源技術是工業競爭力的主要來源時，工業發展處于初級階段；而當節約資源技術成為工業競爭力的主要來源，即節約資源技術比耗費資源技術更具有競爭力時，工業發展進入高級階段[7]。在工業發展高級階段，其實也就是經濟發展進入高質量發展階段。我們真正要拋棄的是“傳統工業化道路”，即以耗費資源和犧牲環境為代價而獲得競爭力的工業增長方式，而不是工業和工業化本身。

(四)第四次工業革命來襲，中國要抓住機會加快推進制造強國和現代化經濟體系建設

2008年國際金融危機之后，新技術、新產業發展被擺到更為重要的位置上，而一場以互聯網與物聯網、移動互聯、大數據、云計算、人工智能等新一代信息技術廣泛應用為特征的新產業革命正處于孕育發生之中，一般被稱為“第四次工業革命”。按照世界經濟論壇創始人克勞斯·施瓦布的定義，第一次工業革命是以采用水蒸氣為動力，實現生產機械化為標志，始于1775年瓦特改造蒸汽機；第二次工業革命是通過使用電力實現大規模生產為標志，始于19世紀末的電氣化革命；第三次工業革命是以使用電子和信息技術實現生產的自動化為標志，始于20世紀50年代的計算機革命；第四次工業革命的主要特征是各項技術的融合，是由互聯網與大數據、云計算、物聯網、移動互聯網、人工智能等技術所驅動的社會生產方式的變革[8]。

第四次工業革命正在顛覆幾乎所有國家的所有行業，其蘊含的希望和潛在危險超過以往任何時候。施瓦布特別強調，歷次工業革命的列車都落下相當數量的全球乘客，如世界上仍有17%的人口至今沒有享受到第一次工業革命帶來的福利；而以計算機應用為標志的第三次工業革命，至今仍落下了全球一半的人口，他們與電腦上網等毫無關聯。毫無疑問，第四次工業革命中一定會產生新的贏家與輸家，這趟列車非常有可能比前三次工業革命落下更多的乘客。第四次工業革命有可能削弱新興市場廉價勞動力的優勢，新興經濟體將面臨更大挑戰，如果不采取適當的政策，這次工業革命將加劇世界經濟的不平等。

中國因錯過第一次和第二次工業革命而陷入了落后挨打、悲慘屈辱的境地，第三次工業革命我國很早覺醒，但也只搭上了列車的后半節。面對第四次工業革命浪潮，我們再也不能無動于衷、再也不能錯失機遇。中國要憑借社會主義市場經濟體制優勢，憑借擁有眾多工程技術人才和龐大的國內市場以及經濟發展勢頭良好等優勢，確保在第四次工業革命浪潮的“長跑”中不掉隊，爭取成為“領跑”角色。作為世界制造業第一大國，中國必須抓住這次科技和產業革命的歷史機遇，大力提高制造業發展質量，加快建設制造強國。我國要以迎接第四次工業革命為契機，大力發展新興產業，大力推進傳統產業改造升級，大力促進產業融合發展，著力加快建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的產業體系，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革。

二、當前中國工業發展存在的主要問題

當前中國工業發展存在一些突出的不平衡不充分問題，這些問題影響著中國工業高質量發展和制造強國戰略的實現，必須引起高度關注。

(一)關鍵領域的技術創新能力不足，基礎研究投入不足

近年來中國加大了技術創新投入力度，技術創新能力顯著增強，但是與中國工業發展的實際需要相比仍顯不足，一些核心零部件、關鍵技術領域依賴國外、受制于人的問題依然突出，“中興事件”即是這方面的一個明證。以下幾個領域技術創新能力不足具有代表性：(1)集成電路。2013年以來，中國每年集成電路進口額超過2 000億美元，已遠超過石油的進口額。集成電路產業是專利密集型高技術產業，而中國集成電路企業在設計、制造工藝、封裝測試各環節的核心技術創新和專利布局的積累上，與國際行業巨頭相比，有較大差距，特別是發明專利比例較低。2015年，中國大陸集成電路產業專利權人申請公開的29 735件專利中，發明專利約占2/3，而美國、日本、韓國、歐洲及中國臺灣地區集成電路產業專利權人申請公開的專利中，發明專利比例超過九成。發明專利占比偏低，凸顯中國企業的核心創新能力不足[9]。(2)工業機器人。盡管中國基本掌握了機器人本體設計制造、控制系統軟硬件、運動規劃等工業機器人相關技術，但總體技術水平與國外相比，仍存在較大差距。特別是在人機對話、智能化技術、感應測量、認知等核心及關鍵技術方面缺乏原創性成果和創新理念，精密減速器、伺服電機、伺服驅動器、控制器等高可靠性基礎功能部件方面與國外技術差距依然突出。相關資料顯示：工業機器人關鍵部件質量和可靠性落后世界先進水平5～10年，核心零部件70%以上依賴進口，進口成本已占總成本的40%以上，嚴重削弱了國產工業機器人的競爭優勢[2]。(3)數控機床。以五軸聯動數控機床為例，國外產品一般連續工作1 500h無故障，國產數控機床大約為1 000h，相差1/3。而作為數控機床核心的數控系統，德國西門子和日本馬扎克、發那科處于世界領先水平，目前國內中高檔機床的數控系統基本從國外進口[2]。(4)工業軟件。與智能制造相關的工業軟件，如CAD(計算機輔助設計)和CAE(計算機輔助仿真)開發設計能力嚴重滯后，與國外工業軟件相比技術差距呈擴大之勢。(5)關鍵零部件。關鍵零部件性能、可靠性及使用壽命上還遜于發達國家。以應用于精密儀表、低噪音電機等的深溝球軸承為例，國外名牌產品的壽命一般為計算壽命的8倍以上(最高可達30倍以上)，可靠性為98%以上(或追求與主機等壽命)，而中國軸承的壽命一般僅為計算壽命的3～5倍，可靠性為96%[2]。

近年來，中國工業企業研發投入、研發強度、研發投入產出等指標在各方面的不懈努力下，都有了較為明顯的改善，但是技術創新資源配置效率不高，科技成果轉化率低等問題始終沒有很好解決。一般地，研發活動包括基礎研究、應用研究和研究發展3種類型，要提高自主創新能力和研發效率，就需要三者協同發力。長期以來，中國基礎研究占研發經費支出的比例非常小，一般在5%左右，而發達國家這一比例普遍在10%以上，甚至高達20%以上[2]。基礎研究投入不足，從根本上制約了中國科技水平的提升。必須合理協調、引導在基礎研究、應用研究與試驗發展上的投資規模，保證三類研發活動的協同發展，才能提高研發活動的整體效率。此外，受制于體制束縛和激勵機制扭曲的影響，中國技術創新的組織結構也不盡合理，亟待進一步完善中國國家創新體系建設和推進產學研用相結合的開放式協同創新。

(二)要素成本上升，企業盈利能力下降

當前，中國制造業成本優勢正在逐漸減弱。(1)勞動力成本上升。長期以來，低勞動力成本是“中國制造”價格優勢的重要來源，但是近年來中國制造業職工工資保持較高增速水平，2016年的平均名義工資和平均實際工資分別是2010年的1.85倍和1.57倍，年均增長10.8%和7.9%。中國制造業單位勞動成本雖然仍低于美國、日本、德國、韓國等工業化國家，但差距逐漸縮小；單位勞動成本高于越南、印度、印度尼西亞，且差距還在拉大[10]。(2)環保成本快速上升。隨著國家生態文明建設的推進，以前以破壞生態環境發展工業的做法已終止，并且要“補課”生態治理、綠色發展。近年來，隨著新修訂的《中華人民共和國環境保護法》和新出臺的《中華人民共和國環境保護稅法》以及近年來不斷嚴格的環保督查，工業企業的環保成本快速上升。統計數據表明：2016年工業污染治理完成投資額是2010年的2.06倍，其中，治理廢氣、治理固體廢物的投資額是2010年的3倍以上。(3)工業用地成本快速上升。長期以來，為招商引資，各地制定了不少低地價甚至零地價的工業用地政策，這降低了企業的投資成本，增強了企業競爭力，但也造成工業用地效率低下，土地的稀缺性日趨突出等問題。傳統工業低地價發展模式不可持續，近年來隨著城鎮化步伐的加快，對土地的需求快速增長，工業用地指標已成為制約許多地區工業發展的剛性約束，工業用地價格的快速上升不可避免。(4)企業融資成本上升。當前國內金融資源“錯配”嚴重，資金在虛擬經濟體系內“空轉”，大大削弱了金融支持實體經濟發展的作用，工業企業遭遇融資難、融資貴問題突出。2010—2014年規模以上工業企業財務費用幾乎上升了1倍，占銷售收入的比例從1.01%上升到1.22%[注]① 本文作者根據統計數據計算得到。。此后，在供給側結構性改革的作用下，財務費用快速上升的勢頭有所遏制。但是，2014年以來，由于經濟下行，一些民營工業企業遭到銀行抽貸、限貸、壓貸而面臨資金鏈斷裂的風險，企業融資難、融資貴的問題更加突出。

根據2000—2016年中國工業總資產利率的變化情況(見圖1)，在2011年之前，中國規模以上工業企業總資產利潤率總體是向上增長的，盡管受到國際金融危機的干擾，2008年、2009年暫時出現了下降。但在2011年之后明顯出現了相反方向的走勢，2011年為9.09%，一路下滑，2015年為6.47，2016年為6.62%。2015年和2016年，中國工業總資產利潤率僅比同期一年期貸款利率(5%左右)高出不到2個百分點，制造業已經進入微利時代。在31個制造業行業中，有9個行業總資產利潤率低于同期一年期貸款利率。工業企業盈利能力下降，造成的“脫實向虛”問題越加嚴重。一方面，社會資本不愿意投向制造業領域，同時，大量的社會資源逐步從制造業流出，技術人才流失最為嚴重；另一方面，資金在金融和房地產等虛擬經濟部門“空轉”，并進一步推高了企業融資成本。

資料來源：根據歷年《中國統計年鑒》計算圖1 中國規模以上工業企業總資產利潤率變化

(三)產能過剩問題嚴重，經濟運行風險加大

近年來，中國淘汰落后產能成效顯著。僅在2012—2015年，全國在電力、煤炭、煉鐵、煉鋼等16個行業大力淘汰落后和過剩產能，共淘汰電力產能2 108.4萬kW，煤炭5.2億t、煉鐵5 897萬t、煉鋼6 640萬t、水泥5億t、平板玻璃1.4億重量箱、焦炭7 694萬t、鐵合金925萬t、電石454萬t、電解鋁141.2萬t、銅冶煉245.7萬t、鉛冶煉315.3萬t、造紙2 602萬t[11]。但是，產能過剩問題仍然十分突出。據計算，化肥、水泥、焦炭等重化工業生產以及卷煙、電冰箱、空調、彩電等輕工業生產等產能利用率低于70%，鋼鐵、電解鋁、平板玻璃、船舶產能利用率等低于75%，全國火電設備年利用小時數持續下降，已降到4 165h，不到全年總時數的50%，這些都明顯低于國際通常水平。另外，在供給側結構性改革作用下，一些工業品價格出現反彈，比如煤炭、鋼材、水泥、造紙、鋁、銅、鉛、鋅等有色金屬自2016年下半年開始均出現大幅度價格反彈，這些都是在考驗前期“去產能”成果能否鞏固的問題。

與成熟市場經濟國家周期性、局部性的產能過剩相比，中國產能過剩則具有領域廣、程度深、易于復發等特點。值得注意的是，不僅傳統行業出現產能過剩，一些新興行業如太陽能光伏、風電制造、機器人、碳纖維、LED產業等因大量資本短時間進入產業低端環節，也出現了產能過剩；一些行業比如鋼鐵，則是另外一種情況，即所謂“先進產能”而非“落后產能”的過剩。

產能過剩問題已成為嚴重抑制中國經濟發展的“痼疾”。當前工業企業經營困難、市場難以出清、金融風險累積等都與產能過剩問題密切相聯，這些問題相互交織加大了經濟下行的壓力。但受過剩產能行業重資產技術經濟特征、職工安置問題以及地方保護主義等因素影響，化解產能過剩和清除“僵尸企業”仍面臨種種困難。

(四)工業增長方式相對粗放，質量和效率亟待提高

長期以來，中國工業主要依靠資源能源等要素投入來實現規模擴張，推動經濟增長，其資源能源消耗量大、利用效率低。2001年開始的新一輪重化工業化以來，中國工業化發展對能源和資源性產品的需求快速增長。據測算，2010年，單位國內生產總值能耗仍是世界平均水平的2倍以上；全國鋼鐵、建材、化工等行業單位產品能耗比國際先進水平高出10%～20%[12]。

雖然自改革開放以來，中國工業產品產量提高很快，國際市場份額和國際競爭力不斷提高，但是在國際產業價值鏈中，中國處于所謂的“微笑曲線”底部，主要從事技術含量低、附加值低的“制造—加工—組裝”環節，在附加值較高的研發、設計、工程承包、營銷、售后服務等環節缺乏競爭力，在消耗大量國內資源和排放大量污染物的同時，所獲利益卻甚少。商務部的一項報告顯示：中國傳統勞動密集型產業單位出口具有相對較高的國內增加值，而技術密集型產業單位出口的國內增加值含量較低。加工貿易出口中，以上部門1 000美元出口所帶來的國內增加值甚至不足400美元，如電氣設備制造業171美元，汽車制造業249美元，電子計算機制造業308美元等[13]。中國在中高端產業和技術密集型產業國內增加值比例偏低的狀況，亟待通過產業、技術、外貿等領域多層面轉變發展方式來解決。

(五)國際競爭中面臨“雙端擠壓”，經貿摩擦呈現加劇態勢

改革開放以來，中國日益向全球開放，充分利用“兩個市場”“兩種資源”，融入全球分工體系之中，并實現在全球分工價值鏈上的攀升。然而，近年來在攀升過程中，卻面臨發達國家的高端擠壓和新興經濟體低端擠出的“雙端擠壓”風險。一方面，新興經濟體快速崛起，他們或許以更低的勞動力成本，更高效的勞動生產率，更具制造業區位優勢，對中國制造業產品出口和吸引外資構成替代效應。世界銀行的一份報告指出：約有15個大型新興市場經濟體將形成了全球制造業的下一梯隊，包括印度、印度尼西亞、馬來西亞、墨西哥、菲律賓、阿根廷、巴西、泰國、土耳其、越南等，顯然這些國家對中國制造業發展將構成一種替代效應的壓力[10]。另一方面，國際金融危機以后，發達國家反思了“制造業空心化”產生的問題，紛紛推進了“再工業化”戰略。近年來，以福特、GE為代表的美國制造業企業明顯加大了在本土的投資規模，根據波士頓咨詢集團預測，2020年將會有多達60萬個制造業崗位從中國返回美國。面臨“兩端擠壓”挑戰態勢，不得不承認中國原來以廉價勞動力和資源要素投入為主要特征的傳統優勢正日趨弱化，產業轉型升級勢在必行，迫切需要加快新舊動能轉換，培育面向產業中高端的競爭新優勢。

近年來，國際經貿摩擦呈現加劇態勢，中美、中歐、中印等是經貿摩擦高發“地帶”，一定程度上反映出中國制造業發展的外部環境有所惡化。特別是2018年爆發的中美經貿摩擦，現基本上演變成“貿易戰”。在美國對中國加征關稅的產品中，絕大多數是工業產品或用于后期組裝的半成品，針對“中國制造2025”的色彩相當濃厚。中美貿易戰不但使中國出口直接受到影響，整個中國經濟也面臨著巨大的不確定性影響。

三、促進工業高質量發展的思路與對策

當前工業發展諸多問題，迫切需要工業實現高質量發展，促進工業高質量發展主要有5個方面內容：一是產業政策要轉型，二是增強自主創新能力，三是推進供給側結構性改革，四是強化人力資本積累，五是推動新一輪高水平對外開放。

(一)協調產業政策與競爭政策，推動產業政策從選擇性到功能性轉變

影響工業發展的兩大政策，一個是產業政策，一個是競爭政策。長期以來，我國在工業領域施行了大量的產業政策，取得了積極效果，但也出現明顯的負面作用，究其原因，主要是采用了“選擇性產業政策”或“縱向產業政策”“干預型產業政策”，競爭政策完全不用或處于邊緣化位置，即由政府來“挑選”競爭贏家，直接配置資源，如各種限制性審批、資格論定、直接補貼等，然而由于政府也存在信息不對稱、能力不足和尋租等問題，這種產業政策的效果就會大打折扣。如果說此前產業政策總體來說還是利大于弊，那么，以后如果繼續采用這種類型的產業政策，恐怕是弊大于利，產業政策必須轉型，轉向實施“功能性產業政策”或“橫向產業政策”“市場增強型產業政策”。

功能性產業政策是為保障產業發展而采取的普適性政策，如完善基礎設施建設、人才培養、研發費用加計扣除、知識產權保護、金融和資本市場發展等，為所有產業各種類型企業發展創造基礎條件，在市場經濟和第四次工業革命大環境下，將會產生比較好的效果。功能性產業政策還注重運用信息引導作用，對經濟進行“協調活動”，因而也被部分學者認為是“軟性產業政策”，其特點是：“最大限度地發揮市場機制的作用”，用政策手段保護、扶持和加強重點產業的作用遭到削弱，而通過向社會提供信息實現誘導作用則得到加強[14]。

競爭政策與產業政策的關系，本質上就是市場與政府的關系，中國共產黨十八屆三中全會已經確立了“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用”的改革方向，也就是意味著在處理競爭政策與產業政策關系時，要確保競爭政策處于基礎性地位，產業政策不能與競爭政策相抵觸。隨著工業化進程的進一步推進，中國越來越接近全球生產可能性曲線和技術前沿，產業發展方向的不確定性增強，必然要求充分發揮市場選擇的作用，鼓勵不同的企業去探索、試錯，這就是競爭機制和競爭政策發揮作用的主要場所。與此同時，由于我國市場運行效率還不高，還不是一個低交易成本的高質量的市場經濟體，因此，需要政府繼續更好地發揮作用，政府發揮作用要體現在降低市場經濟的交易成本而不是增加交易成本上。近年來我國發布的“放管服”商事制度改革，限制投資和市場準入的負面清單制度，完善知識產權保護制度，建立公平競爭審查制度等，都是促進產業政策轉型，發揮競爭政策基礎性作用的重要舉措，必須堅持和進一步深化。

(二)完善創新激勵機制和創新生態系統建設，提高自主創新能力

中國共產黨“十八大”做出實施創新驅動發展戰略的重大部署，強調科技創新是提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐，必須擺在國家發展全局的核心位置。為此，應將創新作為工業發展的核心動力，深入實施創新發展戰略，全面推動企業技術創新、產品創新、管理創新和商業模式創新，實現由要素驅動、投資驅動向創新驅動轉變。

工業高質量發展，需要的不只是模仿式的創新，而是自主創新能力。要大力加強科技研發投入，顯著提高基礎研究的投入力度，著力提升自主創新能力，尤其是原始創新和集成創新能力。完善創新研發活動的激勵機制，通過知識產權保護、加速折舊、減免稅收等手段提高技術創新的私人收益率，形成企業、科技研發機構等各類經濟主體提高創新強度、加強技術學習的普遍行為模式。

在加大創新投入的同時，不斷完善創新生態系統建設，為創新營造良好社會氛圍。包括大力推進以企業為主體，政—產—學—研—用相結合的開放式協同創新，提高創新生態系統開放性、協同性；大力發展科技中介組織和科技信息服務業，促進科技成果轉化；營造公平競爭環境，發揮中小企業創新創造活力；培育全社會鼓勵創新、寬容失敗的創新和競爭文化。

(三)推進供給側結構性改革，促進實體經濟與虛擬經濟協調發展

推進供給側結構性改革，不僅是提高工業發展的質量和效益的需要，也是建設實體經濟與科技創新、現代金融、人力資源協同發展的現代化經濟體系的需要，以及促進實體經濟與虛擬經濟協調發展的需要。就工業領域而言，推進供給側結構性改革，重點是治理過剩產能、推進智能制造和綠色制造3個方面。

完善治理機制，著力治理產能過剩痼疾。治理產能過剩思路和機制要從當前以行政手段為主轉變到以市場化、法制化手段為主。一是推進生產要素市場化。重點在于深化基礎產業、土地、礦產資源、勞動力和金融等生產要素改革，使市場在更大范圍、更為有效地發揮資源配置的決定性作用。尤其要重點解決不可移動要素配置扭曲誘發的產能過剩[注]① 所謂不可移動生產要素通常是指土地和礦產等這樣存在于特定區域內且不可做物理移動的生產要素，也包括一定程度上由地方政府掌控的貸款、擔保和招商引資政策。。必須革除地方政府對本地產能的不當保護，減弱地方政府對地方資源，如土地、礦產、信貸支持等不可移動生產要素的控制力，糾正現有體制下地方政府對資源的行政化配置，實現要素在公開市場的競爭性配置。二是健全市場化準入和退出機制。深化“放管服”改革，堅持以市場為導向，以“負面清單”為原則，減少企業社會性和制度性交易成本。放寬非公有經濟市場準入，消除各種隱形壁壘，引入競爭，提升行業市場化程度。大力實施企業兼并重組，優化存量、引導增量、主動減量，健全國有資本合理流動機制。完善退出機制，建立以妥善安置下崗職工為重點的行業援助退出機制。三是改革地方政府政績考核制度。弱化GDP權重，強化資源消耗、環境污染、科技創新、安全生產等指標的權重。如推進綠色GDP核算體系，健全資源環境的產權制度和用途管制，改革生態環境保護管理體制。對地方政府領導干部實行資源環境離任審計，建立損害責任終身追究制度。強化地方政府投融資風險責任約束，減少和規范地方政府的投融資行為，實行“誰審批、誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”[15]。

推進智能制造，重塑制造范式。要抓住新一代科技革命和產業變革的歷史機遇，大力推進互聯網、大數據、人工智能和制造業深度融合。在“大、智、移、云”(大數據、智能制造、移動互聯、云計算)技術的推動下，傳統制造范式正被解構、重塑：數據要素成為最核心的投入要素，成為企業與企業、國家與國家之間競爭的決定因素；新型通訊基礎設施的重要性或超過交通基礎設施，信息標準的競爭與合作成為國際產業分工體系調整的基礎；智能制造是國民經濟體系進步的先導部門，范圍經濟的重要性可與規模經濟比肩，智能制造將重塑產業價值鏈；大規模定制將與當前主流的大規模生產方式分庭抗禮，企業內部結構也必須按照新的價值鏈加以重新整合，企業組織的變革促使生產呈現出平臺化和社會化的趨勢[16]。在此背景下，中國要繼續深入推進工業化，不僅要重視裝備工業的高端化，更需要重視制造業各環節數據要素的利用和新一代互聯網基礎設施的配套升級。未來中國要從重視“硬”裝備到重視“軟”系統轉變，發展以“智能裝備+智能軟件+網絡互聯”三位一體的智能制造架構；加速推進信息通訊基礎設施改造升級，滿足企業智能化改造的需求，同時，以信息通訊技術標準的國際合作推動智能制造的國際合作；集聚數據要素和新一代互聯網技術向制造業領域滲透，使中國具有全球影響力的互聯網企業將資本、數據、品牌、人才和技術優勢導入制造業領域，探索適合中國國情的制造業智能化發展道路。

大力實施綠色制造，推動工業綠色發展。組織實施制造業能效提升、清潔生產、節水治污、循環利用等專項技術改造。鼓勵企業瞄準國際國內同行業標桿，全面提高產品技術、工藝裝備、能效環保等水平。推進產品全生命周期綠色管理，不斷優化工業產品結構。大力發展再制造產業，推動汽車零部件及大型工業裝備、辦公設備等產品再制造。切實推進工業污染控制方式的“三轉變”，即從終端控制向全過程控制轉變，從分散治理向集中和分散相結合方式轉變，從濃度控制向濃度與總量控制相結合方式轉變。繼續推行重點行業主要污染物總量減排制度，逐步擴大總量減排行業范圍。以削減揮發性有機物、持久性有機物、重金屬等污染物為重點，實施重點行業、重點領域工業特征污染物削減計劃。

(四)實施人才強國戰略，強化人力資本積累

與物質資本相對應，人力資本凝結著勞動者的知識、創造、經驗和技能而創造價值。高質量發展需要人才和人力資本做支撐，這需要我國加快實施人才強國戰略，在人才和人力資本的量和質上都有一個顯著的提升。

改革開放以來，我國經濟的迅速崛起很大程度得益于人口紅利。但此前人口紅利主要是數量型人口紅利，近年來，隨著我國人口老齡化和少子化趨勢發展，數量型人口紅利已接近耗竭。未來無論是保持經濟中高速增長還是高質量發展，都需要建立在人口素質提高基礎上的“人口紅利”，也就是質量型人口紅利，即“人才紅利”。

提高全社會人力資本積累，學校教育是基礎。受教育年限是衡量一個國家人力資本存量最重要的一個指標，盡管多年來我國一直在努力提高受教育年限，但與一些發達國家相比，我國平均受教育年限還比較短，因此，要進一步延長義務教育期限，將高中教育納入義務教育范圍之內，推行12年義務教育。

進一步優化人力資本投資結構，增強專業人才與產業發展的匹配度。主要做法可以考慮：在高中階段的學校類型上，增加更多職業學校、中專學校，使初中畢業生更多進入這些學校，強化更具針對性的專業技能學習和課程設置；在高校專業設置上，提高前沿科技專業、基礎專業、交叉學科等課程設置，而對長期就業不佳、學生又沒有興趣的專業及時撤銷；國家對企業辦學、在職人員培訓等給予補助，加強企業、職業學校、工程型大學和政府公共服務機構之間的合作，形成“終身學習”制度。

進一步深化改革，提高人力資源配置效率。破除影響人力資源配置的體制機制障礙，如最大限度削弱戶籍制度對勞動力市場分割的負面影響，鼓勵人才跨地區、跨所有制流動。進一步完善激勵機制，鼓勵高等院校和科研院所的科技人員一定期限內在不脫離原單位編制的情況下創辦和領辦企業，嚴格知識產權保護，切實尊重知識、尊重創造。

鑒于第四次工業革命將給人類工作造成巨大沖擊，因此需提前防范，加大信息技術相關的人力資本建設和教育培訓。政府應將使用信息技術進行編程等能力作為提升全民基本素質的重要部分加以積極推進，在義務教育階段引進計算機編程等數字技術教育，盡早讓青少年接觸數字技術，養成適應數字技術的邏輯判斷能力；在高等教育階段所有專業應開設或加強數據分析教育。

(五)推動新一輪高水平對外開放，大力加強與“一帶一路”國家產能合作

推動新一輪高水平對外開放，要堅持引進來和走出去并重，在更高層次上運用兩個市場、兩種資源，堅持引資、引技和引智并舉，提高對外投資的質量和水平，提升我國在全球配置要素資源的能力。要以“一帶一路”建設為重點，形成陸海內外聯動，東西雙向互濟的開放格局。實行高水平的貿易和投資自由化便利化政策，全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，大幅度放寬市場準入，為各國及各類所有制企業營造市場化、法治化、國際化的營商環境，打造一個吸引外資的制度高地。堅決維護基于多邊主義和自由貿易原則的國際貿易體制，反對單邊主義和貿易保護主義。創新對外投資方式，促進國際產能合作，形成面向全球的貿易、投融資、生產、服務網絡，加快培育國際經濟合作和競爭新優勢。

積極推進國際產能合作，尤其是與“一帶一路”沿線國家跨境基礎設施建設和產能合作，既是中國經濟發展到今天的客觀需要，也契合發展中國家工業化和發達國家再工業化的需求，是擴大南南合作、深化南北合作的重要途徑。應以基礎設施建設和工業制造業合作為重點，推進“一帶一路”建設。通過推進“一帶一路”建設，加強境外經貿產業合作區建設，擴大對沿線國家與地區的投資規模，深化供應鏈與價值鏈合作，積極培育具有全產業整合能力的區域性價值鏈“鏈主”，逐步提升中國企業在全球價值鏈中的地位。注重與發達國家跨國公司合作，發揮互補優勢，拓展在貿易投資、財政金融、創新和高技術等領域合作，共同開拓“一帶一路”沿線國家第三方市場。