風雨兼程 望遠前行
——中國工傷保險回顧與展望

■文／孫樹菡 毛艾琳

1978—2018年這40年間，我國經歷了由計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌的歷史巨變，這同樣也是工傷保險制度發生巨大變化的40年。遵循中國改革的總路徑——試點先行，循序漸進，在社會保險改革過程中，工傷保險最早實現了制度定型。其他社會保險項目長期試點、試而不定的曲折亦進一步反襯了工傷保險改革的有效與理性。

改革成績斐然

本文以構建“設計理念先進、制度功能完整、體系結構優化、法律監管有效、保障全面”的工傷保險制度發展戰略目標，對改革開放40年來的工傷保險制度進行回顧與展望。

——制度設計理念的逐步調整完善

1951年《勞動保險條例》建立起的工傷保險制度是與計劃經濟體制相適應的，其中第一條就明確“為了保護雇傭勞動者的健康，減輕其生活中的特殊困難，特依據目前經濟條件，制定本條例”。保護勞動者基本權益的建制理念順應了當時的社會經濟發展形勢。國家—單位保障體制能夠踐行這一理念。

1978年之后，在由計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型中，整體選擇了“效率優先”的發展取向。工傷保險制度中舊有的國家—單位保障體制已經完全滯后于經濟社會的發展。一方面，原有制度僅涵蓋了國有企業與“大集體”企業，導致這類企業與大量新型企業包括工傷保險在內的社會保險費用負擔畸輕畸重，直接與企業追求“公平競爭”的生產經營目標發生沖突；另一方面，在全面追求“效率優先”下，舊有的安全生產體制被打破，而新的制度又沒有建立起來，在高發的事故面前，在以補償為主的工傷保險制度下，勞動者權益難以保障。工傷保險制度改革勢在必行。

經過十幾年的試點、探索，1996年頒布了第一部工傷保險專項法規《企業職工工傷保險試行辦法》（以下簡稱《試行辦法》），明確了工傷保險的宗旨即“保障勞動者在工作中遭受事故傷害和患職業病后獲得醫療救治、經濟補償和職業康復的權利，分散工傷風險，促進工傷預防”，保障職工的安全健康權益，尋求不同企業間負擔的均衡，“效率優先”向“公平與效率兼顧”轉變。工傷保險也由“國家—單位保障制”向“國家—社會保障制”發展。其后于2003年頒布的《工傷保險條例》及2010年的《工傷保險條例（修訂）》，都延續了這一制度設計理念。

——制度安排功能逐步完整

圖 1997—2017年全國及農民工工傷保險參保情況 單位（萬人）數據來源：勞動和社會保障部 國家統計局編制的1998—2007年度勞動和社會保障事業發展統計報告；人力資源和社會保障部 國家統計局編制的2008—2017年度人力資源和社會保障事業發展統計報告

首先，制度覆蓋范圍和群體大幅提升（見下圖）。改革開放以來，我國工傷保險的覆蓋范圍由以國營企業職工為主、集體企業參與執行，擴展到中華人民共和國境內的企業及其職工，再進一步將有雇工的個體工商戶納入進來；2004年勞動和社會保障部發布《關于農民工參加工傷保險有關問題的通知》，將徘徊在危險邊緣的龐大的農民工群體也納入到工傷保險覆蓋范圍內。

其次，待遇支付項目趨于合理，與國際上大多數國家的項目設置基本一致。改革開放以來，從勞動關系角度看，“國家—權益—個人”利益共同體基本解體；企業多種形式加上工傷風險大大增加的情況下，原有的“待遇給付”工傷保險制度無法很好地保障工傷人員權益。因此，經過了舊有的“單位”工傷待遇規定向工傷保險制度轉化的過渡期和準備期后，《試行辦法》以立法的形式明確了工傷保險待遇項目及其水平。待遇計發基數更顯合理科學；合理劃定傷殘和護理等級，并提高了傷殘待遇和死亡待遇標準；提高了工傷保險待遇調整的及時性，有效地增加了工傷保險待遇對工傷職工及其家屬的保障力度。

再次，進一步擴大了工傷認定范圍。由“三工”到包括“在上下班的規定時間和必經路線上，發生無本人責任或非本人主要責任的道路交通機動車事故”，進而放寬至“在上下班途中，受到機動車事故傷害的”均應當認定為工傷；而且增加了“視同”三大類；同時，在工傷認定程序上也更為規范。

最后，勞動能力鑒定和評殘逐步法制化、標準化、規范化、科學化、透明化，確保了職工權益與工傷保險待遇支付的合理性。

——體系結構逐步優化

在“以經濟建設為中心”為指導，以追求經濟增長和效率為目標的現代化建設浪潮中，在安全生產制度與工傷預防制度均缺失的情況下，工傷保險幾乎完全淪為“事故后的補償機制”。工傷保險本應具有的在降低事故方面的積極作用無法發揮出來，康復也“無暇顧及”，致使工傷保險所表現出來的社會價值相應大打折扣。

1996年頒布的《企業職工工傷保險試行辦法》第一條明確了勞動者職業康復的權利，同時明確將“事故預防費”和“職業康復費用”列入工傷保險基金的開支項目?！豆ｋU條例》在進一步完善工傷保險待遇的同時，引入了現代意義上的康復事業，積極推進工傷康復和工傷預防工作，正在改變以賠償為主的工傷保險模式，逐步建立起新型的預防—康復—補償相結合的模式，為制度體系的進一步完善打下良好的基礎。

——法律法規逐步完善，監管更加有效

40年間，我國工傷保險立法不僅在層次上有了極大提高，成為目前立法層次最高的保險項目之一，內容上也不斷豐富完善，并出臺了相應的配套法規和措施，盡管多是部門規章和針對具體行業、人群的專項規范性文件，但在事實上構建了比較完整的工傷保險制度以及事故預防、職業病防治體系框架，促進了工傷保險制度的迅速發展。

《工傷保險條例》標志著我國工傷保險制度走上法制化軌道?！稐l例》為制度涉及各方規定了嚴格的法律責任，同時建立公示制度，增強透明度，并且進一步強化了監督管理機制。工傷保險管理服務體系亦基本建立，服務水平不斷提高。

工傷保障制度的發展為保障勞動者權益，維護和促進我國經濟社會發展作出了突出的貢獻，然而這一制度還未最終穩定并走向定型，社會發展和制度完善的需要決定了改革仍在繼續。

改革仍在路上

“十三五”時期是工傷保險事業發展的重要時期，既面臨嚴峻的挑戰，又面臨難得的發展機遇。工傷保險在完善現代工傷社會保險制度的過程中，業已解決（或正在解決）了一些“歷史遺留問題”，如“老工傷”問題、將公務員和農民工納入工傷保險覆蓋范圍的問題等。但是，40年改革的“漸進性”對歷史遺留問題的解決尚不徹底，并且在此過程中某些方面又形成了新的路徑依賴，因此，工傷保險面臨著新老問題所帶來的雙重挑戰，改革仍在路上。

建制理念。工傷保險的利益主體各方——個人、企業、部門、地方政府和中央政府之間在諸多利益關系上，由“高度一致—分割—整合”，建制理念亦由“保護雇傭勞動者的健康”到“保障勞動者醫療救治、經濟補償和職業康復的權利，分散工傷風險”。利益主體之間的博弈客觀上發揮著推動社會發展和制度進步的功能，但是，在今后的改革中，政府應該以“保障勞動者權益”為出發點，以實現公平為目標，同時“兼顧各方利益”。繼而，工傷保險制度分散企業風險、規避責任的功能逐漸趨于淡化，并最終實現由勞動者和企業“雙贏”“兼顧”向“最大限度地保障勞動者”單一目標的轉化。“以人為本”方為最終的建制理念。

制度覆蓋面。工傷保險追求保障人群的最大化。覆蓋范圍不斷擴大的目的是使更多的勞動者能獲得制度性保障，享有工傷保護權利。但總體看，各國工傷保險參保范圍及覆蓋人群雖有所不同，但都經歷了一個由小到大不斷擴展的過程。我國工傷保險制度改革過程中，同樣遵循這一規律。既有已解決的“老”問題，也有“新”問題。

“老工傷”問題。工傷保險制度改革中解決了工傷保險領域突出的歷史遺留問題，數百萬名國有企業 “老工傷”人員被納入工傷保險統籌管理。但是，由于《工傷保險條例》的立法層次，強制性不足，又出現了新的“老工傷”，只要沒有實現職業人群全覆蓋，這個問題就會始終存在。

公務員問題。長期以來，我國公務員和企業職工實行的是不同的公(工)傷保障制度，這種由于所在工作單位性質不同形成的工傷保障二元結構模式，至今仍是我國工傷保障的基本模式。但弊端早已顯現，將公務員納入工傷保險覆蓋范圍已經“在路上”。

農民工問題。農民工已成為我國產業工人的主體，截至2017年底，我國農民工人數就達28652萬人，其中外出農民工17185萬人。由于農民工的流動性大等原因，導致對農民工的用工極不規范，而他們大多從事的又是高危險、高強度、高危害工作，極易發生傷害事故及職業病。農民工的生命健康以及極高的維權成本，不僅是對社會穩定的影響，更是對工傷保險制度的拷問。

以推進農民工特別是高風險企業農民工參保為重點的“平安計劃”“同舟計劃”的實施，到2017年底，已將7807萬名有相對穩定勞動關系的農民工納入制度保障。2018年1月2日人社部與交通運輸部等六部委發布《關于鐵路、公路、水運、水利、能源、機場工程建設項目參加工傷保險工作的通知》，要求合力做好工程建設領域職工特別是農民工工傷保險權益保障工作。農民工參保問題在繼續推進中。

新業態從業人員。推進參保擴面，逐步實現工傷保險職業人群全覆蓋，這既是制度完善的需要，也是對民生關切的回應。將現行法定覆蓋范圍內的職工全部納入工傷保險制度，實現應保盡保。同時對“新經濟、新業態、新模式”下的從業人員如小微企業人員、高新技術企業人員、自雇人員、自由職業者、快遞業從業者等靈活就業人員，既要落實已有的規定，維持改革成果，同時也要繼續改革，完善制度，將更多的勞動群體納入到制度中來，而不是另行制定工傷保障辦法，給予制度性安排，從而在制度整合過程中又增添“碎片”。

職業風險。當前我國制造業在走工業2.0、3.0、4.0并行的道路，因此，新老職業風險亦并存。目前老風險所致職業病發病率仍在增長。農民工職業病特別是已罹患塵肺病者，既不能算作“老工傷”而享受工傷保險待遇，又很難走“先行支付”之路，維權成本非常高。因此，必須提高產業結構調整下新風險的重視程度，不能老的職業病問題尚未解決，又要面對新的職業病。

工傷預防。“促進工傷預防與職業康復”是我國現行制度的建制理念之一，建立預防、補償與康復相結合的工傷保險制度是我國工傷保險定型的模式。預防基金不能圍繞現存的結余而作短期的制度安排，實現從“生產安全”到“生命安全”理念的重大轉變，建立預防機制是工傷保險走向成熟的重要標志，而這樣的制度創新最終要以立法的方式予以穩定和保障：規定合理的工傷預防基金提取比例，規定各行為主體的責任。管制性激勵與經濟激勵相結合。激勵對象向高危行業和企業傾斜，向中小企業傾斜。我國工傷保險的差別費率模式已基本定型，但仍存在一些基礎條件的制約，缺乏精算技術支持。

在管理方面，目前我國預防機構的多重與職能上的交叉導致當前干預生產事故預防的外圍系統各自為政，板塊運行，不僅不能實現資源和信息共享，反而在某些方面互相制約，多頭管理導致“低效管理”?！奥撓瘯h”機制，效果并不十分理想。此外，我國的社會制約機制不完善，由于缺乏外部制約，企業內部在組織、制度、人員諸多方面的安全得不到應有的重視和保障。工傷預防必須切實“落地”。

工傷康復。工傷職工能夠重返工作崗位或是回歸工作是康復的最終目標。無論從最大限度保障人的生命健康權角度還是從國家整體人力資源戰略乃至基金支付等角度看，先康復后評殘定級支付補償金，都是合理且必須的程序。但是目前在我國，無論用人單位還是職工對康復的認識都嚴重不足，且因法律未對康復費用資金來源、支出等予以明確規定，造成實際工作中很難展開。康復機構定位不明確，康復技術標準體系及評估體系發展依然滯后。盡管通過國家評審的工傷康復試點機構在逐年增多，但康復早期介入機制亦尚未建立形成，導致康復效果大打折扣。而且制度設計中也存在一定的不合理：農民工一次性支付后期待遇的政策規定幾乎剝奪了他們享受康復醫療的權利。

商業保險。以工傷保險為主體、商業保險為補充是符合我國國情的工傷保障模式。由于兩者進行預防的目的各異，預防手段與效果方面也存在很大差別。工傷保險的非營利性、制度內的公平性、預防的長效機制及對勞動者的無限保障是商業保險無法企及的，而商業保險的預防以追求最大利潤為驅動，其成熟的預防技術，靈活與效率，均可為工傷保險預防所借鑒與推廣。在事故預防領域，兩者應該相互學習，相互補充，形成良性競爭關系而不是相互排斥與惡性沖突，為勞動者與企業編織一張沒有遺漏的保險預防網。

40年來，工傷保障制度的發展為保障勞動者權益，維護和促進我國經濟社會發展作出了突出的貢獻，然而這一制度還未最終穩定并走向定型。為保障制度的公平性和可持續性，工傷保險制度必須進行“頂層設計”而非制度內“修修補補”，既要繼續對“存量”進行調整改革，更要持續進行“增量”改革。改革仍在路上?！?/p>