利益視角下海洋環境區域合作治理問題研究

黃秀蓉

（寧波大學法學院 浙江寧波 315211）

引言

海洋環境不僅是我國海洋能源開發、海洋產業發展的重要基礎，更是世界經濟貿易交流、政治互動的直接紐帶，維系著國際經濟繁榮、文化往來，推進著沿海城市社會經濟完善與發展。當前階段，我國沿海區域已構建4 個合作治理機制，2 個海洋合作機制，具體為黃海生態項目與太平洋計劃。此外，我國政府部門不斷加強對海洋環境問題的工作力度，構建相關政策法規，維系海洋環境保護工作的持續進行。然而相關區域合作治理問題不斷凸顯，影響著海洋環境治理工程的持續推進。

1 海洋合作治理的主要問題

1.1 利益動機不足

利益動機根據形成機理可劃分為外部利益動機與內部利益動機，相較于外部動機，內部動機則是區域海洋合作能夠有效開展的決定性因素。內部動機極大制約著相關國家政府參與治理的積極性。國家政府是區域海洋合作的重要力量，在動機不足的形式下，不但影響著海洋環境社會組織的長期發展，更造成該區域海洋環境造成破壞，影響海洋環境合作治理的發展。西方學者曾對此指出，雖然國家政府作為海洋環境治理的主體，然而為規避治理權錯位或遺失等問題發生，國家政府相繼推出限制社會資本參與海洋環境治理等相關法律，以致影響社會組織對區域海洋環境的推動力量難以發揮。在外部動機層面。外部利益動機的不足，將難以解決國家政府參與海洋治理的積極性及個別國家拒絕配合海洋治理等問題。我國學者共同認為外部利益動機可有效在治理初期做出顯著貢獻，推動合作治理機制的全面進行。然而當前階段，由于外部動機缺乏，難以應對朝鮮拒絕單于環境治理的問題，以致海洋環境污染問題難以得到全面解決。

1.2 利益溝通阻塞

利益溝通阻塞是國家間通過協商、對話等形式化解分歧、洽談目標、共享利益、互換數據，促進海洋環境合作的有效途徑。國家政府對區域合作溝通發揮著顯著地驅動作用，而其溝通措施是維系溝通有效進行的平臺和媒介。從國家政府來分析，溝通需要國家主體間形成良好且緊密的交互關系。然而當前我國海洋區域依舊難以形成有效的相互支持、協同互助的關系機制。西方多中心理論學者指出多元化國家政府所形成的協同互助的關系，是利益溝通有效展開的基礎。然而在國家政府與社會組織關系層面，社會資本組織嚴重依賴國家政府資源與政策，呈現出政府與社會組織單向溝通的現象。而在國際關系層面，經濟、政治、文化等范疇的利益沖突將極大損害海洋合作國家間的關系。從溝通方式來分析，缺乏國家政府溝通渠道是溝通阻塞的主要表現，特別是區域合作治理缺失推進國家政府與社會組織溝通的政策與安排。

1.3 利益制衡問題

利益制衡問題主要表現為國家政府對區域海洋環境主導權的爭奪。雖然海洋環境治理主體的主導權聚焦在社會組織與國家政府間，然而主導權問題最為激烈的表現是國家間的治理權與主導權的爭奪。可以說海洋環境利益制衡缺位的實質是缺乏合理的，平衡國家與國家間、國家與社會資本組織間的主導權爭奪問題。我國學者曾凡（2017）認為區域利益制衡問題同時表現在海洋環境的條約的缺失。歐洲地中海與波羅的海是國際環境規劃教授推崇的海洋項目，具備完整的海洋保護體系是歐洲區域海洋成功的關鍵。然而我國雖簽訂備忘錄、戰略計劃等保護文件，卻依舊未構建出有效的法律條約，制約著區域海洋內各國家政府或社會組織發展。致使區域海洋各治理主體難以有效開展海洋合作治理項目。

2 海洋合作治理問題的主要成因

2.1 地緣政治復雜

區域海洋地緣政治包涵觀念、制度、權力，分別對海洋合作治理的動機、制衡及溝通機制產生顯著的影響。其中觀念機制是海洋區域無法形成認同的關鍵，限制著國際間的利益溝通。程一云（2018）認為可以將觀念機制理解為各治理國家對區域形勢與外交意圖的理解，基于區域觀念的差異，各國家政府普遍關注軍事、經濟與政治等實力的提升，致使對海洋環境合作機制產生消極影響；制度機制嚴重影響著區域海洋合作治理的利益動機。雖然我國與沿海國家積極開展區域環境、經濟與政治等多邊合作工作。然而我國各海洋區域的法律條約制度依舊有待完善，特別是安全制度的匱乏，引發國家間在軍事層面的博弈；權力機制是制約利益制衡的關鍵因素。

上世紀90 年代中期，韓國和日本在太平洋計劃中發揮著顯著的作用，相繼建立統領海洋環境治理的秘書處機制，并對區域海洋主導權發生劇烈的爭奪。然而進入21 世紀后，我國綜合實力快速提升，在區域海洋環境中發揮著重要的作用，導致海洋主導權爭奪加劇。因此造成該區域難以實現制衡各國家政府的法律條約。

2.2 經濟交流不足

經濟發展對區域海洋合作發揮著重要的推進作用。海洋環境是區域經濟增速與發展的制約條件與基礎條件，兩者相輔相成。西方學者普遍認為當前區域海洋經濟與環境污染存在密切的關系，只有各國家市場經濟水平發展到特定程度時，環境污染問題才能得到有效改善。雖然海洋區域社會經濟發展迅速，然而各國家間缺乏密切的經濟交流。主要表現為，國家間合作平臺不完善與貿易合作不足兩個層面。而貿易合作不足將極大限制利益溝通的有效性與持續性。以東北亞海洋區域為例，國家間貿易合作不足，國家間難以形成密切的聯系，制約著利益溝通的推進效果。據相關統計發現，中日韓GDP 位國際前列，2018 年排名為第2、第4 與第13 位，占世界GDP 總量的30%，然而，俄羅斯比較注重與歐洲諸國的貿易往來，朝鮮除與我國存在貿易合作外，與其他國家幾乎是零交流；合作平臺的不完善將致使區域海洋利益制衡的缺位。我國海洋區域內的國家間合作項目為“大圖倡議”，然而當前存在著合作領域有限、覆蓋范圍有待開拓等問題。造成海洋合作治理的利益制衡舉措難以得到落實。

2.3 文化認同低下

在海洋環境區域合作中，國家政府行為都將制約著其它國家，因而應在構建行動方略中顧忌到其它國家政府的選擇。這便需要國家間達成互惠互利的共識。建構主義認為社會建構要比物質建構更具有強烈的國際價值。這說明文化認同對區域海洋身份共識與集體利益的構建更加重要。而根據國際文化認同形成淵源，可將其分為：功能性、回應性以及歸屬性認識等。海洋環境合作治理所涉及民族的文化認同在上述三方面均存在不足，以致合作治理舉措的理論基礎對國家間的利益動機與溝通造成反作用。

3 完善區域合作治理的對策與措施

3.1 強化政治互信

構建新型海洋區域國家關系，形成互惠互助氛圍，構建交互依存的合作體系。我國作為海洋區域合作治理國的重要成員，應深化與海洋區域各國家的軍事、經濟、政治的合作與協調，特別是與西方發達國家間展開經常性經濟、安全戰略對話，努力推動一帶一路的部署與發展。各國家政府應在政治信任的前提下，加強技術領域的交流與合作，開拓海洋區域數據共享的交流，為維系各國家政府在海洋區域中的基本利益，應努力形成互利共贏、和諧共處的國家關系，以此保障我國在海洋區域基本的政治利益。

3.2 增強經濟交流

深化區域國家間貿易交流，在注重經濟效益的同時追求其生成的外溢效應，加強區域國家在經濟貿易層面的依存度。我國應加強與其它區域國家的貿易聯系，自主推進海洋區域自貿構建，形成卓有成效的合作平臺，努力將朝鮮納入區域貿易合作中，為區域國家的利益提供寬闊的空間，以此提升區域合作機制內的制衡與溝通。國家政府通常在引領經濟發展變革層面有限，區域合作應充分利用社會組織的經濟效用，積極化解合作治理中存在的溝通阻塞問題。更應完善海洋區域合作平臺，調節合作治理與各國家政府間的關系，解決或緩解國家政府間、政府與社會組織間的沖突與矛盾。體系完善的合作平臺不但為區域合作提供溝通樞紐，更可緩和海洋治理中存在的沖突問題，維護各國家政府間的經濟、政治及文化利益，為實現海洋環境治理提供制定協議、戰略的抓手。并在完善“大圖倡議”機制的基礎上，完善各項合作機制，深化資源、物流等范疇的合作關系。

3.3 提升文化認同

提升區域海洋文化認同有益于區域凝聚力與向心力的增強，為經濟、政治及環境等層面的合作奠定思想基礎。首先，強化歸屬認同，提升區域國家政府凝聚力，為治理主體參與海洋合作提供動力。中日韓同屬儒家文化，作為文化發源地的中國應不斷提升自身的文化自信，鞏固與朝鮮、俄羅斯、新加坡間的文化交流，形成區域國家共識，提升國家對文化歸屬性的理解與認同，推進海洋合作的長足發展。其次，增強回應認同。為有效推進利益溝通的全面展開。樹立區域文化意識，樹立各國在合作治理中的身份，促使其將文化認知層面上升為患難與共、命運相連的綜合體。各國家政府應切實理解當前諸多矛盾對區域海洋合作的不利因素，以此通過構建媒體合作體系，在區域海洋內形成系統的傳播空間，維護區域國家共同利益，推動合作項目的不斷深化。最后，增強功能認同，提升國家政府參與合作治理的自主性，提高區域海洋的功能認同。各國家政府要加強對合作利益的重視，改善海洋環境可有效影響國家利益的理念，從而有效提升海洋環境質量。

結語

海洋環境區域合作治理是維系國際海洋資源開發、能源利用、政治交流、貿易往來的基本戰略體系。因此在海洋區域合作中，應通過政治互信、經濟交流與文化認同等手段，解決或緩解區域國家政府在海洋環境治理中的利益矛盾，發展政治與經濟交流平臺，強化利益溝通、構建利益動機、增強利益制衡，以此全面構建和諧共處的新型海洋合作治理關系。