政策學習與特色小鎮政策發展
——基于政策文本的分析

問題的提出

政策學習是一個根據過去政策的結果和信息，調整政策目標或技術的刻意嘗試，以更好地實現政府終極目標的行為和過程。在我國，關于政策學習的討論多與政策創新和政策變遷結合在一起，并結合養老保險、PPP等具體的政策領域進行研究。一方面認為政策學習是政策創新的基礎和核心機制，推動政策創新的關鍵是推動政策學習的發生；另一方面認為當政府面對一個新事物時，政府可以在學習中完成政策改進，進而實現政策變遷。然而在具體的政策情境，政策學習過程中地方政府和中央政府是如何互動的，他們又存在怎樣的學習機制？這些問題都期待進一步深化研究。

2015年4月，浙江省頒布首個地方關于特色小鎮發展的指導性政策文件。以浙江為起點，特色小鎮的建設熱潮迅速在中華大地鋪展開來，截至2017年10月底，中央層面頒布的特色小鎮發展政策指導文件也已達十余項。事實上，作為探索新型城鎮化建設的嘗試，特色小鎮的政策在短時間內按照從地方到中央、再到地方的邏輯得以快速出臺和執行，這種政策快速發展的現象非常值得探討。它對地方政府先行的政策創新起到示范作用，在政策擴散的作用下帶動了中央政府的政策創新。之所以選擇特色小鎮作為我們的研究對象，一方面，就特色小鎮本身而言，其政策推進的速度之快、范圍之廣非常值得關注，有必要對其加以研究以獲得對特色小鎮政策發展的全面認識；另一方面，通過本案例中對政策學習的探討，尤其是對央地政府互動過程的分析，以期對未來政府政策的制定和推廣提供有益的借鑒。

政策文本的計量分析

政策文本的構成要素相對較多，本文采用文本分析法擬從政策文本的發布數量、政策發布主體、政策文本關鍵詞與政策文本語義網的K-核分析圖譜等四個方面進行相應的統計對比分析。

（一）發展趨勢：政策文本數量分析

根據確立的政策文本篩選原則，我們在中央和地方政府的官方網站上進行數據采集，共搜集到157份與特色小鎮相關的政策文件。為了能夠更加直觀地了解2015至2017年間有關特色小鎮的政策發展趨勢，我們將政策文件的數量進行統計，2015年省級特色小鎮的政策文件數量已經有19項，而同期的中央政府尚未有相關政策文件出臺。到了2016年，伴隨著省級特色小鎮政策文件數量的進一步增加，中央政府部門的政策文件才相繼出臺。可以初步判斷：就政策發展的時間先后順序而言，地方的政策實踐在先，中央的政策出臺在后。在這種時間邏輯的背后，恰恰是一種政策擴散和政策學習的機制在起作用。由于地方政策實踐取得的成效顯著，在政策擴散的作用下帶給了中央政府有益的政策啟示。

（二）政策推動：政策發文主體分析

政策發布主體的分布往往可以反映某一個政策的管理體制。從中央特色小鎮政策的發布主體來看，住房與城鄉建設部發布政策文件的數量最多，達到10項；國家發展改革委員會次之（5項）；國家開發銀行也參與了3項特色小鎮政策的發布；其他部門則不同程度的有所參與，這樣的政策發布主體的多元結構分布正是我國特色小鎮政策當前的管理體制的具體體現。浙江作為國內特色小鎮政策的發源地，在浙江省的方案中主要由省發改委負責牽頭特色政策的設計和推進，不過在中央政策中對其進行了部分的修正，在管理體制上，中央層面已經具體轉為主要由國務院住建部來負責特色小鎮的管理工作。再者，發布主體的逐漸多元也可以顯示出中央特色小鎮政策由“普適型”向“專一型”的轉變。2016年中央政策主要由住建部、發改委、財政部單獨或者聯合其他機構發布，并且多是從宏觀層面對特色小鎮的建設和發展做出相應的指導和規定。進入2017年后國家林業局、農業部、體育總局也參與進來，并且頒布了更加具有針對性和專業性的特色小鎮政策文件。這樣的政策發布和發展路徑與地方政府，尤其是浙江省的特色小鎮政策發展路徑同樣有很高的吻合度。

（三）政策運行：文本關鍵詞詞頻分析

我們將全部的中央政策文本合并后導入ROSTNAT軟件進行分詞和詞頻統計并將其進行歸類（表1）。詞匯及其詞頻的統計能夠從一定程度上折射出中央政策中的側重點。首先：“創新、改革、新型、探索和升級”等詞匯均有除舊立新的含義，這些詞匯的共同特征是創新，能夠反映出中央政府在努力地追求政策的創新。其次，“模式、經驗、示范、借鑒、總結、宣傳和推廣”等詞匯則含有明顯學習的意味，這與地方的政策實踐是分不開的，尤其是已經取得成功的政策實踐更容易受到中央政府的青睞。再者，“試點、引導、穩步、有序、適時和循序漸進”則表明了中央政府希望通過漸進的方式來實現政策的改進、完善和推廣。最后，包括“城鄉、地方、省級、區域”等詞語在內的詞匯則明顯具有空間意味，由于中央政策貫徹和執行的主體終究是不同區域和層級的地方政府，一方面地方政府的實踐可以推動中央政策目標的實現，另一方面地方的政策實踐也能夠給中央提供政策反饋，地方成功的經驗和失敗的教訓都可以成為中央學習的對象。

表1 中央政府政策文本關鍵詞及詞頻匯總表（單位：次）

（四）政策學習：政策文本語義網的K-核圖譜分析

借助軟件對政策文本進行語義網的構建和基于k-核的凝聚子群分析。從地方政府政策關鍵詞的共現矩陣中可以看出，特色、小鎮、建設、發展、規劃、城鄉、創建、創新、推進等詞語構成一個重要的凝聚子群。而在中央政府政策關鍵詞的共現矩陣中，特色、小鎮、建設、發展、推進、推動等詞語構成第一個凝聚子群；建設部、城鄉、銀行、開發、創新等詞語構成第二個凝聚子群。從語義網和K-核凝聚子群中節點詞匯的對比，我們可以初步判斷出地方和中央政策的關注點存在很高的相似度。結合中央政府和國家領導人在不同場合對地方政府特色小鎮創建模式的提及和贊同，以及中央政府組織的不同形式的經驗交流會，不難判斷出中央政府特色小鎮政策的創立和創新很大程度上是源于對省級政策的借鑒，體現出明顯的政策學習效果。

政策學習與特色小鎮政策的發展脈絡

基于以上對特色小鎮中央政策文本的計量分析，結合我國特色小鎮政策在實踐中的發展歷程，從政策學習的視角出發，本文將對中央特色小鎮的政策發展的脈絡和邏輯進行梳理。

（一）地方政策的擴散

政策擴散理論認為，學習是政策創新得以擴散的重要原因之一，因為政府在面對公共問題時都會首先努力探尋其他地方政府是否有應對類似問題的經驗。如果存在有且已被證明是有效的政策方案，那么只要不與本地的其他政策有根本性的沖突，該地方政府就可以通過模仿性學習、借鑒其他地方政府的現成政策以降低創新成本。而特色小鎮政策的創新實踐正是回應我國新型城鎮化應該如何建設的一次成功嘗試，對于正處于探索如何推進城鎮化建設的各級政府而言，取得良好績效的政策自然成為他們關注和學習的對象。

2015年4月，浙江省發布全國范圍內首部與特色小鎮直接相關的指導性政策文件，直到中央政府首項特色小鎮政策的出臺這段時間，共有8個省份共計發布了35項與特色小鎮相關的政策文件。在持續性的政策傳播和擴散的作用下，地方特色小鎮政策創新的成功實踐引起了中央政府的關注和肯定。不同于以往研究中所展現出來的政策創新擴散的方向多為水平式的或者自上而下的，特色小鎮政策創新的擴散呈現出一種自下而上的擴散路徑。2015年底，習近平總書記對浙江省“特色小鎮”的建設做出了重要批示；2016年，國家發展改革委舉行新聞發布會將浙江特色小鎮的案例向全國推廣；在2016年2月國務院發布的《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》和2016年3月發布的《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要（2016～2020年）》中均提到要因地制宜，發展特色鮮明、充滿魅力的小城鎮。

黨和國家領導人的關注表明特色小鎮已經作為一個政策問題被納入到中央政府的政策議程中。地方政府的政策創新成為中央政府獲得新信息的來源。由于地方政府對于特色小鎮及其發展問題的界定啟發了正處于思考新型城鎮化發展道路的中央政府，后者經過評估和認定后認為浙江等地建設特色小鎮的模式具有推廣的價值。而在特色小鎮所涉及的政策領域，中央政府還尚未出臺政策，因而地方的政策創新便為全國性的政策規劃提供了方案，如何從全國層面上對特色小鎮的建設和發展進行統籌和協調變成了中央政府下一步的重點工作任務。

（二）中央政府政策的創立

經過前期的調研、醞釀以及對地方經驗的評估和學習，2016年7月，住房和城鄉建設部等三部委聯合發布《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，這也是全國范圍內首項直接針對特色小鎮發展的中央政府文件。以此為起點，中央層面針對特色小鎮發展的指導文件呈現出密集發布的態勢，從2016年8月至10月，國務院相關部門共出臺關于特色小鎮發展的指導性政策文件4項。這種態勢是中央政府積極回應社會政策需求的結果，同樣和地方積極的政策實踐密不可分，可說是中央政府和地方政府積極互動的成果。

在這一階段，中央政府對地方政策創新的信息繼續進行分析和評估，但是由于中央政府的職能要求，評估政策創新的出發點就會和地方政府有所不同。地方政府在進行政策創新時，首先考慮的是地方的利益，政策如何更加適合地方的實際情況。而對于中央政府而言，不僅要考慮政策解決問題的效果，還要站在全國層面上統籌考慮各地的差異。由于對地方政策創新的意義理解的差異，中央在政策創新時首先要考慮政策的適用性問題，因此在這一階段便形成了不同于地方方案的政策創新。而這些政策內容的差異恰恰是中央政府在政策學習基礎上進行創新的體現。盡管特色小鎮的浙江模式取得了成功，但是區域差異對政策效果的影響不可忽視。中央政府在借鑒地方政策基礎上進行政策的革新，從而使中央政策更加具有包容性和適用性，這樣政策才具有更好的推廣價值。

（三）中央政府政策的推廣

特色小鎮建設取得的政策績效增強了中央政府進行政策推廣的信心和動力。從2016年12月起到2017年10月，中央層面出臺的政策共計14項，涉及到的政府部門和各類機構、協會達11個。同時期已統計到的省級特色小鎮政策文件多達72項，涉及全國24個省，各省平均發布數量為3項，其中浙江則高達15項之多。在中央政府政策文件中提到的“農業特色互聯網特色小鎮、運動休閑小鎮”等不同的特色小鎮類型，都是建立在學習地方政策基礎上的新提法，因為這是全新的探索，沒有現成的經驗和模式可參考。中央政府在推動全國特色小鎮建設的變革之前，先發布指令由下級政府自下而上推薦小鎮名額，再由中央選擇部分地方先行實踐中央政府的創新意愿和創新方案，以較小的成本積累政策實踐的經驗，發現潛在問題，降低政策風險，從而提高特色小鎮方案推廣和擴散的適用性。這種“先試點、后推廣”的政策思路反映出中央政府希望通過漸進的方式來推進特色小鎮政策的探索，當然更重要的是這種試點工作在政策調整過程中扮演的角色：試點成功，它可以提供成功的經驗；試點失敗，同樣可以積累失敗的教訓，而成功的經驗和失敗的教訓都是中央政府政策學習所需要的。試點推進的工作思路提供了一個漸進學習的機會，它可以使中央政府是否要對政策做出相應的調整以及如何進行調整等問題做出更加穩妥的判斷和決定，而不是急于求成。

結語

對特色小鎮政策發展邏輯的梳理和分析可以看出：源于地方的政策創新在政策擴散的作用下帶給中央政府積極的政策啟示，中央政府在學習地方政策的基礎上進行政策的創立和創新，并逐步進行政策的推廣。中央和地方積極互動，共同推動了有關特色小鎮的政策完善和發展。在特色小鎮中央政策發展過程中的政策學習主要存在以下兩個特點：

首先，政策學習的方向為自下而上。和以往研究中政策學習多發生水平方向的同級政府間或者自上而下的學習不同，地方政府的政策創新成為了中央政府政策學習的起點。地方政策的創新和實踐不僅為中央政府提供了不同的政策設計方案，也減少了中央政府直接出臺全國政策可能造成失敗的成本。與水平方向的政策學習不同的是，在自下而上的政策學習之后，中央政府還展開了自上而下的特色小鎮政策的推廣過程，但這一自上而下的擴散則是基于強制機制。

其次，政策學習的路徑為漸進主義。特色小鎮政策發展過程中“試點-推廣”的理念體現的是一種試探性的問題解決思路，而不是畢其功于一役。它立足于當前的狀況以及實際改進的狀態，強調通過不斷試錯來強化學習，而不是隨意地做決策。在逐步推廣特色小鎮相關政策的過程中，中央政府需要分析和評估各地政策試點的政策效果，而地方的政策信息反饋則為下一步的中央的政策調整提供了充分的學習資料。

隨著我國城鎮化的進展，區域條件和發展程度的差異在未來將會越來越顯著，屬地治理的特殊性會更加凸顯，地方治理政策創新的必要性不言而喻。面對地方政府的創新，中央政府一方面要積極扮演起“學習者”的角色，對地方政策創新及其取得的績效進行科學地評估，判斷該政策是否具有推廣價值，積極吸納和學習地方政策創新的經驗；另一方面則要發揮好“掌舵人”的作用，在吸納和借鑒地方政策創新的同時，也要重視對地方政策實踐中負面經驗的總結和調整，在統籌全國各地實際情況和區域差異的基礎上，通過中央政府自身的政策創新對地方政府已有的政策進行調整和完善。