政府購買社會服務的公共性辨析

丁福興，仇慶春

(1.蘇州科技大學社會發展與公共管理學院，江蘇 蘇州 215009；2.蘇州市環境衛生管理處，江蘇 蘇州 215007)

2013年9月，中共中央國務院辦公廳印發了《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》[1]，對進一步轉變政府職能、改善公共服務作出了重大部署。而學界關于政府購買社會服務的研究也是十分熱情和靈活的，可謂方興未艾。愚見以為，有必要結合政府購買社會服務的中國國情，客觀地辨析其利與弊，在強調效率的同時，理直氣壯地堅守公共性立場，避免管理主義的過度運用和逐利動機的侵蝕。

一、政府購買社會服務的緣起與特征

政府購買社會服務的舉措從一定意義上說是一種歷史的選擇，是“看得見的手”與“看不見的手”博弈與合作的結果。

（一）現實困境——政府機制的先天性效率癥結

自行政管理學的開創者伍德羅·威爾遜提出“政治—行政”二分法以來，提高行政效率一直被視為行政管理活動的出發點和歸宿——盡管效率并非公共管理的唯一價值目標。然而事實證明，政府機制（亦即“P途徑”）似乎存在著先天性的效率癥結。在公共物品的提供方式上，西方國家先后經歷了保守模式（以古典經濟學思想為指導）和干預模式（以凱恩斯主義經濟學思想為指導）[2]，但效率都不盡如人意，引發了納銳人的極大不滿，甚至產生了所謂的政府“合法性危機”。究其原因，行政管理活動的非競爭性、科層制的消極束縛性、政府績效評估與監督的弱化等行政活動規則與慣例都成為了公共物品供給低效高耗現實困境的推手。公共選擇理論學派將這一現象斥為“政府失敗”，并力主運用市場機制對其進行改革。

（二）理論突破——“科斯定理”的借鑒

長期以來，公共領域（特別是公共物品的提供與生產）一直被視為市場經濟的永恒禁區，而“科斯定理”的提出則打破了這一固有的成見。美國經濟學家羅納德·科斯認為：只要產權清晰，交易費用為零，資源配置的最終結果與權利的初始配置無關[3]。換言之，只要產權是明晰的，并且市場交易費用為零或者很小，那么無論在開始時產權歸誰，市場均衡的最終結果都是有效率的。推而論之，通過一系列的制度安排，公共物品消費的外部性可以得到解決，其生產的成本能夠得到補償，因而私人生產和提供公共物品是必然的。

“科斯定理”的提出，為政府購買社會服務的舉措提供了直接理據和具體路徑：國家通過強制性的產權制度安排（明晰產權），明確私人提供公共物品時理應獲得的收益，就可以激勵他們進入公共產品領域參與公共物品的生產和提供。這一思路運用于實踐，就是今天屢見不鮮的各類PPP項目。當然，“科斯定理”實現的前提條件是在公共物品的消費上必須存在排他性技術，且最好將公共物品的生產和提供作為兩個環節分開實施。對于多數公共物品（準確地說，應是準公共物品）來說，滿足這些前提條件并不存在實質性的困難，因此政府購買社會服務的行動也就得以廣泛開展。

（三）管理創新——政策工具的運用

在西方主要國家的“新公共管理運動”中，學界和政界開始逐步重視政策工具的研究，探究如何借助政策工具來創新和優化公共管理實踐。政策工具的拓展將行政管理方式從全面質量管理、績效評估等方式擴展到了資產出售、雇員授權與合同外包等方面[4]。在內容豐富的政策工具箱中，常用的政策工具就包括了市場化工具，例如民營化、使用者付費、合同外包、特許經營、憑單制、產權交易、內部市場[5]，等等。政府向社會力量購買公共服務可謂是政策工具運用中的一種牛刀小試，卻大力推進了公共物品提供與生產的社會化和市場化。它契合了當今政府職能轉變的改革方向，有利于構建一種“精政府——能社會”的良性政企、政社關系。

二、政府購買社會服務的公共屬性

界定政府購買社會服務的公共屬性是為了保障公共利益不受侵蝕，保證公共項目實施的正確導向。具體而言，政府購買社會服務的公共屬性至少可以從如下幾方面來辨識和論證：

（一）社會服務項目的公共性

學界對于公共物品的認知已經突破了嚴苛的薩繆爾森標準化定義，而根據物品（或服務）的正外部效應大小來區分其公共性純度。正外部效應越大的物品，越接近于純公共物品；正外部效應越小的物品，越接近于純私人物品；大量中間地帶的物品則屬于準公共物品的范疇。

政府購買的社會服務項目都是一些涉及民生、關乎社會發展與穩定的剛需物品，因而其產生的正外部效應是極其巨大而難于估量的。根據經濟學理論，純公共物品應由政府提供（亦即付費）、民眾免費享用。而政府購買權的運用，本身就說明了購買的社會服務項目是由公共財政負擔的，屬于公共物品無疑。

（二）提供和生產主體的公共性

主體的公共性，不僅可以從其公、私身份角色來辨識，還可以從其行動處事的人性假設來考量。從角色上看，社會服務的提供者（亦即“買單”人）政府是“公家人”身份，其人民公仆的公共性特質是不言而喻的。而參與生產的私營組織，給人一種“市場人”的感覺，其公共性往往受到質疑。如果置于公私合作的語境中，在公共服務的特定項目中，私營組織也必須接受公共性的價值準則并受到相應的約束，以為這是其成功承接公共項目的前提條件。學者陳慶云等人曾提出“比較利益人”假設，認為參與公共管理的人介于絕對自利與絕對他利之間，是對多元利益進行比較權衡的“比較利益人”[6]。應當說，主體的“中間性”（或曰理性經濟人假設和公共行政人假設的“不純粹性”）既表明了確保政府購買社會服務的公共性的必要性，也暗示了保障這一共性的實踐可能性。

（三）社會服務績效評估的公共性

社會服務的績效評判，應當遵從“4E”（經濟、效果、效率、公平）標準，主體也是多元的。引入服務對象評估、公共評估、第三方評估、多元化評估等方式后[7]，社會服務的績效評估明顯不同于買賣雙方的簡單評價，而涉及到多種利益相關者和多重倫理價值，需要履行復雜的評估程序來綜合評價購買服務的諸多環節和內容。這種社會性甚至是政治性的評估與市場性的顧客導向評價是很不相同的，其對于“公共性”價值范疇的考量會嚴格得多。

三、政府購買社會服務中的二元價值背離與彌合

政府購買社會服務旨在提高經濟效率并創造社會效益，但在社會服務的PPP模式運行過程中往往存在個人利益最大化與公共利益最大化之間的二元價值背離及行為失范問題[8]。

（一）二元價值背離的表現

社會服務PPP模式運行過程中的二元價值背離現象主要通過一系列失范行為表現出來：

一是惡意縮減生產成本。為了獲得更高的經濟利潤，一些服務承包商往往在生產過程中采用以次充好的不當手段來惡意縮減生產成本，導致服務品質嚴重下降甚至釀成生命、財產安全重大事故。

二是不當降低服務標準與質量。在社會服務項目中，一些私營組織往往有意無意地“忘記”履行服務承諾，或者對正常的服務需求搪塞敷衍，不予積極回應，未能真正做到盡心盡責地為公眾服務。

三是利用制度漏洞牟利。一些私營組織試圖鉆法律和制度的空子，達到不當牟利的目的。例如借用法律法規的某些條款打擦邊球，特別是制造勞動關系的模糊性，損害員工在薪酬、福利方面的合法權益。

（二）二元價值背離的動因

客觀而言，政府購買社會服務中出現的二元價值背離現象是內因與外因共同作用的結果：

一是“理性經濟人”逐利本性的內在驅動?！袄硇越洕恕钡男惺略瓌t是個人效用最大化（或組織利潤最大化），因此極易產生私利與公益的背道而馳。惡意降低成本和服務標準往往成為一些私營組織昧著良心賺黑錢的慣用伎倆。

二是市場競爭的外在壓力。私營組織對利潤的依賴性在很大程度上源于自身生存的需要，或者說是因為資源獲致能力不足而導致的一種安全缺乏感。過度逐利雖不利于私營組織的可持續發展，但可使其在激烈的市場競爭中不被立即淘汰。如果政府監管不到位，PPP模式也可能引發劣幣驅逐良幣的不公平競爭，既違背了公共利益最大化，也損害了市場經濟的基本準則。

（三）二元價值背離的彌合對策

預防和矯治政府購買社會服務中可能出現的二元價值背離問題，可從如下幾個方面著手進行：

一是承認并引導合理的營利動機。私營組織參與公共物品的生產和提供時所產生的正外部效應，有利于社會的發展，因此應該給予其合理的經濟報償。本著風險共擔、利益共享的原則來培育私營組織的契約精神，既承認其合理營利的正當性，又將其營利行為限制在一定的范圍內，將有利于公共物品提供多元化范式的踐行。

二是確立明晰的權、責、利關系。“科斯定理”的核心是強調產權和法律制度的安排對資源配置的重要影響。因此，政府在購買社會服務的過程中應當劃分各個合作主體之間明確的權、責、利關系，切實做到有制可依、行為可控、收益可期。

三是強化監督與評估機制。對政府購買社會服務中的失范行為進行強有力的糾偏，有賴于科學評估機制和嚴格監督機制的構建。政府在監管公共項目時要加強過程管理，應當著力構建科學、完備的公共項目評價體系，并借助嚴格的問責機制，通過懲戒等手段使得私營組織對公共利益保持足夠的敬畏之心。

總之，在政府購買社會服務的過程中，雖然有多元主體的參與，但其公共屬性是無可置疑的。為了保障政府購買社會服務的公共性，必須對其中的二元價值背離現象進行剖析和矯治，以期滿足人們不斷增長的對美好生活的需求。