基層政府在精準扶貧中的困境及對策
——以H鎮政府為例

張雪斐

（河南大學哲學與公共管理學院，河南 開封 475000）

改革開放40年來，我國社會經濟發展取得了巨大的成功，人民生活水平也得到了根本性質的提升，我國的綜合國力和國際影響力都居于世界前列，我國社會的主要矛盾已經轉變成了人民日益增長的美好生活需要與發展不平衡不充分之間的矛盾。這充分說明了我國還存在著貧富差距過大的問題，要想快速有效地解決這個問題，就必須對那些貧困人口進行“精準扶貧”使他們都能盡快地擺脫貧困的現狀，提升自己的生活水平，從而使我國能夠平衡、穩定、快速發展，實現“兩個一百年”的奮斗目標。

“精準扶貧”概念最早是在2013年11月習近平在湘西考察時所提出的，習近平精準扶貧思想一定程度上繼承了馬克思主義、毛澤東思想關于共同富裕的理論，在扶貧制度演變上更是繼承并發展了中國特色社會主義的扶貧制度[1]。目前這項措施正在全國各地實施之中，也取得了顯著的效果。在十九大報告中指出：“脫貧攻堅取得決定性進展，6000多萬貧困人口穩定脫貧，貧困發生率從10.2%下降到4%一下”。但是同樣習總書記又指出：“必須清醒看到，我們的工作還存在許多不足，也面臨不少困難和挑戰。民生領域還有不少短板，脫貧攻堅任務艱巨這些問題，必須著力加以解決”[2]。

我國貧困戶和貧困人口主要集中在農村，而鄉鎮政府是最貼近群眾的一級政府機關[3]。本文是從基層政府在精準扶貧中的行動為視角，以H鎮人民政府作為一個案例，來分析基層政府在精準扶貧方面的作為、扶貧過程中存在的問題以及解決這些問題相應的政策以及方案。

一、基層政府在精準扶貧中的作為

H鎮，1958年成立公社，1983年改鄉，1995年改鎮。位于市境東南，南臨黃河，距市區7公里。蟒河從北部穿過。面積73.1平方公里，人口2.6萬，共有15個村委會。H鎮的貧困村有2個，貧困戶334戶，貧困人口1160人。

（一）識別貧困戶的原則

第一，堅持標準。第二，綜合考量。第三，民主評議。第四，群眾認可。第五，實事求是。

（二）識別方法

堅持“公開、公正、透明”原則，認真、負責地識別、確認貧困對象。首先，就是鄉鎮政府中的包村干部、村中的相關負責人挨家挨戶地進行走訪調查，深入了解每戶人家的具體的家庭人口數、家庭的生活狀況、生活條件、工作狀況等；其次，對于那些家庭中有小轎車、高檔家用電器或其他昂貴的物品，不符合貧困人口的基本生活狀況的，都不予識別或者慎重識別。再次，要看家庭的收入情況，收入不僅是要看家庭的務農收入，還要看其他收入，比如：在外打工收入以及其他非物質性的收入等。因為農村人口他們的工作不是固定的，他們的工作內容多樣化，所以要綜合進行考慮。最后，還要看家庭成員個人的工作情況，有家庭成員做大生意或者在政府機關擔任官職的，不得識別或慎重識別。經過上述的幾個步驟之后，確定擬推薦的對象。在確定了擬推薦對象之后，要征求村民的意見建議，之后在村里進行公示，并上報鄉鎮政府進行審核。

（三）識別程序

第一步：初選對象。對于符合標準的貧困人口，由本人提出書面申請，上交至村委會，然后由村“雙委”集體討論，并通過詢問、調查、開會等形式征求村民的意見，在此基礎上形成初選名單，在村里進行公示。

第二步：鄉鎮審核。經第一次公示無異議后，鄉鎮人民政府對初選對象進行審核。審核時要嚴格按照既定的標準，認真細致進行審核，工作人員要用負責任的態度，對每個擬推薦的貧困戶負責，對村民負責。在經過審核過后，對擬扶貧人員名單進行再一次的公示。

第三步：縣級復審。在鄉鎮公告之后，在沒有特殊情況的條件下，由縣政府進行最后的審核，并將最后審核過后的名單在各個村進行公示。

二、基層政府在精準扶貧中面臨的困境

（一）基層政府缺乏統一的認定標準，對象界定困難

以H鎮人民政府為例，在認定貧困對象的過程中，雖然他們都會有一個大致的標準，但是這個標準不夠明確、具體，再加上每個行政人員分別都有自己所管轄的區域，每個人對這個扶貧對象具有的標準的理解不同、認定不同，就會導致有些人符合認定標準但是由于個人的主觀的理解不同而沒有把該戶列入貧困對象之中，或者是不符合規定的條件但是卻被列入扶貧對象之中。也就是說，同樣的一戶人家，在不同的認定人那里會有不同的認定結果。

在對貧困人員的家庭成員、收入狀況進行調查了解時，不能夠僅僅只聽本人的敘述，還要聽取本村的村干部了解的情況以及附近的村民對該戶的評價。村民代表開會評選，主觀性較強，且在利益、權勢驅使下容易受人操控[4]。要進行綜合考量，因為不同的人的主觀意識不同，所以不能只聽取單方面的說法。

貧困人口精準識別是扶貧工作首要任務。由于農民家庭人口數量多、收入來源復雜、真實收入情況很難掌握，即使收入水平較高的家庭，因家中有學生或長期患病的人口，家庭花銷大大增加，生活水平比貧困戶還低。僅依據收入水平和國家貧困線確定貧困戶，易造成漏選、錯選和難選，產生扶持對象識別難問題[5]。

一些基層政府在推進精準扶貧的過程中，不能“精準”識別貧困人口，存在著貧困人口的人數不清、貧困人口層次劃分標準不明晰以及所采取的扶貧措施針對性差等具體問題[6]。在貧困戶識別之中，除了絕對貧困之外的家庭就很難識別。對于絕對貧困的家庭，他們的家庭狀況是大家都能夠真真切切地看在眼里，所以對于這些家庭來說，他們成為扶貧對象是理所當然的,村民們都沒有異議。但是對于那些相對貧困的家庭來說，識別就十分困難了。當村干部在開展村民基本情況調查時，許多村民沒有如實填寫，有些人認為家庭收入填寫的越少越好，國家的錢不要白不要[7]。因為他們的家庭生活狀況都相差不大，但是為了能夠讓自己成為扶貧對象，享受國家的優惠政策，在包村干部進行走訪調查時，他們便會盡量掩蓋自己家庭的真實情況。比如，他們家中有在外打工的人員，每月工資按3000來算，但是他們往往會虛報數字，報兩千或者一千，更有甚者還會說由于拖欠工資沒有拿到錢；再者，每戶人家的實際家庭收入是很難進行測量的，城市中的家庭往往有標準化的收入來源，但是農村家庭的收入來源往往是多樣化的，比如一戶人家的一個人可以平時做點零工，像這種收入是很難進行測量的。還有就是相對貧困的家庭數量比較多，家庭狀況不相上下，如果有一戶人家被評上貧困戶，但是另外其他家庭卻沒有被評選上，這樣就會引起其他家庭的不滿，產生不穩定因素，影響村民之間的和諧相處，也會給扶貧工作帶來較大的困難。

（二）精準扶貧的資金不到位，資金的運行缺乏監督機制

地方政府在扶貧過程中的另外一個困境就是扶貧資金不夠、不到位的問題。鄉鎮政府的財政相當困難，他們無力從自身財政收入中籌集資金用于扶貧[8]。當前，扶貧資金主要依靠政府的財政支出，社會扶貧的參與力度還不夠，部分金融機構因不愿承擔扶貧對象的違約風險而拒絕向其提供貸款[9]。資金是政府行使職能的關鍵性的物質因素，沒有充足的資金做后盾、保障,政府的職能就得不到真正的履行，政府就不能真正承擔起責任來。比如，即使有些人被認定為貧困戶，但是政府沒有相應的扶貧資金來盡力幫助他們擺脫貧困，他們的生活狀況并沒有被改善，這樣也就達不到“精準扶貧”所要實現的最終目標。

資金的運行缺乏監督制約機制。扶貧資源牢牢掌握在政府手中，扶貧的項目與資金的投放不可避免地會導致尋租行為的發生[10]。在扶貧資金管理方面，沒有專門的人員進行管理[11]。如果資金的運行缺乏監督的話，人都是有自利性動機的，在這種動機的驅使下，政府的相關執行人員就有可能濫用職權，不認真履行或不履行義務，把這些扶貧資金裝入自己的口袋之中，導致資金短缺。資金的發放不到位，資金沒有真正落實到那些需要的人手中，導致該貧困的家庭還依舊貧困，生活條件并沒有被改善，扶貧政策沒有落到實處，國家的貧富差距依然很大，沒達到政策所要達到的目的，從而會影響整個國家經濟社會的發展。

扶貧資金對于貧困地區的覆蓋在部分地區助長了貧困人口等、靠、要的不正確思想，而這種負面影響的產生則在很大程度上加大了貧困治理的難度[12]。

（三）扶貧項目管理和審批程序復雜

我國政府機關的職能部門比較多，雖然經過了機構改革，已經合并或者是廢除、撤銷了一些機構或者部門，但是依然不少。我國機構改革的步伐仍然在前進，機構精簡的工作依然在進行。所以，在扶貧項目的審批過程中，首先要經過村委會的認定和聽取村民的意見和建議，然后上報鄉鎮政府，鄉鎮政府審批通過后，再上交給縣政府，縣政府再依次往上傳遞，然后經過上面批準同意之后，貧困戶才可以享受國家的優惠政策，改善自己的生活條件。但這往往需要經過相當長的一段時間，而且中間也會要求進行認定的貧困家庭時不時地交一些證明或者材料等。這樣做既會給這些村民造成不便，也會導致政府辦事效率低下、辦事緩慢，政策的進行受到阻礙，政策的實施效果也會受到影響。

（四）政府官員自身的責任意識不強

政府制定的政策措施，最終都是由具體的行政人員來實施的，行政人員是行政組織的最重要的實體性因素，是最重要的物質性資源。所以，如果行政人員缺乏責任意識，他們的職責與權力不相統一，自己責任范圍內的事務不能認真地去履行，不能真正做到為人民服務的宗旨，那么人民的利益就得不到很好的保障和維護。就“精準脫貧”這個項目來說，政府工作人員如果沒有及時地把相關政策信息傳遞給相關人員，那么就有可能使那些真正貧困的家庭享受不了國家實施的優惠政策，或者說沒有更好地去利用這個政策，導致背離或者偏離這個政策實施的最終目的。比如，有一對老人自己在家里居住，兒子、女兒都在外邊打工，他們獲取信息的渠道十分狹窄，行政人員在與他們進行交流時，因為老人的聽力和表達能力都不是很好，行政人員害怕麻煩就只是把政策說了一下，但是具體應該怎樣做、做什么，卻沒有細說，導致這對老人對政策依然是不明白，從而不能夠按照規定的時間、條件進行申請，有可能錯過這個申請時間。

政府的工作人員在工作中往往會用公權來謀取私利。比如說，該行政人員是某個村的包村干部，正好他那個村里有他的一個親戚想要享受扶貧的政策，但是條件又不是很符合，那么該行政人員就會用公權力來為個人謀取私利，對村委會的干部進行游說，讓他的親戚成為扶助對象，而那些真正貧困的人卻享受不到國家對他們采取的優惠政策，扶貧政策的最初設置的目的就不能夠達到。

（五）村民的心理問題

有些村民看到別人進入了扶貧的隊伍，認為自己與他條件相差不大，自己卻沒有成為扶貧對象，就會產生不滿情緒，從而影響政策的正常實施。同樣，這也是導致社會動蕩的不安定因素。

有些村民以前是扶貧對象，但經過政府扶貧之后，他們已經擺脫了貧困，但是他們卻不愿意退出貧困的隊伍，還想要繼續享受扶貧對象的政策，這樣就會導致占用扶貧名額，使得那些真正有困難的家庭得不到國家及時的補助。即所謂“爭貧”，就是指所在村莊的村民通過各種方式爭取貧困指標的過程[13]。

三、基層政府面臨困境的解決方案

（一）建立嚴格的扶貧標準，嚴格按照標準界定對象

精準識別是解決當前扶貧過程中貧困瞄準率低、扶貧目標發生偏離的重要手段[14]。針對標準不明確、對象界定不清晰的問題，首先也是最重要的就是要界定扶貧的標準，把標準制度化、明確化、程序化，嚴格按照標準來執行。對于一些特殊的扶貧對象，可以了解實際情況之后，把相應的情況匯報給相應的主管機構或者部門來進行討論，做出最終的決定。對于對象的界定，要嚴格按照標準化的條件、步驟或者程序來進行，采取數字化與清晰化的管理方式[15]，同時也要加強相應的監督制度，建立民主監督機制，采取自下而上的貧困群眾參與識別機制，積極鼓勵、引導人民群眾參與到精準識別工作中來，形成政府與人民群眾精誠合作的識別格局[16]。對于不符合界定程序而進行界定的行為要進行嚴厲的懲罰，形成一個標準化的制度模式。

精確把握致貧的原因，就是在精準識別貧困人口之后，需要對精準識別出的貧困人口的致貧原因進行分析和歸類整理，以便采取差別化、針對性的精準幫扶方式對貧困人口進行有針對性的扶持[17]。貧困問題因其成因復雜性、表現多維性、對策靈活性等原因，對其實行標準化治理的難度很大[18]。所以，應根據不同的對象的致貧原因，政府部門要采取不同的扶貧方案。對于因病致貧的家庭，政府應該對其減少醫療費用的補助。比如新型農村合作醫療，或者是其他在看病治病方面的補助；對于家里沒有工作的原因導致的貧困，政府應該對這些家庭提供技術方面的幫助，讓他們通過學習技術能夠找到一份穩定的工作，幫助家庭減輕負擔；對于失去勞動能力的老年人，直接采取社保兜底的政策來幫助他們擺脫貧困。

（二）國家財政部門要嚴格按規定撥款并建立嚴格的監督制度

對于扶貧的資金方面的問題，首次要確保資金能夠按照既定的時間和程序到達相應的政府部門，不會導致出現沒有資金進行扶貧的窘境；其次，對于掌握扶貧資金的相應的政府部門及其人員，要有專門的監督機構對其進行有效的監督，防止其濫用權力、以權謀私的失職行為的出現，同時該部門人員也應該做好相應的記錄工作，每一筆錢都花在了哪些人身上。最后，強化對基層政府扶貧行為的監督，尤其是扶貧資源的分配、使用情況，加大扶貧信息的公開范圍[19]。對于不同的扶貧對象，根據其致貧原因的不同，撥款的數額也是不同的，行政人員要嚴格把關，防止出現對扶貧對象的撥款出現錯誤。

（三）基層政府要減政放權，簡化審批制度

對于審批制度中的層層審批的問題，政府應該簡化審批程序，簡化辦事流程。鄉鎮政府應該建立一個辦公服務大廳，使所有的人民群眾到那里去，就能夠辦好事情，而不需要東跑西跑，不要每個辦事人員說的標準都不一樣，導致辦事難，耽誤了享受政策的有利時機。對于那些行動不便的老人來說，政府人員應該主動上門去辦事，減輕老人的負擔，做到便民服務的原則。

（四）政府部門要對行政人員建立起嚴格的監督和激勵制度

對于在扶貧過程中政府的工作人員不認真履行職務的問題，或者說以權謀私、濫用職權的問題，一方面可以加強對行政人員的監督制度，建立完善的監督機制，來對行政人員的行為進行依法監督，防止行政人員濫用職權的現象發生。另一方面，也可以通過建立有效的監督制約機制來加強對行政人員的激勵。比如說，根據行政人員自己負責的村里的脫貧率或者說村里人員的整體的生活水平明顯提升等的條件，給達到相應條件的工作人員以物質的或者精神的激勵，提高其辦事的效率，明確其責任，最終使得“精準扶貧”的政策得到徹底的貫徹落實，促進社會的協調發展。

（五）對村民進行教育，提升村民素質

對于那些沒有成為扶貧對象的群眾，要對他們進行思想上的教育與開導，讓他們能夠正確地認識扶貧政策的針對對象的評選條件是什么，及他們不符合評選條件的原因是什么，從而解決他們心中的困惑，使他們能夠以平和的心態來對待這件事情，不要做出不適當或者是過激的行為，影響社會的安定。

對于那些不愿意脫貧的家庭，政府首先可以通過與他們談話的方式，使他們了解到他們的家庭狀況已經高于了國家規定的貧困水平的標準，但是還有許多家庭正在面臨著貧困的問題，需要政府的幫助。如果說服的方式行不通的話，那政府就可以采取強制的方式迫使其退出扶貧對象的隊伍中去。

四、結語

“精準扶貧”的思想與政策是適應我國現階段社會發展狀況的一項重要的政策方案，是新時期的扶貧攻堅戰略，是國家推進扶貧工作，實現全面脫貧、建成小康社會的指導思想[20]，在幾年的實踐中也取得了顯著的成果。我國的貧困人口相比往年也有較大幅度的下降，隨之我國經濟、社會發展也取得了顯著的進步。但是“，精準扶貧”的政策雖然很好，也取得了成果，但是在基層政府的執行方面還是存在著很大的問題，這就需要上級政府或者是基層政府通過對這些問題的了解、分析，從而制定出有效的解決方案，使得這項政策的實施取得應有的效果。