孟加拉灣地區安全治理：模式變遷、驅動因素及現實困境

劉思偉 戴永紅

（1.四川大學，四川 成都 610065；2.深圳大學，廣東 深圳 518060）

位于印度洋東北部的孟加拉灣是世界上最大的海灣。長期以來，國際社會對于這個地區的關注較少，但這種局面正在改變。隨著印度洋重要性提升以及“印太”概念的興起，孟加拉灣正受到域內外各方關注，越來越多的利益攸關方已參與到該地區治理實踐之中，而且圍繞地區治理事務的互動日益增多。孟加拉灣地區的新動向已引起政策界和學術界的關注。國內學者對該次區域的研究更多是關于中國與該地區互聯互通等議題，尤其是對“孟中印緬經濟走廊”的研究。①參見朱翠萍、［印］斯瓦蘭·辛格著：《孟中印緬經濟走廊建設：中印視角》，社會科學文獻出版社，2015年；羅圣榮、聶姣：“印度視角下的孟中印緬經濟走廊建設”，《南亞研究》，2018年第3期，第1-17頁；李艷芳：“推進孟中印緬經濟走廊貿易投資的戰略意義與可行性分析”，《太平洋學報》，2016年第5期，第61-70頁。雖然學者們也開始關注該地區安全及地緣戰略等議題，①參見傅小強：“孟加拉灣地區反恐形勢變化的特點、影響與對策”，《南亞研究季刊》，2019年第3期，第101-108頁；楊思靈：“孟加拉灣次區域：戰略系統的互動與挑戰”，《南亞研究季刊》，2019年第3期，第80-89頁；黃德凱、瞿可：“孟中印緬經濟走廊非傳統安全合作的現狀、困難及對策”，《印度洋經濟體研究》，2016年第2期，第28-40頁。但該領域的專門研究成果較少，而且也鮮有作品探析孟加拉灣地區安全治理的發展與變遷。此外，國外也新增了不少關于孟加拉灣的研究②See Rajni Gamage，“ Maritime Security Governance Prospects in the Bay of Bengal”， East Asia Forum， February 17， 2017， http：／／www.eastasiaforum.org／2017／02／17／maritime-security-governanceprospects-in-the-bay-of-bengal／，訪問時間：2019年 2月 1日；Constantino Xavier and Darshana M.Baruah， “Connecting the Bay of Bengal： The Problem”， Carnegieindia Report， March 1， 2018， https：／／carnegieindia.org／2018／03／01／connecting-bay-of-bengalproblem-pub-75710，訪問時間：2019年1月10日；Darshana M.Baruah，“Maritime Security in the Bay of Bengal”， Carnegieindia Report，March 1， 2018， https：／／carnegieindia.org／2018／03／01／maritime-security-in-bay-of-bengal-pub-75754，訪問時間：2019年1月10日。，但目前大多數成果是從政策分析角度對時事的觀察和追蹤，或只側重單一議題或單一國別的研究，缺乏整體區域層面的系統研究。而本文將重點關注21世紀以來孟加拉灣地區治理的網絡化③該“網絡化”指以社會關系為核心的社會網絡，而非技術層面的互聯網絡。發展趨勢，探析其治理模式變遷，即從沿岸國家提供的科層制治理逐步向多元行為體（域內外國家行為、非國家行為體）共同參與的網絡化治理的轉移。本文認為雖然網絡化治理模式的興起并沒有完全取代該地區原有的治理模式，如科層制治理模式④科層制治理模式的最大特征是各參與行為體之間存在統治和從屬的關系。它描述的是一種操縱行為的指導模式，這種模式以正式而明確的規則為基礎，且具有法律約束力，同時是由統治者實施。請參見宋黎磊、任桑：“從科層制治理向網絡化治理的轉移——基于歐盟東部周邊治理的分析”，《歐洲研究》，2015年第3期，第46頁。，但它正在改變該地區的安全治理結構，甚至是地區權力結構。本文著眼于孟加拉灣地區的新發展，與此同時也希望為學界理解全球治理和地區治理提供一個案例。眾所周知，全球治理（包括地區治理）正在經歷轉型和重塑期，既面臨新機遇，也面臨諸多制約和挑戰。

網絡化治理是為了實現公共利益，社會成員之間依托社會網絡互動協同，共同參與公共事務的一種新型治理模式。⑤姜曉萍、田昭：“網絡化治理在中國的行政生態環境缺陷與改善途徑”，《四川大學學報》（哲學社會科學版），2017年第4期，第6頁。本研究中的網絡化治理主要指，多元治理主體（國家行為體和非國家行為體）基于共同的利益，而建立起來的能彼此進行資源共享和交換，互動協調、協商合作的治理模式。相比其他治理模式，網絡治理模式有其獨特的優勢，尤其體現在整合和利用資源方面。在本文的研究案例中，由于孟加拉灣地區安全治理涉及海洋公域的管理和諸多跨國安全問題，網絡化治理模式相比其他治理模式的優勢就更為明顯。當然，本文也完全認同網絡化治理模式不是萬能的，它在踐行過程中同樣會面臨多重困境。例如有學者就提到治理主體的多元化必然會帶來利益價值訴求的多元化，但是怎樣就多元主體之間的不同利益進行協調，達成一致共識，是擺在網絡化治理面前的重要困境之一。⑥鮑鵬飛：“網絡化治理：現實困境與優化路徑”，《天水行政學院學報》（哲學社會科學版），2017年第6期，第52頁。不過，在解決和應對這些挑戰過程中，網絡化治理也會不斷實現自我發展和完善。⑦同⑥。

一、孟加拉灣地區安全治理：從科層制治理向網絡化治理的轉移

孟加拉灣是連接印度洋與太平洋海上航道的咽喉所在。它有極其重要的地緣戰略和地緣經濟價值。目前，世界上四分之一的貿易商品都要經過孟加拉灣。⑧Constantino Xavier and Darshana M.Baruah， “Connecting the Bay of Bengal： The Problem”， Carnegieindia Report， March 1，2018， https：／／carnegieindia.org／2018／03／01／connecting-bay-ofbengal-problem-pub-75710，訪問時間：2019年1月10日。除此之外，孟加拉灣是恒河、戈達瓦里河（Godavari）、雅魯藏布江等著名河流的入海口，自然資源豐富，如油氣資源。據中國石油勘探開發研究院2017年資源評價，孟加拉灣盆地未來可供勘探的石油可采資源量1 200萬噸，天然氣可采資源量為1.4萬億立方米。①“孟加拉灣盆地叩開深海油氣希望之門”，中國石油新聞中心網，2018 年 9 月 12 日，http：／／news.cnpc.com.cn／system／2018／09／12／001704504.shtml，訪問時間：2019 年 5 月 2 日。孟加拉灣還被認為是世界上大型海洋生態系統（LME）之一，包括大片紅樹林（占世界紅樹林總面積的12%）、珊瑚礁（占世界珊瑚礁總面積的8%）和海草床。這是一個生物多樣性豐富的地區，有大量瀕危和脆弱的物種。②Arvind Gupta，“Securitization of BIMSTEC Can Protect the Blue Economy of Bay of Bengal”， VIF Article， April 15， 2018， https：／／www.vifindia.org／article／2018／april／15／securitization-ofbimstec-can-protect-the-blue-economy-of-bay-of-bengal，訪問時間：2019年1月5日。不過，該地區安全形勢并不樂觀，不僅面臨包括領海爭端、大國軍備競賽以及地緣政治爭奪等在內的傳統安全威脅，還面臨恐怖主義、自然災害、全球變暖、海盜活動、非法捕撈、非法移民、人口販運以及毒品和武器走私等一系列非傳統安全威脅，而且各類安全威脅之間相互交織，加大了安全治理的難度。例如，沿岸國家間的領海爭端往往與資源爭奪聯系在一起，而該地區的恐怖主義、海盜活動以及毒品和武器走私等安全威脅也時常相互交織。時任南盟秘書長薩義德（Fathimath Dhiyana Saeed）就曾指出，“有充分證據表明，海盜與恐怖主義、毒品販運、人口走私及相關犯罪之間可能存在聯系”，她表示，由于這些威脅具有跨國性質，因此區域合作是應對這一問題的最佳方法。③“SAARC Seeks Urgent Steps to Protect Maritime Trade， Security”， the Hindu， July 22， 2011， http：／／www.thehindu.com／news／international／saarc-seeks-urgent-steps-to-protect-maritime-tradesecurity／article2284646.ece，訪問時間：2019年2月11日。

長期以來，該地區的安全治理并沒有受到各方重視，相關治理實踐也主要是沿岸國家對于各自海岸、專屬經濟區的治理。治理模式較為單一，即基本屬于由沿岸國家政府開展的自上而下的科層制治理。雖然這些治理實踐是該地區安全治理不可或缺的組成部分，但它們較少涉及真正地區層面的治理事務，而且在應對諸多跨國安全威脅時顯得能力不足。

21世紀以來，孟加拉灣重新走進人們的視野，該地區的安全以及治理事務也受到人們越來越多的關注。首先，參與治理行為體的數量明顯增多，參與類型更多元化，而且諸多行為體參與治理實踐的力度有所增強，如域外國家美國、日本、澳大利亞、中國等都加大了參與的力度。不僅如此，參與相關治理實踐的非國家行為體數量也有所增加。除了政府間的國際或地區組織之外，非國家行為體還包括各類非政府組織、私人企業、游說團體及知識共同體等，如越來越多私人安保公司開始參與該地區海盜治理。其次，各治理行為體在參與治理實踐過程中的互動頻率增加，彼此間的合作也有所增多。在此背景下，網絡化治理作為一種新的治理模式也逐漸在該地區安全治理實踐中興起，并生成了一些新的治理網絡，既有國家行為體組成的小多邊治理網絡，也有國家行為體和非國家行為體共同參與的多邊治理網絡。

其一，新增了諸多由沿岸國家組成或由域內外國家共同組成的小多邊治理網絡。孟加拉灣沿岸六個國家，包括孟加拉國、印度、斯里蘭卡、緬甸、泰國、印度尼西亞。21世紀以來，域內行為體圍繞治理事務的互動明顯增多。除了雙邊合作，小多邊合作也日益增多，例如，印度、斯里蘭卡、馬爾代夫三國在2013年共同簽署了《印度洋安全條約》。三國建立了一個合作平臺，意在共享信息和相互支援，并在打擊海盜、恐怖主義及軍火走私，建設可持續發展的海洋環境等方面加強合作。④Meera Srinivasan， “ Indian Ocean Security Pact Signed”，the Hindu， July 9， 2013， https：／／www.thehindu.com／news／international／south-asia／indian-ocean-security-pact-signed／article4898042.ece，訪問時間：2019年2月11日。此外，域內國家與域外國家間的合作也逐漸增多。美國、日本、中國等域外國家都加大了與域內國家的相關合作，包括對沿岸國家進行援助或者開展聯合行動。例如，在人道主義援助和救災（HADR）方面，域內外國家經常共同開展協作治理行動。據悉，目前由中國自然資源部國家海洋環境預報中心開發的“海上絲綢之路”海洋環境預報保障系統已投入業務化試運行，將為南海、阿拉伯海和孟加拉灣等重要海域提供災害預報服務。①“‘海上絲綢之路’海洋環境預報保障系統試運行服務沿線102個城市”，自然資源部網站，2018年 12月 28日，http：／／www.gov.cn／xinwen／2018-12／28／content_5352933.htm，訪問時間：2019年2月24日。另外，美日印三邊安全網絡②“ India， Japan， the US Hold Joint Naval Exercises in the Bay of Bengal”， Hindustan Times， July 10， 2017， https：／／www.hindustantimes.com／india-news／india-japan-the-us-hold-joint-navalexercises-in-the-bay-of-bengal／story-sfs7vNRnVwY07CRoxcn4JN.html，訪問時間：2019年1月10日。以及最近新出現的印新泰三邊安全網絡③“ Singapore，India and Thailand Begin Trilateral Naval Exercise”， Navy Technology， September 18， 2019， https：／／www.navaltechnology.com／news／singapore-india-and-thailand-begin-trilateral-naval-exercise／，訪問時間：2019年9月20日。等也都關涉孟加拉灣地區安全治理事務，例如它們在該地區從事聯合軍演，并宣稱其軍演包括反恐、登艦、搜索、攻占、人道主義援助、救災等內容。不過，這些小多邊網絡具有排他性，而且在很大程度上具有借“地區治理”之名而謀求地緣政治或戰略私利的目的。

其二，各類由國家行為體和非國家行為體共同參與的多邊治理網絡也開始增多。在海洋生態環境治理方面，由聯合國糧食及農業組織（FAO）牽頭的孟加拉灣大型海洋生態系統可持續管理項目（BOBLME）就是典型的國家行為體與非國家行為體共同合作的多邊治理安排。該項目旨在加強該地區環境和漁業部門的區域管理。④“FAO-led Bay of Bengal Fisheries and Environment Management Project Re-energized with US＄15 Million from the Global Environment Facility”， news from FAO Regional Office for Asia and the Pacific， June 25， 2018， http：／／www.fao.org／asiapacific／news／detail-events／en／c／1142550／，訪問時間：2019 年 1 月 12 日。正是得益于這個項目，沿岸八個國家的環境和漁業部門有史以來第一次就集體管理大型海洋生態系統的進程達成一致，并共同制定了戰略行動計劃。⑤同④。該項目不僅受到全球環境基金（GEF）資助，域外國家瑞典和挪威政府也提供了財政資源。目前項目已經進入第二階段。⑥同④。

同樣，在海盜治理方面也形成了一些多邊治理網絡。首先是孟加拉灣沿岸國家（印度尼西亞除外）都加入了亞洲反海盜及武裝劫船區域合作協定信息共享中心（ReCAAP）。⑦Ministry of Transport， Singapore， “Factsheet on the Regional Cooperation Agreement on Combating Piracy And Armed Robbery A-gainst Ship In Asia（RECAAP）” ， https：／／www.mot.gov.sg／DATA／0／docs／ReCAAP%20factsheet%20_Nov06_%20［FINAL］as%20of%20281106.pdf，訪問時間2019年10月6日。另外，私人安保公司也逐漸成為該地區海盜治理的積極參與者，形成了國家行為體與非國家行為體共治的網絡。據悉，2013年，在印度洋北部海盜活動的高危海域沿岸運營的私人安保公司接近140家，⑧Vijay Sakhuja， “Indian Ocean Politics and Security”， IPCS Forecast， 2016， p.59， http：／／www.ipcs.org／pdf_file／issue／IPCSForecast2016.pdf，訪問時間：2019年1月12日。其中有不少是在孟加拉灣沿岸以及馬六甲海峽附近海域活動。2016年，超過200家私人安保公司在印度洋活動，而每年經過印度洋海域的船舶有30%～60%雇傭私人安保公司提供海上安保服務。⑨SrilathaVallabu， “Privately Contracted Armed Security Personnel in Indian Ocean Region” ， HAL Archivesouverte， June 15，2016， p.19， https：／／hal.archives-ouvertes.fr／hal-01525277／document，訪問時間：2019年3月5日。誠然，一些國家對私人安保公司的活動依然持謹慎態度，擔心對其國家安全造成威脅。例如，印度海軍對商船雇傭私人安保人員表示嚴重關切，擔心有些武裝部隊出身或具有軍事背景的私人安保人員可能是某些國家安排在商船上的間諜或者代理人，尋求對印度進行恐怖襲擊。⑩同⑨，p.25。但2011年，國際海事組織（IMO）改變了對于航運公司為其商船雇傭獨立簽約的武裝保安人員（PCASP）?獨立簽約的武裝保安人員（PCASP）就是通常所說的私人安保人員。的立場。國際海事組織海上安全委員會（MSC）已經批準過境印度洋高風險海盜地區船只雇用獨立簽約的武裝保護人員，并宣稱此舉只需船旗國批準。?同⑨，p.16。目前來看，大多數孟加拉灣沿岸國家已開始積極看待私人安保公司在海盜治理過程中的重要作用。事實上，斯里蘭卡早在2009年就成為第一個允許私人軍隊和安保公司（PMSC）在加勒港的海軍裝備處存放武器的國家。?“‘21世紀海上絲綢之路’與印度洋”，知遠防務論壇會議簡報，2017 年 3 月 30 日，http：／／mt.sohu.com／20170330／n485569492.shtml，訪問時間：2019年1月15日。

此外，在反恐領域也出現了一些新的多邊合作網絡，如環孟加拉灣多領域經濟技術合作組織（BIMSTEC）框架下的反恐合作。2018年，該組織成員國（尼泊爾和泰國未參加）在印度浦那舉行聯合反恐演習。①“First ever BIMSTEC Military Exercise Begins Near Pune”，the Economic Times， September 10， 2018， https：／／economictimes.indiatimes.com／news／defence／first-ever-bimstec-military-exercise-begins-near-pune／articleshow／65757101.cms， 訪問時間：2019 年 1 月10日。而在自然災害援助方面，域內外國家行為體與非國家行為體共同參與治理的網絡更多，盡管這種網絡大多是各方在應對該地區重大自然災害，如發生海嘯時組建的臨時合作網絡。②例如，2004年孟加拉灣地區遭受印度洋海嘯襲擊，美國、歐盟國家、日本、中國等諸多域外國家都紛紛向沿岸各國提供人道主義緊急救災援助。

總體來看，該地區出現的這些新的治理網絡大多是各議題領域的子網絡，規模不一，有些網絡已經機制化，但有些還只是臨時性的松散網絡，成員不固定。雖然各個網絡的功能不同，在地區安全治理中發揮的作用不同，但它們都具有整合資源，讓參與者發揮各自優勢的特點。事實上，相關網絡化治理實踐也已經初見成效。例如，在環境治理方面，聯合國糧食及農業組織（FAO）主導的 BOBLME項目已取得階段效果；③該項目的第一階段任務已經完成，現已進入第二階段。See“FAO-led Bay of Bengal Fisheries and Environment Management Project Re-energized with US＄ 15 Million from the Global Environment Facility”， News From FAO Regional Office for Asia and the Pacific， June 25， 2018， http：／／www.fao.org／asiapacific／news／detail-events／en／c／1142550／，訪問時間：2019 年 1 月 12 日。海盜治理方面也初見成效，除少數特定的港口區域之外，孟加拉灣地區的海盜事件發生率正在逐年下降。而據相關調查顯示，雇用PCASP的航運公司阻止海盜行為的成功率基本可達100%。④SrilathaVallabu， “Privately Contracted Armed Security Personnel in Indian Ocean Region” ， HAL Archivesouverte， June 15，2016， p.19， https：／／hal.archives-ouvertes.fr／hal-01525277／document，訪問時間：2019年3月5日。

值得關注的是，網絡化治理的興起不僅改變了該地區安全治理的結構，它還正在某程度上改變著地區的權力結構。由于參與治理的行動者擁有不同資源，包括政治權力、資金、信息、專業知識、技術、設備等，⑤陳志青：《網絡分析與治理模式—論政策網絡的兩種分析模式》，廈門大學碩士論文，2006年，第14頁。每個行動者在參與治理實踐中往往享有不同的權力。相比小國，大國享有更多優質的資源和技術。也正因如此，大國往往在治理的議程設置、標準制定和監督等方面占據主導地位。例如，目前該地區域內大國印度就將自身定位為地區的凈安全提供者，試圖在地區安全治理事務中扮演領導者角色。⑥See Pradeep Chauhan， “India as a Net Security-Provider in the Indian Ocean and Beyond”， CIMSEC Paper， April 29，2016， http：／／cimsec.org／india-net-security-provider-indian-ocean-beyond／24807，訪問時間：2019年5月26日。不過，隨著其他行為體的加入，尤其是具有資源優勢的域外大國以及相關國際或地區組織的加入，在某程度上也正改變印度在該地區治理網絡中一家獨大的局面。此外，一些整體資源不如大國的沿岸中小國家也開始積極利用自身的獨特資源（如地理優勢）提升本國在地區安全治理網絡中的權力地位，斯里蘭卡、印度尼西亞等國家可算是這方面的典型。例如，2010年斯里蘭卡海軍就發起了國際海事會議“加勒對話”，以期通過這種“一軌半”或“二軌”的途徑增加斯里蘭卡在地區海上安全治理事務中的影響力。目前該會議已在斯里蘭卡連續舉行9屆，參與國家逐年增多，影響力不斷擴大。它已成為眾多國家海軍增進互信、凝聚共識、深化合作的重要平臺。⑦“2017年‘加勒對話’國際海事會議探討強化海上安全合作”，新華社，2017 年 10 月 10 日，http：／／www.xinhuanet.com／world／2017-10／10／c_1121782166.htm，訪問時間：2019年3月1日。同樣，印度尼西亞等沿岸國家也正在采取相關措施以強化各自在地區治理事務中的影響力。眾所周知，2014年印度尼西亞提出了全球海上支點（Global Maritime Fulcrum，簡稱GMF）的愿景，旨在將該國發展成為具有強大海上力量的海洋國家。⑧Evan Laksmana， “ Indonesian Sea Policy： Accelerating Jokowi’s Global Maritime Fulcrum？” CSIS Report， March 23， 2017，https：／／amti.csis.org／indonesian-sea-policy-accelerating／，訪問時間：2019年3月1日。誠然，這些沿岸中小型國家在其治理能力和治理經驗方面不如大國，尤其是在應對跨國安全威脅以及重大的自然災害等方面。例如，2018年印度尼西亞在防御和應對地震海嘯方面就顯得能力和經驗不足而遭受了較大損失。①“印尼巽他海峽海嘯已致429人死亡預警系統已停用6年”，觀察者網，2018 年 12 月 25 日，https：／／www.guancha.cn／internation／2018_12_25_484576.shtml，訪問時間：2019 年 1 月 20 日。

二、孟加拉灣地區安全治理網絡化發展動因分析

21世紀以來，孟加拉灣地區安全治理呈現網絡化發展趨勢，其背后無疑受到多重因素驅動。

其一，地緣環境的重要性和脆弱性同時增加是推動孟加拉灣地區安全治理網絡化發展最為重要的動因，具體來說：

在地緣政治環境方面，孟加拉灣地處戰略通道，再加上它處在所謂“印太”地區的中心連接區域，在當前美國、日本、印度、澳大利亞等國家紛紛推出各自“印太”戰略或“印太”構想的背景下，該地區的地緣政治地位迅速上升。這種趨勢也在某種程度上引發了一些國家，尤其是域內外大國對該地區的關注，進而提升了他們參與該地區安全及治理事務的積極性。雖然一些大國在參與地區治理過程中有謀求地緣戰略優勢的考慮，甚至不乏借“地區治理之名”謀求“地緣政治利益之實”的自私行為，②劉思偉：“印度參與印度洋安全治理：角色定位、理念與實踐”，《南亞研究季刊》，2017年第3期，第1頁。但這些國家在該地區構建自己主導的關系網絡過程中也帶動了一些治理網絡的生成，如美國就在不斷提升自身在孟加拉灣地區的存在。2018年8月，美國表示將撥款3億美元用于加強“印太”地區安全，其中就特別提到了所謂的孟加拉灣倡議。③美國表示將與孟加拉灣其他國家包括孟加拉國和斯里蘭卡合作，以提高印度洋地區民用和軍用海事運作各方的能力，對新生威脅的識別、信息分享和反應等相關領域作出改進。美國還表示將重視在該地區的人道主義援助、救災援助等方面。參見U.S Department of State Press， “U.S.Security Cooperation in the Indo-Pacific Region”， August 4， 2018， https：／／www.state.gov／r／pa／prs／ps／2018／08／284927.htm，訪問時間：2019年2月10日。美國表示將強化與孟加拉灣沿岸國家在海事安全方面的合作。2019年6月，美國新出臺的《印太戰略報告》也特別提到，美國將強化同印度洋沿岸國家的伙伴關系，重點提到了印度、斯里蘭卡、孟加拉國等孟加拉灣沿岸國家。④U.S.Department of Defence， “Indo-Pacific Strategy Report：Preparedness， Partnerships， and Promoting a Networked Region”，June 1， 2019， pp.33-36， https：／／media.defense.gov／2019／Jul／01／2002152311／-1／-1／1／DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFICSTRATEGY-REPORT-2019.PDF，訪問時間：2019年6月2日。與此同時，日本方面也正加大在孟加拉灣的投入。日本在該地區互聯互通，尤其是基礎設施建設方面已深耕多年。⑤David Brewster， “Australia’s Second Sea Facing Our Multipolar Future in the Indian Ocean”， ASPI Report， March 2019， p.26，https：／／www.aspi.org.au／report／australias-second-sea-facing-ourmultipolar-future-indian-ocean.訪問時間：2019年5月2日。除經濟項目外，日本也開始重視該地區安全事務，積極參與安全治理實踐，包括安全防務援助、環境治理、人道主義援助等諸多方面。日本不僅重視與域內大國印度的安全互動，也日益強調與沿岸小國緬甸、孟加拉國以及斯里蘭卡等國的安全合作，加大了對這些國家的安全援助。⑥David Brewster， “Japan Is Back in the Bay of Bengal”， the Interpreter， September 10， 2018， https：／／www.lowyinstitute.org／theinterpreter／japan-back-bay-bengal， 訪問時間：2019年 3月 1日。澳大利亞也已經開始強化與沿岸國家的合作，包括海上安全、海事政策、應急管理以及人道主義援助和救災等。另外，有專家指出不斷推進民主改革和對外開放的緬甸也為孟加拉灣增添了新的地緣政治價值，推動了大國和孟加拉灣沿岸國家在海軍交流、能源開發、區域互聯互通、非傳統安全方面的合作。⑦［印度］K.尤姆、袁菁：“緬甸對孟加拉灣地緣政治的影響”，《印度洋經濟體》，2014年第2期，第41-47頁。

同樣，地緣經濟環境新變化也是不可忽視的動因之一。眾所周知，孟加拉灣地區不是經濟發達區域，而且該地區橫跨南亞和東南亞兩個區域，長期以來該地區各國之間的經濟來往不多，但目前該地區經濟潛力正在不斷釋放。例如，近五年來，沿岸國家印度、孟加拉國、緬甸等國的國內生產總值（GDP）增速都超過6%，而印度尼西亞的GDP增速也基本保持在5%左右。⑧數據均來自世界銀行公開數據庫，https：／／data.worldbank.org.cn／，訪問時間2019年6月8日。據世界銀行公開數據統計，2018年孟加拉國的經濟增速達到了7.9%，在亞洲各國中排名第一。①“孟加拉國2018年GDP增速”，世界銀行公開數據，https：／／data.worldbank.org.cn／country／孟加拉國，訪問時間：2019 年6月1日。沿岸國家重視經濟發展，尤其強調藍色經濟發展也在某種程度上促使他們加大對地區安全問題的關注，②諸多沿岸國家開始重視藍色經濟發展，出臺了藍色經濟振興計劃。例如，印度道路交通和公路部、航運部及水資源、河流開發和恒河復興部聯合部長N.加德卡里（Shri Nitin Gadkari）表示，藍色經濟被證明是印度發展和港口業績的催化劑。2017年4月至10月期間，加爾各答、巴拉迪布、欽奈、科欽、新芒格洛爾、孟買、尼赫魯港（JNPT）和堪德拉（Kandla）等八個港口的交通量均得正增長。此外，印度政府已實施中央“藍色革命：漁業綜合開發與管理”計劃方案，并出臺了“2017年國家海洋漁業政策”（NPMF），重點關注“藍色革命”。參見 Government of India Ministry of Shipping Press Information Bureau，“Blue Economy Is a Catalyst in India’ s Progress： Nitin Gadkari”， November 9， 2017， http：／／pib.nic.in／newsite／PrintRelease.aspx？ relid ＝ 173352， 訪問時間：2019年3月10日。其他沿岸國家如孟加拉國、斯里蘭卡、印度尼西亞等國都推出了相應的藍色經濟發展計劃。紛紛開始尋求新的治理方式以期達到更好的治理成效。例如，一些沿岸國家開始積極尋求與域外國家或非政府組織開展合作治理。③例如斯里蘭卡、馬爾代夫等沿岸國家紛紛加大與美國、日本等域外國家在海事安全方面的合作。與此同時，他們也開始以更加包容的心態看待和接受相關非國家行為體，如私人安保公司參與特定領域的治理實踐。另外，值得一提的是，目前域內外大國推動的多個區域聯通網絡也都關涉孟加拉灣。例如，日本2014年推出了孟加拉灣工業增長帶（BIG-B）倡議。該倡議旨在加速達卡—吉大港—考克斯巴扎爾地區及其他地區的工業集聚帶，包括發展經濟基礎設施、改善投資環境和促進互聯互通。④“The Initiative of BIG-B （The Bay of Bengal Industrial Growth Belt） -Toward Growth beyond Borders”， JICA， November 5，2014， https：／／www.jica.go.jp／bangladesh／english／office／topics／141105.html，訪問時間：2019年3月15日。另外，中國倡議的“21世紀海上絲綢之路”及“孟中印緬經濟走廊”，印度的薩迦瑪拉（Sagarmala）港口項目、區域聯通計劃，印度和日本共同倡議的“亞非增長走廊”（AAGC）等都覆蓋孟加拉灣地區，這些區域聯通網絡不僅促進地區經濟發展，也帶動了各國之間的人員往來。越來越多域外國家的外交官、商人、工人進駐該地區，這也加大了域外國家對該地區安全治理事務的關注。例如，中國就越來越重視與孟加拉灣沿岸國家的相關合作，其中包括安全治理領域的合作，如反恐、環境保護、災害預報、人道主義援助等。⑤例如，2019年中國與孟加拉國兩國共同發表的聯合聲明提到，雙方同意進一步加強在應對氣候變化方面的交流合作，中方愿幫助孟方提高應對氣候變化能力。參見“中華人民共和國和孟加拉人民共和國聯合聲明”，人民網，2019年 7月8日，http：／／world.people.com.cn／n1／2019／0708／c1002-31218454.html，訪問時間：2019年9月1日。

而地緣生態環境的脆弱性加大則是另一重要驅動力。孟加拉灣是自然災害頻發區，2004年印度海嘯，2008年納爾吉斯颶風、2010年“萊拉”颶風等給沿岸國家造成了很大的破壞。隨氣候變暖導致的海洋生態環境破壞強度越來越大，自然環境災害的發生越來越頻繁，這也要求各利益方加強合作共同應對，沿岸國家也意識到了氣候變化可能帶來的嚴重后果。據悉，從1901年到2010年，由于升溫和海冰融化，全球海洋面積擴大，海平面平均上升19厘米。⑥“聯合國可持續發展目標文件”，聯合國網站，https：／／www.un.org／sustainabledevelopment／zh／climate-change-2／，訪問時間：2019年3月20日。以目前的溫室氣體濃度和排放水平來看，到21世紀末，全球氣溫很可能比1850年至1900年平均氣溫高出1.5℃。⑦同⑥。2015年出臺的聯合國可持續發展目標文件還特別指出，全球海洋還將會變暖，海冰將繼續融化。預計到2065年，海平面將平均上升24～30厘米，到2100年，平均上升40～63厘米。即使現在停止排放，氣候變暖的多方面效應也會持續幾個世紀。⑧同⑥。因此，如果不及時采取治理行動，它可能對低洼沿海地區和沿海居民產生威脅，如導致人口流離失所、難民危機、文化和社會環境的喪失等復雜問題。另外，孟加拉灣沿海環境污染和海洋資源的持續退化也將嚴重影響當地社區的生活質量和經濟增長前景。當前，孟加拉灣海洋環境情況并不樂觀，沿岸各國的海洋健康指數普遍偏低。⑨參見海洋健康（Oceanhealth）數據庫，http：／／www.oceanhealthindex.org／，訪問時間2019年6月8日。海洋污染和海洋酸化等情況正對該地區生態系統功能運轉與生物多樣性產生不利影響，也對沿岸居民賴以生存的漁業產生負面影響。正因如此，越來越多行為體開始重視參與該地區生態環境治理實踐，并推動環境治理網絡逐步完善。的確，在諸如應對自然災害、氣候變化等領域，各利益攸關方很難單憑自身資源和技能采取行動就完成治理目標，只有各方共同開展網絡化合作，進行資源共享或交換才能完成。

其二，身份認同因素也是促使孟加拉灣安全治理網絡化發展的重要影響因素。孟加拉灣是一個橫跨了南亞和東南亞的次地區，但正如部分專家指出，雖然孟加拉灣悠久的歷史見證了印度次大陸和中南半島的十字路口以及喜馬拉雅山脈和印度洋之間的大量人員來往、商品貿易和思想交流，但到了20世紀80年代，很少有人認為它是一個獨特的經濟共同體或地緣戰略空間。①Constantino Xavier and Darshana M.Baruah，“Connecting the Bay of Bengal： The Problem”， Carnegieindia Report， March 1，2018， https：／／carnegieindia.org／2018／03／01／connecting-bay-ofbengal-problem-pub-75710，訪問時間：2019年1月10日。不過，21世紀以來印度的東向政策②莫迪政府上臺后已將東向政策升級成了“東向行動政策”（Look East Policy to Act East Policy）。以及各國的互聯互通項目③包括中國倡議的“21世紀海上絲綢之路”“孟中印緬經濟走廊”、印度的“薩迦瑪拉（Sagarmala）港口項目、區域聯通計劃”、印度和日本共同倡議的“亞非增長走廊”等。在很大程度加速了地區內部的聯動，并在某程度上增加了沿岸國家作為孟加拉灣地區國家的身份認同。環孟加拉灣多領域技術經濟合作倡議組織（BIMSTEC）開始活躍也進一步強化了成員國的這種身份認同，進而激發了他們參與地區治理的熱情，并開始采用區域視角思考上述問題的解決方案，而不再僅限于各國的單邊行動。印度總理莫迪就曾表示，“以共同的價值觀、歷史、生活方式和相互聯系的命運，‘孟加拉灣’代表了和平與發展的共同空間。”④Ministry of External Affairs， “Government of India， Prime Minister’s Message on 20th Anniversary of Establishment of BIMSTEC”， June 6，2017， http：／／www.mea.gov.in／Speeches-Statements.htm？ dtl／28514／Prime_Ministers_message_on_20th_anniversary_of_establishment_of_BIMSTEC，訪問時間：2019年3月20日。同樣，對一些域外行為體來說，他們在該地區的利益不斷增加，逐步強化了其作為該地區“利益攸關者”的身份認同，進而激發了他們參與地區治理事務，構建地區治理網絡的積極性。

其三，學習因素在某種程度上也是促推該地區安全治理網絡化發展的重要因素。首先是治理行為體之間相互學習。由于各行為體有不同的優勢和治理經驗，建立相關互動合作網絡便可相互學習、分享經驗。此外，向“他者”學習的因素也不可忽視，它可以改變行為體的參與治理觀念，從而改變其治理實踐行為。而孟加拉灣國家開始重視海洋生態環境治理，并積極參與國際組織主導的治理網絡，這在某種程度上是受到了國際社會的影響，即國際社會普遍開始強調氣候治理以及海洋環境治理的重要性。例如，2015年舉辦的聯合國可持續發展峰會正式通過17個可持續發展目標，其內容就包括保護和可持續利用海洋和海洋資源，以促進可持續發展。⑤“聯合國可持續發展目標文件”，聯合國網站，https：／／www.un.org／sustainabledevelopment／zh／oceans／，訪問時間：2019 年3月20日。

三、孟加拉灣地區安全網絡化治理進程面臨的困境

網絡化治理的興起意味著該地區安全治理模式的變遷。目前來看，雖然該地區安全治理網絡化發展較快，但其發展進程仍面臨諸多困境。

第一，治理網絡的制度化水平低，穩定性不足，網絡整合程度低。與國內就某一議題的治理不一樣，地區治理往往涉及更多治理參與方，而且還涉及多元治理議題。正因如此，各治理參與方將很難就全部議題形成統一政策和治理安排，網絡整合程度低。目前來看，當前的孟加拉灣地區安全網絡還是一種相對松散的議題網絡，成員復雜，其所代表的利益也很復雜。該網絡包括一系列雙邊、小多邊和多邊的治理安排，缺乏中心協調機制進行有效統一地協調，相互間契合程度低，甚至某些安排與另一些安排相互競爭，甚至沖突。而且這一治理網絡中諸多安排沒有制度化，呈現閑散無序狀態，穩定性不高。

第二，各方利益分散化，價值觀念多樣化以及信息不對稱，難以形成一致認可的互動規則，使得在一些領域的網絡化治理很難實現。的確，各參與方自身擁有的政治、經濟和社會資源不同，利益訴求也不盡相同，甚至可能是大相徑庭。例如，域外國家更加關注孟加拉灣航道安全而非那些影響當地民生的環境和社會安全議題。另外，相比小國，大國可能更加關注自身在孟加拉地區的地緣政治利益，小國則更加關注影響自身經濟和社會發展方面的安全問題，如非法捕撈等。除了各方利益分散化，各方的價值觀念也有所不同。例如，一些國家在區域合作中仍保留著“零和博弈”和“搭便車”思維，另一些國家則倡議“共建、共享、共治”治理觀。此外，由于各方缺乏溝通和信息交流，再加上互聯網的碎片化傳播導致信息不對稱現象不斷加劇，目前各方難以就該地區安全治理事務形成一致認可的互動規則，網絡化治理的持續性不足。

第三，相關治理參與方之間缺乏互信，也缺乏相應的溝通機制。眾所周知，網絡化治理強調網絡各主體間建立信任關系，甚至有學者認為網絡化治理的核心是信任和互惠式協作，①See B.C.Mubangizi， Z.F.Nhlabathi， R.Namara， “Network Governance for Service Delivery：Lessons from South Africa and Uganda”， Journal of Public Administration， Special issue 1， December 2013，pp.777-795.信任環境也將直接決定相關治理是否能夠有效運行及運行成效。②姜曉萍、田昭：“網絡化治理在中國的行政生態環境缺陷與改善途徑”，《四川大學學報》（哲學社會科學版），2017年第4期，第8頁。但具體就孟加拉灣地區來看，相關治理行為體間存在互信缺失情況較為普遍。首先是利益攸關大國之間互信缺失。例如，美國、日本、印度等國家對中國在孟加拉灣地區的存在就十分警惕。正因如此，該地區的很多治理網絡是三邊或小多邊網絡，而非能容納更多參與方的大網絡。另外，盡管大國與沿岸小國之間的合作日益增加，但彼此間互信赤字的情況同樣存在。無疑，互信缺失不利于各方開展合作，不利于統一相關治理決策和行動。不僅如此，孟加拉灣地區還缺乏相應能為各治理參與方進行互動溝通的機制平臺。雖然BIMSTEC為成員國提供了互動溝通平臺，但眾多域外國家和其他利益攸關行為體并非組織成員，未能獲取參與互動交流的機會。

第四，孟加拉地區安全治理網絡的運行環境不佳。近兩年來，各方加大對孟加拉灣地區安全事務的關注，包括媒體、智庫專家和學者等。但總體來看，關于孟加拉灣地區安全治理的敘述中，更多強調的是競爭、沖突、博弈等消極面。一些媒體甚至夸大地區安全威脅以及各治理參與方之間的矛盾與分歧。③See “ Conflict with China will be in Bay of Bengal”， Times of India， May 15， 2017， https：／／timesofindia.indiatimes.com／city／kolkata／conflict-with-china-will-be-in-bay-of-bengal／articleshow／58693750.cms，訪問時間：2019年2月15日。這種相對負面的輿論環境十分不利于當前治理網絡中合作關系的構建。

四、結 語

雖然孟加拉灣是半封閉的海灣，但也是太平洋和印度洋之間的重要通道。它不僅關系域內國家的利益，也事關域外國家利益。21世紀以來該地區的地緣環境，包括地緣政治、地緣經濟、地緣生態環境都發生了較大的變化，這在很大程度也促使各利益攸關方對于該地區安全及治理事務的認知發生變化。越來越多的行為體開始積極參與地區治理事務，而且彼此之間的互動增多。在此背景下，該地區安全治理也經歷了新的發展變遷，其治理模式不再僅僅局限于單一沿岸國家提供的科層治理，網絡化治理作為一種新的治理模式也開始興起。孟加拉灣地區安全治理出現網絡化發展趨勢受到多重因素驅動，包括地緣環境、身份認同和學習因素等，而地緣環境的重要性和脆弱性同時增加則是推動該地區安全治理網絡化發展最為重要的動因。總體來看，當前該地區安全治理網絡仍不完善，還在不斷發展變化中，網絡化治理進程依然面臨諸多困境。

未來，孟加拉灣地區安全治理的發展走向和具體成效與治理網絡化進程緊密相關。的確，網絡化治理模式不是萬能的，但相比其他治理模式它具有整合資源、各盡所能等方面的獨特優勢，尤其是在那些需要更多集體治理行動的領域，如海洋環境、氣候變化等。誠然，由于擁有資源和技術的優勢，大國和一些有影響力的地區組織或國際組織在未來地區治理事務中仍會扮演引領者角色，尤其是在議程設置、標準制定、監督、治理話語塑造等方面。因此，大國之間能否就地區安全治理事務開展協調合作以及相關國際和地區組織（如BIMSTEC）能否持續關注該地區安全議題，并組織相關國家開展聯合行動，打造更多高效、包容的安全合作網絡將會在很大程度上決定該地區安全治理網絡化發展進程，也將直接影響地區安全治理的成效。

對于中國來說，雖然中國不是孟加拉灣沿岸國家，卻是重要的利益攸關者，該地區的安全與穩定與中國利益息息相關。中國有必要關注地區治理網絡化發展新趨勢，有針對性地參與一些治理網絡。中國也可以根據實際情況，在力所能及的范圍內積極構建一些新的治理網絡，以增強自身在地區的影響力，維護自身安全利益。