我國智庫發展的歷史追溯、實踐探索與提升策略研究

彭 瑛，李樹德，曹如中

（1．湖南工業職業技術學院經濟管理學院；2．上海工程技術大學管理學院）

自20世紀80年代以來，隨著經濟的增長和科技的進步，全球競爭環境日益復雜多變，世界各國改革發展過程中面臨的各種不確定性因素隨之增加，人類歷史上曾經以個體和零散服務為主的傳統“謀士”和“幕僚”制度已遠遠不能滿足現代社會公共決策的發展需求，迫切需要以團隊合作和相對固定的智慧力量為公共決策提供專業化和高質量的政策設計與解決思路，從而使現代智庫這一專業的政策研究機構得到迅速發展。［1]時至今日，智庫的專業化發展水平和服務決策能力不斷增強，智庫在全球公共決策領域內的影響力也日益擴大，并在發達國家被稱為僅次于“立法、行政、司法和媒體”的“第五部門”。21世紀以來，以習近平為核心的黨中央提出完善公共決策咨詢制度和建設新型智庫的目標和任務，要求加快對新型智庫組織管理模式的探索，使我國智庫進入到一個快速發展的全新時期。［2]本文通過追溯我國傳統智庫發展歷史，在總結傳統智囊發展經驗的基礎上，分析了我國新型智庫建設的實踐探索，并提出了相應的對策建議，擬為新型智庫建設提供決策參考。

1 我國傳統智庫發展的歷史追溯

現代智庫最早起源于歐美等發達工業國家，主要是指為公共決策提供咨詢服務的專門研究機構。［3]然而，如果從智囊這一角度來理解，那么智庫在中國有著悠久的發展歷史，最早可以追溯到中國封建社會早期的“仕族”制度。研究表明，智庫在中國的發展和演變經過了一個長期而復雜的過程，歷史視野中的智囊傳統早就存在，并在春秋戰國時代曾經盛極一時。古代智囊的產生與我國早期封建知識份子有著深厚的淵源，可以說我國傳統仕族就是由封建儒生和富庶宗族相結合衍生而來的特有產物。［4]春秋戰國時期，伴隨著中央集權制度的建立，封建官僚體系不斷完善，“仕族”作為一個獨立的階層開始在社會上出現。在漫長的封建社會，由于土地分封制，再加上價值觀單一，封建仕族取得經濟獨立的條件相當有限，許多讀書人只能通過為封建權貴提供智慧服務來贏得一席生存之地。封建君主為了加強中央集權，限制世卿貴族的擴充，逐步起用“仕人”作為官僚機構的骨干，使“仕族”階層得到迅速壯大。［5]

伴隨著社會的發展進步，封建仕人出于生計，在為富庶階層提供知識服務的過程中，深刻地認識到財富的重要性。而富庶階層也逐步認識到知識的力量，開始向儒士化方向發展。在長期的歷史進程中，封建宗族的物質財富與社會底層儒仕的文化知識開始相互結合，終于在春秋戰國后期形成一個全新的、具有社會影響力的仕族階層。［6]封建社會中期，貴族開始大量“養士”，封建知識份子也有意識地向權貴靠近，以拓展自己的生存空間。伴隨著“養士”之風的興起，專門為統治階級提供智力服務的“謀士”（知識精英）作為一個獨立的智囊階層逐步出現，直接催生了中國最早的智囊機構“稷下學宮”。［7]此后，封建統治者出于籠絡人心和網羅人才的目的，逐步在國家機構中建立決策咨詢制度和以察舉制及科舉制為核心的人才選拔機制，用來專門為統治階級提供智慧服務，從而使得“幕府”和“師爺”作為中國封建社會特有的智囊角色一直延續到清朝末年。

盡管這種封建科舉制度因為有著許多不盡如人意的地方而飽受批評，但卻打通了社會底層向社會上層流動的通道，使得許多“仕子”有了向上層社會晉升的機會。而統治階級也通過這一制度網羅天下人才，讓大多數社會精英甘心為統治階級提供服務，而“智囊”現象的存在也使得落榜的仕人有機會經過察舉進入仕途。［8]可以說，封建社會的科舉制度和智囊傳統為封建社會的統治做出了巨大貢獻，正是得益于穩定的制度保障和源源不斷的人才供應，中國封建社會的智囊傳統經歷了一個繁榮而且漫長的發展歷程，延續了幾千年的封建科舉制度直到晚清末年才退出歷史舞臺。

2 我國傳統智庫發展的評價與啟示

借鑒歷史發展規律和歷代治亂興衰的經驗教訓，可以為我國當下的治國理政和未來發展提供有益借鑒，而通過分析中國智囊的發展歷史和建設經驗，也可以給當前中國特色新型智庫建設帶來有益的啟示。兩相比較之下，盡管中國封建智囊完全不同于現代智庫，現代知識分子與封建士大夫也有著本質的區別，已經完全不是社會學意義上的同一階層，但中國知識分子與早期封建社會的仕族階層有著某種特殊的淵源，兩者在文化思想上有著一脈相承的密切關聯。經過幾千年的發展，傳統封建智囊向現代智庫演變，而封建士大夫也演化成為今天的知識精英。

根據馬克思主義“經濟基礎決定上層建筑”的基本原理，要想取得人格上的獨立，必須首先求得經濟上的獨立。考察中國封建社會幾千年的發展歷史，封建知識精英求得經濟獨立的道路只有兩條：要么獲取政治權力來改變現狀，要么依附于權貴謀求個人發展。缺乏經濟獨立的仕人階層往往寄希望于“學好文武藝，賣與帝王家”來實現社會角色的轉變。然而，由于統治階層對智囊咨詢價值的認識不足，極大地限制了封建智囊機構的發展。［9]但封建科舉取士和察舉制度在知識與權力之間搭建了一條橋梁，類似于現代意義上的智庫旋轉門機制。科舉取士制不僅為封建士大夫直接參與國家治理提供了制度保障，無形中還起到了整合文化、溝通思想、引領社會潮流、促進階層流動的作用。

隨著封建社會的解體，科舉取士制度也被廢除，傳統的封建士族階層不復存在，取而代之的近代知識精英在思想、文化、精神上仍然與傳統士人相近，盡管經濟地位得到了一定的獨立，在文化上的影響力也不斷得到提升，但其社會上升通道卻不暢通，在社會綜合治理與政治參與上仍然沒有制度性的設計與保證。而現代智庫則搭建了知識與權力的橋梁，將知識分子和社會精英捆綁在一起，實現了專業知識與政治理想的融合與相通，甚至通過旋轉門機制，部分知識份子可以直接轉變為決策精英，既可以發揮自己的專業特長，又可以實現自己的政治抱負，從而使得智庫在近百年的歷史中得到快速發展。

3 我國新型智庫建設的實踐探索

中華人民共和國成立后，政府在參照蘇聯模式的基礎上構建了大量的政策研究機構，構建了具有時代特色的智庫體系，為社會主義現代化建設提供決策支持和智慧服務。改革開放以后，我國又學習借鑒了歐美國家智庫的發展經驗，逐步探索現代智庫建設模式，嘗試推進智庫的社會化發展。然而，由于歷史淵源、政治制度、文化傳承的不同，到20世紀末，我國智庫建設仍未走出簡單照搬他國經驗的建設模式，導致傳統智庫服務模式、服務能力與現代公共決策需求越來越不相適應，智庫建設相對滯后的問題逐漸顯露出來，智庫的轉型發展成為公共決策領域亟需解決的重大現實問題。［10]

我國智庫建設過程中存在的問題主要體現在以下幾個方面。① 智庫研究成果質量有待提高，智庫為公共決策提供的戰略性、全局性、前瞻性和綜合性的高質量研究成果較少，尚不能完全適應現代公共決策發展的需要。② 智庫研究內容呈現碎片化現象，主要體現為智庫研究機構相對分散，智庫研究帶有較強的部門分割和利益壟斷性質。③ 智庫在公共決策中的法律定位不明確，智庫服務決策的方式有待進一步細化和落實。④ 智庫的管理方式和組織形式上比較落后，人才管理激勵機制不健全；智庫人才國際化程度低，國際競爭力較弱。⑤ 智庫作為國家治理能力重要組成部分的作用未能得到完全體現，智庫在國家治理體系中的地位未能得到強化，智庫服務政府決策的功能尚未完全發揮出來。［11]

21世紀以來，隨著國際國內政治經濟形勢的變化，大國崛起的趨勢要求我國必須建立與之相適應的政府決策咨詢體制，經濟強國的地位也要求我國必須不斷提升國家軟實力。正是源于上述背景，以習近平同志為核心的黨中央開始逐步探索建立有中國特色的新型智庫之路。2012年，黨的十八大提出“促進國家治理能力和治理體系現代化”的戰略目標；2013年，習近平總書記第一次對有關智庫建設的提案進行批示；黨的十八屆三中全會更是第一次把智庫建設提升到完善社會主義民主政治的高度，使有關中國特色新型智庫建設的問題不僅受到黨和政府的高度重視，而且引起了從事公共政策理論研究和實踐工作者的認真思考。［12]時至今日，“加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度”，已經成為新時期落實全面深化改革和完善民主政治制度的一項重要措施，并被寫入了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，既明確了當前形勢下智庫建設的方向，使智庫迎來了良好的發展契機，也極大地調動了智庫工作者的積極性，使我國新型智庫建設取得了初步成效。

4 我國新型智庫建設的基本態勢

4.1 智庫成為國家治理體系的重要組成部分，是治國理政的重要支持力量

近年來，以習近平同志為核心的黨中央十分重視公共決策的民主化與科學化，提出建設中國特色新型智庫，要求不斷探索智庫的組織形式與管理方式。智庫在公共決策中的智慧服務作用得到積極發揮，智庫也成為國家治理體系的重要組成部分，成為治國理政的重要支持力量。到目前為止，各級政府不僅十分注重智庫在決策中的智力支持作用，而且不斷完善民主決策機制，使智庫類型與范圍得到不斷拓展。全國省（市）級地方政府基本上都組建了決策咨詢委員會，在國民經濟發展、科技創新戰略、社會綜合治理、城鎮化推進、城鄉一體化改革、自由貿易區建設、產業轉型升級、戶籍制度改革、生態環境治理等方面，都可見到智庫的影子。數量眾多的官方智庫憑借常規性的運行方式與完善的管理體制，已經成為參與公共決策的中堅力量，為政府決策提供持續的智力支持。［13]

4.2 智庫初步形成了相對完善的服務體系，智庫專業化發展水平全面提高

近年來，隨著科技的進步與全面深化改革的推進，我國經濟體量位居世界第二，國際地位和綜合國力不斷攀升，智庫數量日漸增多，初步形成了相對完善的專業化發展體系。《2016年全球智庫發展報告》中的數據顯示，目前全球有據可查的智庫數量近7,000家，美國、中國、英國分別排名前三位。［14]我國智庫主要以黨政軍、社會科學院、高校三種類型的智庫最為活躍，影響力主要集中在政治、經濟、軍事、科技、社會、外交、文化、城建、生態、民生等領域，區域分布以東部沿海為主，尤其以北京和上海居多。出現于20世紀80年代的民間智庫也有所發展，并且已成為國民經濟生活中不可或缺的重要支撐。民間智庫與官方智庫相比，專業從事公共政策研究的公益性民間智庫并不多，真正以服務公共決策為己任的比較少，大多數帶有“下海經商”的營利性質。特別是進入20世紀90年代末期以后，一些初期從事公共政策研究的智庫逐步向純商業性質的咨詢公司轉型，并進一步發展成為產業組織管理提升與戰略規劃的重要合作伙伴。目前，盡管許多民間智庫已逐步參與到政府公共決策咨詢課題的招投標中來，但其活躍度仍然不夠，正常運行且能對公共政策形成影響力的較少，發展空間仍然較大。［15]

4.3 智庫國際化進程與步伐不斷加快，智庫之間的跨界合作日益頻繁

近年來，隨著全球一體化進程的加速，我國各級智庫以一種開放的心態積極參與國際合作交流，智庫服務政府決策的能力也通過國際化發展戰略不斷強化，智庫海外分支機構逐步建立，智庫的全球視野和話語權得到加強，與海外專家的交流與聯系逐步緊密。如，國務院發展研究中心和世界銀行積極開展廣泛而深入的國際合作研究，提交的許多研究成果得到了國家領導人的積極評價。而借助會議、論壇、峰會、備忘錄、戰略合作框架等形式，智庫與智庫之間、智庫與政府之間的合作交流日益頻繁，智庫與國際接軌的趨勢也十分明顯，智庫逐步建立起相對穩定的國際合作機制與戰略框架。如，2014年，廣西壯族自治區政府聯合中國社科院主辦“南寧—新加坡經濟走廊”峰會，共同為構筑中國——東盟合作大動脈獻計獻策；中國東中西部區域發展和改革研究院與波蘭經濟大會基金會簽署戰略合作框架，連續舉辦了中波智庫對話、絲綢之路研討會等系列活動，智庫“二軌”外交的作用凸顯。《2014全球智庫指數報告》顯示，東中西部區域發展與改革研究院名列全球頂級智庫。［14]國內合作中，由光明日報社、中國浦東干部學院、上海社會科學院等牽頭舉辦的中原智庫論壇具有較大的影響力。［16]

4.4 智庫戰略謀劃功能逐步完善，智庫精準預判能力日益加強

中華人民共和國成立初期，我國建立了民主政治協商制度，鼓勵各方面力量積極為促進經濟社會的發展獻計獻策。黨的十一屆三中全會后，國家先后組建了一批以技術、經濟為主題的智囊團，旨在提升國家戰略謀劃與精準研判能力，其中最為典型的是國務院直接領導的六個政策研究咨詢機構。這些智庫既在我國公共決策領域發揮了極其重大的智慧服務作用，也為黨和國家培養了一大批治國精英。隨著改革開放的推進，中央部委和各級地方政府相繼成立了類似的政策研究中心，為國家發展提供智力支持。由于官方性質的智庫貼近決策層，除了承擔政策研究與決策咨詢工作以外，還肩負了文件起草、文稿潤色、方案修改、文字校訂等方面的工作，因此，此類智庫可以極大地發揮服務政府決策的內在功能。可以說，這些官方性質的研究機構開啟了中國現代智庫的開端，他們圍繞經濟社會和改革開放中的戰略性和全局性問題開展前瞻性研究，為國家宏觀決策與政策設計提供咨詢服務。如，中央政策研究室和國務院發展研究中心等一大批黨政智庫，為中國宏觀經濟管理和政治體制改革奠定了思想和理論基礎。［17]

4.5 智庫平臺功能得到彰顯，社會智庫的影響力不斷擴大

與傳統政策研究室拘泥于固定的組織人事關系不同，社會智庫擁有較為靈活的組織形式與管理方式。許多智庫緊密依托高校資源，通過聘請具有雄厚學術研究基礎和擁有社會影響力的專家學者，依托大型會議、國際論壇、專家研討、戰略搓商、閉門會議等形式，以研究項目為導向聚集了一批強大的研究力量，通過撰寫研究報告、出版論文集、媒體評論、專家座談、現場宣講、內參呈遞等渠道，將其決策建議報送決策部門，由此吸引政府決策者的關注。許多社會智庫通過這些活動在資金募集和運行效率方面取得了較大的成就，既使智庫專家從煩瑣的課題申請和經費籌措中解脫出來，也提高了智庫研究質量，使不同的思想觀點得以統一匯編并集中呈送給高層參考，在完善黨政決策方面發揮著不可替代的協同效應。如，中國經濟50人論壇、中國金融40人論壇、中國財富管理50人論壇、中國城市百人論壇等積極探索和發揮智庫平臺功能，已成為為國家現代化建設和經濟發展改革的重大問題獻策獻力的重要平臺，不僅在國內引起廣泛關注，而且產生了重大的國際影響。［18]

4.6 高校智庫建設方興未艾，哲學社會科學的智庫功能良好發揮

自古以來，高校便是文化傳承、知識創新、人才培養和服務社會的重要陣地，高校高素質人才集聚、學科門類眾多、實驗室設備齊全、研究力量雄厚、學術交流廣泛、對外合作深入，具有智庫建設的天然條件，可以為政策研究和戰略研判提供源源不斷的支持。為了響應黨中央建設高端智庫的號召，充分發揮高校的智力資源優勢，提升高校服務經濟社會發展的能力，2014年教育部出臺《中國特色新型高校智庫建設推進計劃》，要求哲學社會科學界成為黨和政府工作的“思想庫”和“智囊團”，促成高校部分學術資源向決策咨詢轉型，引導高校智庫聚集當前國家發展的熱點和難點事件，有針對性地研究目前亟待解決的重大和關鍵問題，力求為中國道路自信、理論自信、制度自信、文化自信奠定較好的理論基礎和提供高質量的決策方案，從而推進國家治理體系和治理能力現代化，積極繁榮哲學社會科學體系。［19]其中，以北京和上海高校為代表，紛紛啟動高校智庫建設計劃，努力加快哲學社會科學成果轉化，積極為經濟社會改革發展建言獻策，更好地服務經濟社會發展。

5 我國新型智庫建設的對策建議

5.1 明確智庫的職責定位，提升新型智庫服務決策的能力

從智庫服務社會發展的歷史來看，為公共決策提供智力支持和智慧服務是智庫的重要職能，除此以外，智庫還內在地具有思想創新、引領社會發展、倡導主流價值理念、傳播先進觀念、促進社會和諧的功能。為了迎合公共決策多元化發展需求，智庫應把握國家宏觀經濟和社會發展的內在特點，努力提升服務公共決策的能力，發揮“建言、解惑、指路”的智力支持作用，通過創新思想產品、改進智庫治理機制、提高核心人員積極性、加強對外話語體系來尋求突破。獨立性和高質量是智庫贏得影響力的基礎和前提。［20]要釋放產生思想、提供智慧的基本功能，必須加強智庫獨立性建設，積極引導智庫去行政化，使智庫能遵循事實真相，探尋科學真理，在深入調查研究的基礎上敢于發表獨到的見解，形成高質量的政策建議。在將來智庫發展格局中，誰的思想最深刻，誰的觀點能贏得行業影響力，誰的意見最具建設性，誰的設計方案對戰略決策的貢獻最大，誰就在市場競爭中脫穎而出。

5.2 深化智庫的內在功能，突出新型智庫的智力支持作用

智庫研究講究問題導向，對政策建議的可操作性要求較高。目前，我國智庫承接的大多是短期的研究任務，研究過程中定性描述過多、技術分解不夠、戰略針對性不強。有些智庫雖然積累了一定的行業經驗和影響力，但沒有樹立可持續發展理念，沒有建立相應的研究范式，基礎數據庫比較欠缺，知識支持體系不健全。未來智庫必須遵循內在的工作規律，提升專業建設能力和決策服務水平，利用技術分析工具與方法，加強對經濟社會改革發展過程中重大理論與現實問題的研究，將過去的經驗性研究轉向更為科學的規范研究，促進知識轉化為現實生產力。［21]研究過程中必須滿足公共決策的實際需求，研究立項必須以帶頭國計民生的重大問題為導向，及時規劃好各種研究方向，確保研究力量和研究資源的實際投入，提高研究成果的高質量和有效性。

5.3 創新智庫的運行機制，完善新型智庫的管理機制

建立科學高效的管理體制和運行機制是確保智庫生機和活力的關鍵。要完善智庫研究的保障體系，為智庫研究人員提供必備的物質條件和職業發展空間；要創新智庫研究的組織機制，結合實際需要構建跨學科、跨專業的課題組，確保重大研究任務的優先投入；要建立科學的評估機制，推行項目申請人負責制；要形成優勝劣汰的競爭機制，對優秀成果進行激勵，對不合格產品進行懲罰；要建立智庫參與政府決策的機制，促成智庫及時了解黨和政府的實際需求，明確公共決策未來發展趨勢，提出具有建設性和可針對性強的政策建議；要建立智庫成果傳播機制，除了將研究成果以專報形式呈送給決策層以外，還要通過各種渠道以報道、論文和著作等形式向社會廣泛宣傳，達成引導輿論和教育公民看世界的作用。［22]

5.4 強化新型智庫的研究能力，改進智庫的服務質量

當前，我國大部分智庫研究質量不高，服務政府決策的能力不強。究其原因主要是：在研究內容上注重宏觀的理論描述，在研究過程中缺乏深度的技術分析，在對策建議上過于強調宏觀和原則性，在方案設計上缺乏實踐操作性等。智庫研究過程中要強化比較分析和政策評估，促成理論與實踐相結合，國際視野與國內現實相結合，突出政策研究的可操作性。因此，未來新型智庫必須大力提升專業研究能力，尤其要注重對重大理論的綜合研判能力、現實和熱點問題的戰略謀劃能力、政策建議的科學解構能力、研究成果的宣傳推廣能力等方面的強化。

5.5 加強新型智庫人才隊伍建設，培育智庫研究人員的獨立性

智庫作為思想庫，其實質在于通過高質量的研究成果和對策設計來影響政府公共決策。智庫具有典型的知識密集型組織特點，高素質的研究人員是智庫的核心競爭力之所在。而智庫研究的性質對研究人員的要求較高，不僅要求具備深厚的專業基礎知識、熟練掌握各種統計分析工具、培養深刻的社會洞察能力、形成對問題的理解能力，而且要求具備神圣的使命感、高度的責任感和集體榮譽感等高尚的思想品質，還要求具備堅持嚴謹科學、勤勉務實、實事求是、獨立思考、勇于創新的鉆研精神。因此，在人才隊伍建設方面，智庫必須改革科研組織體制，創新人才管理機制，除了大量培養本土人才以外，還要以各種國際國內會議為平臺，加強與國內外各類智庫專家學者的合作交流，促成智庫與研究人員的共同提高。［23]

5.6 完善智庫的保障和激勵機制，調動智庫研究的積極性

智庫以服務公共決策為要務，政府必須承擔起相應的責任，除了提供必要的政策支持、稅收優惠和信息公開以外，還必須營造良好的社會環境，為智庫的運營與發展提供必要的保障。一方面，政府必須加強對智庫的指導與管理，充分發揮智庫服從于執政黨和服務于公共決策的重要作用，促成智庫為經濟社會改革發展做出應有的貢獻。另一方面，政府必須完善社會服務購買機制，拓展智庫研究成果的傳遞渠道，促成研究成果及時轉化為現實生產力。智庫研究成果一旦被采用，必須給予責任人相應的獎勵，以充分調動他們的工作積極性。而對于民間智庫組織，政府應鼓勵形成企業支持、基金會贊助、個人捐贈等形式，并允許其開展適當的經營性活動。［24]