騰沖市基層公共文化服務體系建設調查研究

畢曉紅，周 靜，唐懿瀅，畢 東（云南農業大學人文社會科學學院）

基層公共文化服務體系中的“建、管、用”是基層公共文化服務體系建設中極為重要的內容，是一項系統的、復雜的、長期的、實在的文化惠民工程。近年來，特別是提倡創建國家公共文化服務體系示范區以來，許多基層單位在上級部門的指導和支持下，開展了基層綜合性文化服務中心的“建、管、用”等相關工作并取得了顯著的成績，但是在這個過程中也存在著一系列的問題，文章以地處邊疆民族地區的第一批創建國家公共文化服務體系示范區建設的云南省騰沖市為例，對其基層公共文化服務體系建設進行調查研究，發現邊疆民族地區在基層公共文化服務體系建設中存在的問題并提出相應的對策和建議。

1 騰沖市基本概況

騰沖市位于云南省西部，距昆明606公里，1913年設縣，2015年撤縣并市，全市國土面積5，845平方公里，轄11鎮7鄉，共有220個行政村（社區），全市有漢族、回族、傣族、佤族、傈僳族、阿昌族等25個民族，2016年末，總人口68.27萬人，其中少數民族人口5.2萬人。近年來，先后被授予“全國文化模范縣”“邊疆文化長廊建設先進單位”“全國農村精神文明建設先進縣”，并蟬聯“全國文化先進縣”等榮譽稱號。［1]

2 騰沖市公共文化服務體系的現狀分析

2.1 騰沖市基層公共文化基礎設施建設情況分析

通過對騰沖市基層公共文化服務體系的建設情況進行調查，發現騰沖市在公共文化的基礎設施建設方面相對完善（見表1）。

表 1 2017年騰沖市基層公共文化服務體系的建設情況

（1）圖書館。截至2017年底，騰沖市已建成3個圖書館，分別是騰沖市圖書館、和順圖書館和綺羅圖書館，三館總藏書量約為23.15萬冊。另外，文化站和農家書屋的藏書量約為56.64萬冊。2017年，圖書館全年接待人數為15萬人次，人均到館數為0.22次，書刊文獻外借冊次14萬冊，平均每冊藏書年流通率0.18次，圖書館每年新增圖書2.7萬冊，人均年增新書0.04冊，讀者總體滿意率為80%。

（2）文化館。騰沖市先后爭取到國家和地方各級配套資金1，000多萬元，全市鄉鎮文化站均按綜合文化站建設標準規劃建設，全面實現獨立建站，設置率100%，內設多功能廳、圖書閱覽室、培訓教室和電子閱覽室等功能，集報刊閱覽、廣播影視、宣傳教育、文藝演出、科普培訓、體育健身、青少年校外活動、老年活動等綜合性功能為一體，功能完備率達100%。同時，將所有鄉鎮文化站都建成了各具特色的“鄉情展室”來滿足當地群眾的需求。

（3）村級綜合文化服務中心。目前村級文化服務中心建成的僅有兩個，其他的都是以文化大院的形式存在著，其資金來源主要包括村民自籌、縣級補助和上級文化行政部門支持，同時，還有財政、民政等相關部門的支持。這些文化服務場所在建管用等方面存在一定的困難和問題。

2.2 騰沖市基層公共文化活動的開展情況

在對騰沖市公共文化活動的組織和管理調查時，發現騰沖市地方政府在實施國家對公共文化活動服務要求的基礎上，創造出了符合當地民族特色的公共文化活動，活動主要包括“歡樂鄉村大家樂”系列文化創建活動、“文化育民”活動、文藝精品創作活動等，這些活動都秉承著服務群眾、滿足群眾需求的理念，對活動內容進行不斷創新和發展（見表2）。如，依托傈僳族刀桿節、傣族潑水節、阿昌族阿露窩羅節等傳統節日舉辦重大節慶活動，充分挖掘民族民間文化資源，開展群眾喜聞樂見的文體活動，形成特色和品牌。另外，為了提升文化活動的服務質量，騰沖市地方政府還不時地對這些文化活動的參與人員進行專業的培訓，以此來保障文化活動對滿足群眾需求的有效性和針對性。除此之外，地方政府也在積極落實政府購買公共文化服務，如，科技、文化、衛生“三下鄉”“千場節目下鄉村”“示范區宣傳演出”活動。其中，廣播電視“村村通”和農村數字電影放映等政府購買公共文化服務惠民工程，讓黨和政府的文化惠民政策溫暖千家萬戶，并取得了較好的社會效益。

表2 2017年騰沖市基層公共文化活動的開展情況

2.3 騰沖市基層公共文化服務保障情況

（1）人才的保障方面。騰沖市共轄11鎮7鄉，截至2017年底，有220個行政村（社區），在編的文化干部95人，在崗人數41人，其中，政府向社會購買公益性崗位的有北海鄉、騰越鎮、滇灘鎮、中和鎮4個綜合文化站，每個文化站1人，遠低于國家規定鄉鎮（街道）綜合文化站人員編制不少于3名的要求，按照國家規定行政村和社區有至少1名財政補貼的文化管理員（文化輔導員）的要求，騰沖市220個行政村（社區）至少應該有220個財政補貼的文化管理員，但是現實中根本沒有達到這樣的標準，而且與標準的距離相差甚遠，這樣的人員配置根本無法滿足廣大群眾對于文化人員的基本需求。

（2）社會參與保障方面。2017年騰沖市常住人口68.27萬。近年來，騰沖市基層群眾每年參與公共文化活動的人數僅有20余萬人次，僅占總人口的三分之一左右。另外，全市的文化志愿者注冊人數僅有168人，而且沒有相關行業、企業參與到基層公共文化服務建設中，僅靠基層文化部門單打獨斗，文化服務的力量顯然不能夠滿足基層群眾多樣化的文化需求。

（3）資金保障方面。通過調查發現，2014年，市級財政用于文化建設支出資金為12,839萬元，占財政總支出的2.59%；2015年為13,113萬元，占財政總支出的2.52%；2016年為12,904萬元，占財政總支出的2.28%。由此可見，用于基層公共文化服務的資金在總資產中所占的比例相對較少，遠遠低于同級財政一般預算收入的增長比例，使得基層相關單位在具體開展公共文化服務過程中，經費預算顯得捉襟見肘。［1]

3 邊疆民族地區基層公共文化服務體系建設中存在的問題及原因

3.1 領導重視不夠，資金投入不足

（1）邊疆民族地區由于地域、環境等的原因，經濟建設成了當地各項工作的重心，并且部分鄉鎮分管文化工作的領導由于不是專業人員出身，對文化工作的重要性和相關業務不熟悉，對文化工作支持不夠，使得基層公共文化的供給和服務環節缺乏針對性和有效性。

（2）在國家的積極倡導下，目前全市各鄉鎮領導對建設文體活動場所的認識程度、熱情和積極性都很高，但是由于地方經濟又相對落后，建設補助資金有限，且建設資金采取先建后補的政策，資金到位不及時，再加上地方籌資困難，導致公共文化建設的積極性大打折扣，公共文化服務的有效性也會大大降低。以自然村文化大院為例，根據騰沖市示范性文化大院建設的標準要求，每個市級文化大院示范點除去土地購置及群眾投工投勞外，至少需要投入40萬元以上才能建成并發揮各項職能，而現實中每個市級文化大院示范點只有10萬元的補助資金，地方政府對文化大院的扶持投入資金不足，導致文化大院難以發揮應有的社會作用。

3.2 公共文化服務的管理不到位

（1）基礎設施的管理方面。根據走訪調研發現，許多基層文化站和綜合文化服務中心存在著重建設輕管理的問題。國家近幾年雖對文化建設的經費投入不斷增長，但經費劃撥卻采用“一刀切”的方式，經濟發達地區和經濟落后地區，政府財政的配套資金都是相同的。地方政府從政績考慮，將財政支出的重點放在城市，用于農村地區的資金投入少之又少，鄉鎮綜合文化站、村級文化活動室往往因缺少資金支持無法開展正常服務。如，自然村文化大院建成后的管理主要由村民小組或文藝隊負責，極少有專人負責，由于無專項管理經費，自然村文化大院多數只能保證群眾開展紅白理事及室外活動。在圖書館、文化館等的開設時間上，與廣大群眾的工作時間相沖突，導致開放時間內沒有群眾去借閱，而群眾需要借閱之時圖書館、文化館等又處于閉館狀態，文化資源的利用率較低。此外，地方政府很多時候只在乎前期建設，而極少關注后期的可持續發展。如許多新建的文化站，有漂亮的房子，里面卻沒有文化產品；有的活動室設備損壞，村一級管理部門沒有多余經費進行維修。

（2）專職和兼職文化人員的管理方面。調研中了解到有幾個鄉鎮甚至僅有的一個文化站長也經常被抽調參與鎮里所謂的“中心”工作，還有幾個鄉鎮文化站長變動頻繁，導致有的文化站站長工作業務不熟悉，工作有脫節現象；而且有大部分文化干事都是兼職人員，導致文化干事隊伍總體上穩定性差、變動頻繁，嚴重影響了文化工作的開展；部分文化干事責任心不強，個別文化干事不履職。出現這種問題的根本原因是該鄉鎮主要領導對文化工作不重視，對文化工作的思想認識不足，對文化工作的具體業務及業務量不了解。

（3）文化活動的管理方面。為了豐富基層公共文化活動，基層地方政府鼓勵由地方群眾自發組織業余的文藝隊伍，但是在此過程中并沒有對這種隊伍及其文藝活動的性質、任務進行正確的組織和引導，使得許多鄉村業余文藝隊在發展中無論是數量還是質量，都存在較大的差距，總體演出水平不高，節目大多簡單雷同，缺乏優秀的創作人員；部分文藝隊組織松散，人員變動頻繁，難于開展常規性的活動。由于疏于管理，有的文藝隊有上演低俗節目現象，很難形成高質量的文化活動隊伍。［2]

3.3 文化站免費開放工作有效性不高

（1）文化站免費開放工作的常態化是創建國家公共文化服務體系示范區的基本要求，而在調查中發現，騰沖市各鄉鎮大部分文化站免費開放工作基本處于停滯狀態，只有少數鄉鎮能夠正常開展，但開展情況也不容樂觀。① 部分文化站相關功能室被占作他用。② 開放范圍不廣。③ 時間保障不足，在沒有人的情況下有的文化站直接處于閉館狀態，或處于不完全開放狀態。④ 內容單調，雖提供的內容都是按照國家規定的標準書單來進行購買，但未能充分考慮到民族地區群眾的真正需求，從而造成資源的閑置和浪費。

（2）免費開放專項資金使用效益低。① 部分文化站長缺乏工作主動性，沒有制定合理的資金使用計劃。② 部分鄉鎮主要領導不重視文化工作，對文化站提出的免費開放資金使用計劃不支持，甚至對該資金的使用處處設限。③ 大部分文化站反映，免費開放資金劃撥到鄉鎮上，文化站沒有自主權，資金不能正常用于文化工作的需要，且報賬手續復雜，簽字困難。

3.4 公共文化供給模式單一，產品供給不足

文化產品是我國農民享受公共文化服務的載體，文化產品和服務水平直接影響了我國農民的文化生活質量。目前，我國農村公共文化供給主體模式仍是采用以政府為主導的單一供給模式，這種政府單向的、強制性的向農民提供公共文化服務極易出現政府的供給與農民的真實需求相悖的現象，當政府文化工作者將“精心”挑選的“文化精品”送到農村時，農民往往大多表現出“不太感冒”或者“不感興趣”的情緒狀態。［3]

3.5 文化場所的規劃和功能設置不合理

（1）在文化場所的規范化建設方面。公共文化場所沒有嚴格按照國家和省里的標準進行建設，個別建設點建設標準低，內外場所設施簡陋，必備的設備、器材數量少，導致活動內容單一，開展活動受限。另外，公共文化場所內外部環境也有待進一步細化、美化，部分服務中心由于缺少后期的維護，存在環境衛生臟、亂、差現象。［4]

（2）在文化場所功能的發揮方面。大多數場所功能發揮有限，如，部分文化大院示范點在建設中更多考慮當地的紅白事和支部活動功能，文體設施的設置僅考慮到跳舞或健身方面，對其他文化設施和文化氛圍的營造缺乏相應的預算資金和規劃。

4 提升邊疆民族地區基層公共文化服務體系建設的建議

4.1 領導重視，加強組織保障和制度建設

上級領導的重視是公共文化服務工作有效提升的重要保障。公共文化服務工作只有得到領導重視，也才能保證文化工作的常態化和科學化。① 成立與公共文化服務體系建設相關的領導小組，由分管文化的副市長任組長，組織部、宣傳部、人社局、財政局、文體局等與文化建設有關的部門和涉及到人、才、物的部門組成成員單位。制定和完善相關工作方案，形成定期例會制度，明確各自的責任并進行進一步的落實，共同推動公共文化服務體系建設。② 加快實現公共文化的“六個納入”，將公共文化服務體系建設納入到政府重要議事日程、國民經濟和社會發展總體規劃、政府考核指標體系、政府目標管理責任制、財政預算和城鄉建設整體規劃。③ 逐步建立健全村級文化干事工作和保障機制，成立村級文化工作管理委員會，確保村級文化工作的正常開展。［5]

4.2 拓寬資金的投入渠道

基層公共文化服務的組織者和建設者可以從以下幾個方面拓寬公共文化資金的投入渠道。① 在對地方公共文化場地建設進行科學規劃、合理布局的基礎上進行資金的預算，并積極向市委、市人民政府和上級文化行政部門爭取文化建設資金，從而推進更多的文體活動場所建設。② 可以以招標或贊助的形式鼓勵社會力量參與到公共文化的建設中，彌補政府投入資金的不足。③ 可以以少量租金的形式適當收取紅白理事對于公共文化場所的使用經費，標準由各村村委會和群眾共同協商確定，從而解決公共文化建設當中管護經費不足的問題。④ 建立文化建設基金，像體育彩票基金的模式，吸納更多的社會資金注入公共文化服務體系建設，以減輕政府的財政壓力。［6]

4.3 加強環節管理

（1）在專業人才的管理方面。① 加強對文化專業人才的規范化管理。通過制定相關的規范性文件對專職人員進行制度化和規范化的管理，專業人才要做到專職專用，盡量避免一人多用的局面；嚴格執行工作人員的上下班制度，除非特殊情況，否則實行每天簽到和不定期檢查來確保工作人員在崗工作。② 加強對專業人才能力的提升。根據工作實際和業務需要，聘請有一定知名度的優秀文化人才為授課老師，集中培訓文化工作人員；同時組織文化工作人員外出到文化工作開展較好的地區考察學習，取長補短，促進本地文化發展。③ 建立合理的文化人才引進和激勵機制，促進人才的合理流動。一方面，通過相關措施，招聘適合基層實際需求的優秀文化人才，吸引具有相關專業基礎和精力的優秀的文化人才投身基層文化事業；另一方面，努力營造尊重人才、關心人才、培養人才的社會環境，對表現優秀，在文化工作開展中有突出貢獻的人，為其晉職和工作調動創造便利的制度條件。［7]

（2）在基礎設施的管理方面。針對圖書館、文化館、綜合文化服務中心等開放時間與基層群眾的需求時間錯位的問題，可以合理的調整開放時間，采取錯時開放，并且聘請一些當地的文藝團隊、村民小組、有一定文化基礎的群眾兼職管理正常開放時間以外的工作時間，并給予他們一定的資金補助。

（3）加強對本地區文化活動的管理，除了政府相關部門組織的文化活動外，許多基層群眾也會自發組織相關的文化活動隊伍，這些隊伍由于沒有受到正規的培訓和及時的引導，可能會推出與現有社會主義核心價值觀不相容的低俗文化。因此，作為地方政府的相關管理部門應進一步加強對這些業余文化組織的正確引導和規范，進一步將其收納到公共文化組織的隊伍中，并給予他們一定的資金，使其在盈利的基礎上能夠為廣大群眾帶來豐富的、健康的文化活動和文化產品。［8]

4.4 提高免費開放的有效性

以文化站為例，① 減少文化站功能室被占作他用的情況，在此基礎上鼓勵基層群眾以自發的形式加以監督和管理，維護自己的合法權益；② 擴大開放范圍，各文化站之間通過資源和信息相互交流的形式實現資源的流動，使文化資源的功能性得到最大效益的發揮；③ 保障充足的開放時間，根據基層群眾的需求合理安排開放時間，如，農忙時節白天休息，晚上開放，春節等重大節日白天、晚上都開放等。

另外，在免費開放的專項資金方面。① 基層工作人員要在前期做好資金的合理預算和規劃。② 鄉鎮基層組織要轉變觀念，要明確認識到文化對于形成良好社會風氣的重要作用，加強資金在基層文化工作中的分配和使用，撤銷對文化資金的限制。③ 給予基層文化站更多的文化工作自主權，實現部分文化權力的下放，簡化審批程序，提高公共文化服務的效率。［9]

4.5 合理規劃，提高公共文化服務場所的利用率

（1）在公共文化服務場所的規劃上要按照國家的標準化進行建設，采取“分散建設，統一達標”的模塊化模式，在喜歡體育活動的村組建設籃球場和體育設施，在喜歡棋牌活動的村組建設棋牌室，在喜歡讀書看報的村組建設“農家書屋”或“文化大院”，在喜歡唱歌跳舞的村組建設“大家樂”娛樂廣場等。同時要加強對基礎設施后期維護管理的規劃，保障其功能的正常使用。［10]

（2）提高公共文化服務場所的利用率，積極拓展為民服務功能，要盡可能實現多功能的利用價值，如，村級文化活動室不僅是用來辦理紅白喜事，還可以舉辦具有民族特色的文化活動的綜合場所，從而保證文化場所能夠實現物盡其用的目標。