改革開放40年中國農村扶貧開發歷程與經驗

王愛云

（中國社會科學院 當代中國研究所，北京 100732）

一、農村扶貧開發的歷程

自1978年至今，40年的農村扶貧開發工作大致可以分為五個階段，每個階段農村扶貧開發工作的特點、任務和目標都有所不同。

（一）起始階段（1978—1985年）

這一時期，黨和國家確立農村扶貧開發政策，并且采取多種實際措施。1978年12月召開的中共十一屆三中全會標志著改革開放國策的開始實施，會議原則通過的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定（草案）》，初步總結近20年來中國農業發展的主要經驗教訓，提出了加快農業發展、減輕農民負擔、增加農民收入等一系列農村經濟政策和增產措施。1980年，在中央的肯定下，包產到戶、包干到戶的“雙包”責任制迅速推廣，推動了農村改革浪潮的興起，調動了廣大農民的生產積極性，有效地促進了農業生產的發展，農民收入普遍增長，全國貧困人口明顯減少。然而，我國西北、西南一些地區以及其他一些革命老根據地、偏遠山區、少數民族地區和邊境地區，長期低產缺糧，群眾生活貧困。在同等的改革政策條件下，這些地區很難依靠自身力量改變貧窮落后面貌。在這種情況下，鄧小平和中共中央在構建通過改革開放發展經濟、鼓勵先富帶動后富最終實現共同富裕的戰略構想中，幫助扶持農村貧困地區發展就是其中必不可少的有機構成部分。1978年12月鄧小平指出：“在經濟政策上，我認為要允許一部分地區、一部分企業、一部分工人農民，由于辛勤努力成績大而收入先多一些，生活先好起來。一部分人生活先好起來，就必然產生極大的示范力量，影響左鄰右舍，帶動其他地區、其他單位的人們向他們學習。這樣，就會使整個國民經濟不斷地波浪式地向前發展，使全國各族人民都能比較快地富裕起來。當然，在西北、西南和其他一些地區，那里的生產和群眾生活還很困難，國家應當從各方面給以幫助，特別要從物質上給以有力的支持。這是一個大政策，一個能夠影響和帶動整個國民經濟的政策，建議同志們認真加以考慮和研究。”［1］1979年9月28日中共十一屆四中全會正式通過《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》，其中確定：“我國西北、西南一些地區以及其他一些革命老根據地、偏遠山區、少數民族地區和邊境地區，長期低產缺糧，群眾生活貧困。這些地方生產發展快慢，不但是個經濟問題，而且是個政治問題。國務院要設立一個有有關部門負責同志參加的專門委員會，統籌規劃和組織力量，從財政、物資和技術上給這些地區以重點扶持，幫助它們發展生產，擺脫貧困。對其他地區的窮社窮隊，也要幫助他們盡快改變面貌。國家支援窮隊的資金，要保證用于生產建設。”［2］

1980年，根據中央確定的對西北、西南一些地區以及其他一些革命老根據地、偏遠山區、少數民族地區和邊境地區進行扶貧開發的方針，中央財政設立了專項扶貧資金——支援經濟不發達地區的發展資金，幫助邊遠地區、少數民族自治地方、老革命根據地和經濟基礎比較差的地區加快發展生產。從1980—1986年，中央財政預算共安排支援經濟不發達地區發展資金40億元，促進了農村貧困地區各項建設事業的發展。1982年12月23日，國務院成立“三西”地區農業建設領導小組，在撥付支援經濟不發達地區發展資金援助“三西”建設的同時，用10年時間每年增加撥款專項資金2億元，開展對“三西”地區扶貧開發建設——這是新時期最早的區域性扶貧開發。此外，還對貧困地區采取專項低息貸款、減免農業稅等優惠政策，并實施糧棉布以工代賑專項扶貧工程，支持老少邊窮地區發展經濟、脫貧致富。

1982年12月15日，國家經濟委員會、民政部、財政部等九部門聯合發出《關于認真做好扶助農村貧困戶工作的通知》，指出扶助農村貧困戶是黨的一項重要政策，幫助貧困戶擺脫貧困是關系全局的、具有戰略意義的一件大事。1985年3月18日，民政部、國家經委、財政部、中國農業銀行、農牧漁業部、商業部、國家物資局、勞動人事部、教育部等九個部門向國務院提出《關于扶持農村貧困戶發展生產治窮致富的請示》［3］，提出通過減輕貧困戶的負擔，對貧困戶給予優惠，加大對貧困戶的扶持力度。國務院同意了這一請示，規定對貧困戶繳納農業稅確有困難的酌情減免，貧困戶個人或集體興辦的工業、商業、運輸業、建筑業和服務業的減免稅收，減免貧困戶的義務工和教育等各種公益事業的收費，并優先吸收貧困戶青年到國營企業、鄉鎮企業就業，以此激發貧困戶發展生產的積極性。在各地的努力下，“六五”期間扶持貧困戶工作取得了比較顯著的成果。到1986年11月，全國累計扶貧1000萬戶，其中一半左右擺脫了貧困。［4］

（二）全面展開階段（1986—1993年）

這一階段，我國解決了大多數貧困地區人民的溫飽問題，貧困人口減少到8000多萬人。

1986年5月國務院貧困地區經濟開發領導小組的成立，將農村扶貧開發工作推入新的階段，全國范圍內有計劃、有組織、大規模的扶貧開發工作蓬勃開展起來。根據國務院貧困地區經濟開發領導小組規劃的“七五”期間的扶貧開發目標，即“爭取用五年左右的時間，在“七五”期間解決大多數貧困地區人民的溫飽問題；并在這個基礎上，使貧困地區初步形成依靠自身力量發展商品經濟的能力，逐步擺脫貧困，走向富裕”，黨和政府加大農村扶貧開發的力度。

國務院在原有支援經濟不發達地區發展資金數量不變的基礎上，增加了多項扶貧專項貸款。其中每年新增加10億元專項貼息貸款，投向全國276個全國重點貧困縣；每年增加5000萬元牧區專項扶貧貼息貸款，定向27個牧區重點貧困縣使用。原來三西農業建設專項資金重點扶持的甘肅中部干旱地區20個縣和寧夏西海固干旱高寒山區的8個貧困縣，也列入全國重點貧困縣予以扶持。這樣，三類全國重點貧困縣達到331個，成為1986—1993年國家扶貧的重點對象。

為扶持一部分非國家重點貧困縣（即省級貧困縣）進行經濟開發，發展商品生產，盡快改變落后的面貌，1991年起，國家每年新增五億元扶貧貸款，投向經國務院貧困地區經濟開發領導小組核定的214個非國家重點扶持的貧困縣。從1988年起新增貧困縣縣辦企業貸款，主要用于幫助貧困縣辦企業，開發資源，增加財源，逐步扭轉縣財政吃補貼的困難局面，增強貧困縣自力更生的經濟實力。1992年起又新增了基本農田建設專項貼息貸款和1.5億元恢復水毀扶貧項目貼息貸款。

80年代末90年代初，國家加強對少數民族地區扶貧，集中力量解決少數民族貧困地區群眾的溫飽問題。從1990年國家開始設立“少數民族貧困地區溫飽基金”，由國家財政和銀行貸款組成。其中僅財政部分1990—1992年國家投入7500萬元資金扶持87個項目，年新增產值5億元，利稅1.5億元，解決了30萬群眾的溫飽問題，約有50萬農牧民人均純收入不同程度地有所增加。

這一時期國家廣泛動員全社會力量積極參與扶貧。社會扶貧，黨政國家機關首當其沖，帶頭幫助貧困地區搞好開發和建設。到1987年下半年，中央30多個部委加入定點扶貧濟困的行列，利用自身優勢搞智力扶貧、科技扶貧、人才扶貧。人民解放軍駐老、少、邊、窮地區部隊和人武部門積極幫助窮困群眾脫貧致富。到1992年，解放軍掛鉤扶助的698萬余戶貧困戶，已有2／3以上甩掉了貧困帽子。各民主黨派、工商聯利用身處優勢，積極開展智力支邊扶貧活動，到90年代初已初步形成了一支專兼職相結合的智力支邊扶貧干部隊伍和專家隊伍。此外，1989年3月我國第一家籌集民間扶貧資金機構——中國貧困地區發展基金會在北京成立，團中央、中國青少年發展基金會以救助貧困地區失學少年兒童為目的，于1989年發起希望工程公益事業，使民間扶貧成為國家扶貧的一種補充。

雖然這一時期強調貧困地區脫貧致富必須走經濟開發之路，但是貧困地區突出的社會文化落后狀況，如計劃生育超生、人畜飲水困難、水利建設不足、公路基礎設施落后、教育水平差、地方病等都得到重視，從而使扶貧開發實踐呈現出綜合扶貧開發的突出特征。例如，將扶貧工作與計劃生育相結合，將生育指標落實到戶到人，嚴格控制人口增長；把貧困地區工代賑與交通、水電等基礎設施建設相結合，取得了較好的經濟效益和社會效益；把貧困地區扶貧開發與沿海地區的經濟發展結合起來，促進東部經濟比較發達地區與西部老少邊窮地區之間橫向經濟聯合；把貧困地區勞務輸出與扶貧開發相結合，積極教育引導外出人員了解信息，鉆研技術，“學成結業”回鄉辦企業；把扶貧到戶與解決群眾溫飽問題相結合，確保貧困戶在經濟開發的過程中得到有效扶持；結合科技扶貧開展溫飽工程，治貧又治愚。

到1991年，全國貧困地區基本實現了國務院確定的“七五”末期解決貧困地區大多數群眾溫飽問題的目標，全國農村沒有完全解決溫飽的貧困人口已從1985年的1.25億人減少到8000多萬人。

（三）“八七”攻堅階段（1994—2000年）

這一時期，經過七年努力，我國基本解決農村貧困人口的溫飽問題，全國農村沒有解決溫飽的貧困人口減少到3000萬人。

1994年3月，國家制定公布了我國歷史上第一個有明確目標、明確對象、明確措施和明確期限的扶貧開發行動綱領《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》，明確要求集中人力、物力、財力，用7年左右的時間，基本解決8000萬農村貧困人口的溫飽問題，這標志著以20世紀末解決農村溫飽為目標的扶貧開發工作進入了最后攻堅階段。這期間，國務院扶貧領導小組將1990年農民人均純收入300元作為標準調整國家重點貧困縣的數量和名單，國定貧困縣從331個增加到592個。中央增加扶貧投入，全部用于國家重點扶持的貧困縣，1980—2000年中央政府安排的扶貧專項資金累計達到了1680多億元，其中財政資金800多億元（含以工代賑資金390多億元），信貸扶貧資金880億元［5］；僅1994—2000年“八七”扶貧攻堅期間投入的中央財政扶貧資金就達611億元（含以工代賑資金330 億元）［6］。扶貧資金上，重點用于最困難的地區，從1994年起調整扶貧開發資金投放結構，重點投向西部地區，尤其是中央新增的財政扶貧資金只支持中西部貧困狀況嚴重的省、區，不再向廣東、福建、浙江、江蘇、山東、遼寧6個沿海經濟比較發達省投放。這些沿海省的貧困縣繼續列入八七扶貧攻堅計劃的范圍，并按期完成任務，但是對這些貧困縣的資金投入由所在省解決，在扶持的具體對象上，把貧困縣中的貧困鄉、村、戶作為攻堅的目標。

1992年10月黨的十四大明確提出“把教育擺在優先發展的戰略地位”，“到本世紀末，基本掃除青壯年文盲，基本普及九年義務教育”的宏偉目標（以下簡稱“兩基”）。2000年全國基本普及九年義務教育，難點在中西部貧困地區。1995年，國家教委（現教育部）和財政部聯合組織實施“國家貧困地區義務教育工程”，中央財政從1995年開始到2000年，6年間增設貧困地區義務教育專款39億元，地方配套資金87億元，共計126億元，重點投向《國家“八七”扶貧攻堅計劃》中確定的592個貧困縣，部分投向經濟確有困難，基礎教育發展薄弱的省級貧困縣，優先投向革命老區和少數民族地區。這筆專款主要用于修建校舍，購置教學儀器設備、圖書資料和課桌凳，培訓師資等等，以使絕大多數項目縣在2000年實現普及小學義務教育，大部分縣基本普及九年義務教育的目標。

為了加大對中西部貧困地區的扶持力度，1996年起在全國開展了東西扶貧協作，經濟較發達的東部9個省市和4個計劃單列市對口幫扶經濟欠發達的西部10個省區，很快取得突出成績。據不完全統計，到1999年，東部13個省市政府和社會各界累計捐款和贈物折款10億多元，雙方簽訂項目協議2600個，實際投資40億元，從貧困地區定點輸出勞動力25萬人次，勞務收入8億多元。［7］為配合“八七”扶貧攻堅計劃實施，中國扶貧基金會于1994年7月和1995年1月兩次召開扶貧行動大會，向社會發出《大家都來參加扶貧行動》的倡議，并從1996年起實施“貧困農戶自立工程”，幫助我國貧困程度最深、脫貧難度最大的西南、西北貧困地區人口建立生產自立的基礎條件。1990—2000年間，中國青少年發展基金會發起希望工程累計接受海內外捐款達17.82億多元人民幣，在貧困地區捐建希望小學7549所，資助220.9萬名貧困兒童重返校園，成為20世紀90年代社會參與最廣泛、最具社會影響力的民間社會公益事業。此外，“幸福工程”組委會1995年2月開始組織了救助貧困母親行動。

1994—2000年七年間，全黨動手、全社會動員，各方支持、合力攻堅，扶貧開發取得了顯著成效。除了少數社會保障對象和生活在自然條件惡劣地區的特困人口以及部分殘疾人以外，全國農村貧困人口的溫飽問題已經基本解決。黨中央、國務院確定的在20世紀末基本解決農村貧困人口溫飽問題的戰略目標已基本實現，扶貧開發取得了階段性勝利。

（四）新世紀新階段（2001—2011年）

新世紀之初，中共中央、國務院決定從2001年到2010年，集中力量，加快貧困地區脫貧致富的進程，把我國扶貧開發事業推向一個新的階段，并將之作為全面建設小康社會、實現社會主義現代化建設第三步戰略目標的一項重大舉措。《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》確定了我國2001—2010年扶貧開發總的奮斗目標，把貧困地區尚未解決溫飽問題的貧困人口作為扶貧開發的首要對象，把貧困人口集中的中西部少數民族地區、革命老區、邊疆地區和特困地區作為扶貧開發的重點。為此，調整了全國重點貧困縣名稱和名單，將重點貧困縣改為扶貧開發重點縣，取消沿海發達地區的所有國定貧困縣，增加中西部地區的貧困縣數量并保持總數不變，在中西部少數民族地區、革命老區、邊疆地區和特困地區重新確定592個縣作為新階段國家扶貧開發工作重點縣。同時，主要在全國扶貧開發重點縣、適當在重點縣之外確定了14.81萬個貧困村作為扶貧工作的重點，采取“整村推進”扶貧開發的戰略措施，即以貧困村為單元，統一規劃、綜合建設、分批實施，以提高扶貧開發工作的針對性和實效性。

隨著我國經濟實力的不斷增強和全國人民生活水平的大幅提高，有能力惠及更多貧困人口。2008年10月12日中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，提出到2020年基本消除絕對貧困現象的目標，并做出提高扶貧標準的決策，指出：“實行新的扶貧標準，對農村低收入人口全面實施扶貧政策，把盡快穩定解決扶貧對象溫飽并實現脫貧致富作為新階段扶貧開發的首要任務”。［8］按照這一精神，我國扶貧開發的首要對象從沒有解決溫飽的絕對貧困人口調整為人均年收入在1067元以下的全部人①，并對其全面實施扶貧政策。

扶貧標準的提高，意味著扶貧開發的目標人群的增加，更意味著扶貧投入的增加。新世紀頭十年中，中央和地方各級政府逐步加大對扶貧的財政投入，從2001年的127.5億元人民幣增加到2010年的349.3億元人民幣，年均增長11.9%，十年累計投入2043.8億元人民幣。其中中央財政安排的扶貧資金投入，從100.02億元人民幣增加到222.7億元人民幣，年均增長9.3%，十年累計投入1440.4億元人民幣。［9］

在實踐中，新世紀新階段扶貧開發工作堅持專項扶貧和行業扶貧、社會扶貧相結合。專項扶貧以財政投入為保障，實施“一體兩翼”的扶貧開發戰略。所謂“一體”即是以重點貧困村的整村推進為主體，“兩翼”是加強貧困地區的勞動力轉移培訓和產業化扶貧。各地按照這一戰略要求，將整村推進、勞動力培訓轉移、產業化扶貧作為扶貧開發的三項重點工作，不斷改善貧困地區的生產生活條件，提高貧困人口基本素質和拓寬基本增收門路。行業扶貧中，各行業部門充分發揮職責，將貧困地區作為本部門本行業發展重點，積極促進貧困地區水利、交通、電力、國土資源、教育、衛生、科技、文化、人口和計劃生育等各項事業的發展。社會扶貧中，黨政機關和企事業單位定點扶貧，東西扶貧協作，軍隊和武警部隊支援，社會各界踴躍參與，以多種方式支持貧困地區開發建設，形成有中國特色的社會扶貧方式，推動貧困地區發展，增加貧困農民收入。

新世紀新階段扶貧開發還呈現了“低保兜底維持生存，扶貧開發促進發展”兩輪驅動的新特點。黨和政府在農村實施的一系列扶貧攻堅計劃和農村五保供養、自然災害救助等制度，使農村貧困人口大幅減少。但由于疾病、殘疾、年老體弱以及自然條件惡劣等原因，仍有部分農村困難群眾尚未解決溫飽問題。建立農村最低生活保障制度，由政府直接對困難群眾給予“兜底”式定期定量救助，為貧困人口提供基本的社會保障，是穩定解決貧困人口溫飽問題的最基礎手段。2007年8月，國務院發出《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，要求在全國建立農村最低生活保障制度，將家庭年人均純收入低于規定標準的所有農村居民納入保障范圍，穩定、持久、有效地解決農村貧困人口溫飽問題。這是逐步消除貧困，全面建設小康社會的一項重大戰略舉措。2007年底，全國31個省區市都已經建立了農村最低生活保障制度，覆蓋2908萬農村貧困人口。截至2010年底，全國農村低保覆蓋2528.7萬戶、5214萬人；2010年全年共發放農村低保資金445億元人民幣，其中中央補助資金269億元人民幣［9］。這樣，我國農村消除貧困進入“低保兜底維持生存，扶貧開發促進發展”兩輪驅動新階段。2010年5月，國務院辦公廳轉發扶貧辦、民政部等部門《關于做好農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接擴大試點工作的意見》，在國家扶貧開發工作重點縣推進扶貧開發政策與農村低保制度銜接試點，努力使各項政策覆蓋所有貧困人口。

新世紀新階段各種惠農政策共同作用、各方力量合力攻堅的大扶貧工作格局逐步形成，各級政府堅持專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧相結合，各項措施綜合作用，各方力量合力攻堅，有力促進了農村扶貧開發事業發展，按照2010年扶貧標準，農村貧困人口從2000年底的9422萬人減少到2010年底的2688萬人；農村貧困人口占農村人口的比重從2000年的10.2%下降到2010年的2.8%［9］。

在取得這些成就的基礎上，為確保到2020年實現全面建成小康社會宏偉目標，2011年11月29—30日召開的中央扶貧開發工作會議宣布大幅度提高扶貧標準，將農民年人均純收入2300元（2010年不變價）作為新的國家扶貧標準，全國貧困人口數量和覆蓋面也由2010年的2688萬人擴大至1.65億人。

根據《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，國務院扶貧開發領導小組辦公室再次調整確定全國592個國家扶貧開發工作重點縣；同時在全國共劃分出11個連片特困地區，加上已經實施特殊扶持政策的西藏、四省藏區、新疆南疆三地州，作為扶貧攻堅的主戰場；進入以上14個片區的縣共有680個，其中國家扶貧開發工作重點縣有440個。這樣，新一輪扶貧開發工作確定的國家級貧困縣，包括國家扶貧開發工作重點縣與集中連片特殊困難地區貧困縣，一共達到832個。

（五）最后決勝階段（2012年至今）

黨的十八大以來，以習近平為核心的黨中央對脫貧攻堅做出新的部署，吹響了打贏、打好脫貧攻堅戰的進軍號角，全黨全社會、全國各地各級部門積極行動起來，把到2020年消除整體絕對貧困、區域貧困推向最后決勝階段。

第一，推進六項改革，完善創新精準扶貧機制。根據2013年12月18日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，農村扶貧開發工作推進貧困縣考核機制、約束機制和退出機制改革，開展建檔立卡、建立精準扶貧工作機制，建立健全干部駐村幫扶機制，推進財政扶貧資金管理機制改革，推進金融扶貧方式創新，創新社會扶貧參與機制。通過這六項改革，著力構建精準扶貧、精準脫貧機制，確保真扶貧、扶真貧、真脫貧。

第二，建立六大制度體系，為打贏脫貧攻堅戰提供了制度保障。一是建立脫貧攻堅責任體系，確立中央統籌、省（自治區、直轄市）負總責、市（地）縣抓落實的扶貧開發工作機制，形成省市縣鄉村五級書記抓扶貧、全黨動員促攻堅的局面。二是建立脫貧攻堅政策體系。十八大以來的五年間，中央和國家機關各部門出臺200多個政策文件或實施方案，各地也相繼出臺和完善了“1+N”的脫貧攻堅系列文件，很多“老大難”問題都有了針對性的措施，打出了政策組合拳。三是建立脫貧攻堅投入體系。中央明確，扶貧投入力度要與打贏脫貧攻堅戰的要求相匹配。在財政投入上，財政扶貧資金大幅增加，2013年至2017年，中央財政專項扶貧資金累計投入2787億元，平均每年增長22.7%；省級財政扶貧資金累計投入1825億元，平均每年增長26.9%。安排地方政府債務1200億元，用于改善貧困地區生產生活條件。在金融支持上，各類金融機構加大對扶貧的支持力度。五年間扶貧小額信貸累計發放3381億元，共支持855萬建檔立卡貧困戶［10］四是強化脫貧攻堅動員體系。中央先后出臺進一步加強東西部扶貧協作工作、中央單位定點扶貧工作的指導意見，細化實化幫扶任務和工作要求。2014年，國務院將10月17日確定為全國扶貧日，為廣泛動員社會各方面力量參與扶貧開發搭建了新的制度平臺。建立扶貧榮譽制度，設立全國脫貧攻堅獎，表彰脫貧攻堅模范，激發全社會參與脫貧攻堅的積極性。五是建立脫貧攻堅監督體系。國務院扶貧開發領導小組連年組織開展督查巡查，8個民主黨派中央分別對應8個貧困人口多、貧困發生率高的省份開展脫貧攻堅民主監督，扶貧部門加強與審計、財政等部門和媒體、社會等監督力量的全方位合作，綜合運用各方面監督結果，加強對各地工作指導。中央巡視把脫貧攻堅作為重要內容。國務院扶貧辦設立12317扶貧監督舉報電話，暢通群眾反映問題渠道，接受全社會監督。六是建立脫貧攻堅考核體系。中央出臺省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法。從2016年到2020年，每年開展一次考核，由國務院扶貧開發領導小組組織進行。主要考核減貧成效、精準識別、精準幫扶、扶貧資金使用管理等方面，涉及建檔立卡貧困人口減少和貧困縣退出計劃完成、貧困地區農村居民收入增長、貧困人口識別和退出準確率、群眾幫扶滿意度、扶貧資金績效等指標，樹立脫貧實效導向，確保脫貧攻堅質量經得起實踐和歷史檢驗。

第三，按照“五個一批”精準扶貧的工作思路，實施十項精準扶貧工程，開展十大精準扶貧行動。“五個一批”，即習近平提出的“堅持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，通過扶持生產和就業發展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態保護脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批”［11］。按照這一精準扶貧的工作思路，自2015年起精準扶貧主打“組合拳”，實施了職業教育培訓工程、干部幫扶駐村工程、扶貧小額信貸工程、易地扶貧搬遷工程、電商扶貧工程、旅游扶貧工程、光伏扶貧工程、構樹扶貧工程、致富帶頭人創業培訓工程、龍頭企業帶動工程十項工程。這其中既包括職業教育培訓、易地扶貧搬遷等傳統扶貧做法，也包括電商扶貧、光伏扶貧、構樹扶貧等新手段新方法。2016年是打贏脫貧攻堅戰首戰之年，有關部門又組織開展教育扶貧、健康扶貧、金融扶貧、交通扶貧、水利扶貧、勞務協作就業扶貧、危房改造、科技扶貧、中央企業革命老區百縣萬村幫扶行動、民營企業萬企幫萬村等十大精準扶貧行動。

總之，在習近平為核心的黨中央堅強領導下，各地區各部門齊抓共管、密切配合，社會各界積極參與、合力攻堅，十八大以后脫貧攻堅取得決定性進展和顯著成績。2012年底，中國有現行標準下的貧困人口是9899萬人，到2017年底，貧困人口在3046萬人，五年農村累計減貧6853萬人，減貧幅度接近70%，年均減貧1370萬人；貧困發生率也從2012年末的10.2%下降到2017年末的3.1%，其中有17個省份貧困發生率已下降到3%以下。［12］與上世紀80年代到2000年年均減少600多萬人、2001年到2010年年均減少700多萬人相比，十八大以來農村扶貧開發創造了我國減貧史上的最好成績，我國距離消除絕對貧困的目標越來越近。

二、農村扶貧開發的基本經驗

經過改革開放以來的大規模農村扶貧開發，中國農村扶貧取得了卓越成就。“從1978年到2014年，中國人均收入增加了16倍，以每人每天生活費1.9美元國際購買力平價計，中國的極端貧困發生率由1981年的88.3%大幅降至2013年的1.9%，超過8.5億中國人擺脫貧困。”［13］中國人民全體擺脫貧困實現小康勝利在望。

中國農村扶貧開發所取得的顯著成績和所積累的豐富經驗，為全球減貧治理提供了“中國方案”。聯合國糧農組織駐華代表馬文森曾指出：“由于擁有相似的發展環境，中國的減貧經驗對于其他發展中國家十分寶貴，許多國家對借鑒中國減貧經驗表示出強烈興趣。”［14］

（一）出發點是實現共同富裕

共同富裕，既是社會主義的本質要求，又是中國共產黨人一貫秉持的根本價值原則。1953年中國共產黨明確提出通過農業合作化使農民實現共同富裕思想。難得可貴的是，50年代末毛澤東等中央領導人提出共同富裕不是平均主義，針對人民公社化過程中出現的拉平窮富搞平均主義的錯誤做法，1959年經毛澤東建議國家專門設立財政資金，幫助窮社窮隊發展生產趕富隊，就是為了實現農村共同富裕而采取的一項扶貧措施。正如1960年據新華社所報道的，“廣東各地人民公社在改變農村面貌、引導農民走向共同富裕的道路上，顯示了巨大無比的優越性。在短短一年間，全省七千多個‘窮隊’中，已經有30%左右趕上或者超過了當地的富隊；暫時沒有趕上富隊的窮隊，生產面貌和社員收入的情況，也起了巨大變化，和富隊的差別越來越小了。”［15］

然而，在怎樣實現共同富裕的探索中，毛澤東等中國共產黨人對社會主義初級階段沒有予以正確認識，不僅試圖讓農民在過于單一的集體經濟形式下擺脫貧窮、實現共同富裕，確信可以通過不斷提高公有化程度，來達到推動生產力發展的目的，而且把同等富裕和同步富裕等同于共同富裕，結果反而出現吃“大鍋飯”等平均主義現象，導致了人們的普遍貧窮。正如鄧小平1986年3月28日所總結指出的：“我們堅持走社會主義道路，根本目標是實現共同富裕，然而平均發展是不可能的，過去搞平均主義，吃‘大鍋飯’，實際上是共同落后，共同貧窮，我們就是吃了這個虧。”［16］

改革開放之初，鄧小平就提出了貧窮不是社會主義，社會主義首先要發展生產力的要求，他說：“社會主義是一個很好名詞，但是如果搞不好，不能正確理解，不能采取正確的政策，那就體現不出社會主義的本質”，“經濟長期處于停滯狀態總不能叫社會主義。人民生活長期停止在很低的水平總不能叫社會主義。”［17］改革開放就是要發展社會主義生產力，“保證一切社會成員有富足的和一天比一天充裕的物質生活”，使廣大人民擺脫貧困，走向小康。正如鄧小平所指出的：“中國是個大國，但又是個小國。大就是土地大，人口多，還有一個大就是中國是聯合國五個常任理事國之一。小是指國民生產總值小，每人平均才二百五十到二百六十美元，經濟很不發達。這方面對我們來說要有自知之明。我們現在就是做一件事情，使占人類四分之一的人口擺脫饑餓和貧困，達到小康狀態。”［18］

在鄧小平和中共中央通過改革開放發展經濟、鼓勵先富帶動后富最終實現共同富裕的戰略構想中，把對西北西南等貧困地區以各方面的幫助和支持作為走向共同富裕的大政策、一個能夠影響和帶動整個國民經濟的大政策的重要內容之一，農村扶貧開發是這個大政策的有機組成部分。也就是說，中國社會主義的根本目標是共同富裕，國家在幫富的同時也要扶貧。

90年代，鄧小平對貧困地區實現共同富裕的問題更加關注。在1992年的南方談話中，鄧小平指出：“走社會主義道路，就是要逐步實現共同富裕。共同富裕的構想是這樣提出的：一部分地區有條件先發展起來，一部分地區發展慢點，先發展起來的地區帶動后發展的地區，最終達到共同富裕。如果富的愈來愈富，窮的愈來愈窮，兩極分化就會產生，而社會主義制度就應該而且能夠避免兩極分化……可以設想，在本世紀末達到小康水平②的時候，就要突出地提出和解決這個問題。”［19］

1994年，中共中央、國務院制定《“八七”扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》，提出“從1994年到2000年，集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用7年左右的時間，基本解決目前全國農村8000萬貧困人口的溫飽問題”的目標，在財力有限的情況下，國家逐年加大扶貧投入。1999年，以江澤民為核心的黨的第三代中央領導集體提出了“西部大開發”戰略，為西部地區實現共同富裕開辟了一條廣闊的道路。到20世紀末，我國基本解決了全國農村貧困人口的溫飽問題，人民生活總體上達到小康水平，這無疑是我國在實現共同富裕道路上的一個重大成果。

21世紀初，雖然我國人民生活總體上達到小康水平，但是當時的小康還是低水平的、不全面的、發展很不平衡的小康，尤其是西部農村地區農民邁進小康的路程剛剛走完一半之多，仍徘徊在溫飽線上。“尚未解決溫飽的貧困人口，雖然數量不多，但是解決的難度很大。初步解決溫飽問題的群眾，由于生產生活條件尚未得到根本改變，他們的溫飽還不穩定，鞏固溫飽成果的任務仍很艱巨。基本解決溫飽的貧困人口，其溫飽的標準還很低，在這個基礎上實現小康、進而過上比較寬裕的生活，需要一個較長期的奮斗過程”。2002年胡錦濤在中共十六大上提出了“本世紀頭二十年，集中力量，全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會”的目標。根據這一目標制定的《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》，重申“緩解和消除貧困，最終實現全國人民的共同富裕，是社會主義的本質要求，是中國共產黨和人民政府義不容辭的歷史責任”，并提出了全面建設小康社會進程中扶貧開發的奮斗目標是：“盡快解決少數貧困人口溫飽問題，進一步改善貧困地區的基本生產生活條件，鞏固溫飽成果，提高貧困人口的生活質量和綜合素質，加強貧困鄉村的基礎設施建設，改善生態環境，逐步改變貧困地區經濟、社會、文化的落后狀況，為達到小康水平創造條件。”［20］可見，扶持貧困地區、貧困人口改變貧窮面貌是建設小康社會不可或缺的組成部分。我國是個擁有8億多農業人口的農業大國，沒有大多數農民的小康，就不可能有全國人民的小康。全國小康目標能否如期實現，關鍵在貧困地區農村。

2012年11月召開的中共十八大明確提出“確保到2020年實現全面建成小康社會”的宏偉目標。2012年12月，習近平總書記指出：“到二0二0年全面建成小康社會，自然包括農村的全面小康，也必須包括革命老區、貧困地區的全面小康”，“全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村、特別是在貧困地區。沒有農村的小康，特別是沒有貧困地區的小康，就沒有全面建成小康社會。”［21］2015年11月，習近平在中央扶貧開發工作會議上強調“消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命。”［22］2016年新年賀詞中，習近平重申：“全面建成小康社會，13億人要攜手前進。讓幾千萬農村貧困人口生活好起來，是我心中的牽掛。我們吹響了打贏扶貧攻堅戰的號角，全黨全國要勠力同心，著力補齊這塊短板，確保農村所有貧困人口如期擺脫貧困。”［23］2017年10月，在第十九屆中央政治局常委同中外記者見面會上，習近平再次發出擲地有聲的莊嚴承諾——全面建成小康社會，一個不能少；共同富裕路上，一個不能掉隊。

以上可以充分證明，農村扶貧開發自始至終都是中國共產黨實現共同富裕偉大戰略構想中重要的、不可或缺的組成部分，讓貧困地區、貧困農民與全國人民一道實現共同富裕是農村扶貧開發的根本出發點。

（二）根本特征是黨和政府主導

農村扶貧開發的主導力量是中國共產黨和人民政府，這是中國農村扶貧開發能夠取得卓著成績的根本所在，也是中國農村扶貧開發的最大特色。

黨和政府主導農村扶貧開發，是由黨的宗旨所決定的。1922年7月《中國共產黨第二次全國代表大會宣言》宣告為實現“與貧苦農民聯合的無產階級專政”而奮斗，將“為工人和貧農的目前利益計”作為制定綱領政策的出發點。［24］新民主主義革命時期，中國共產黨蘇維埃政府、抗日民主政府、解放區政府均采取減免農業稅收、發放利低貸款扶助貧苦農民發展生產。新中國成立后，為了進一步扶助貧困農民，中央人民政府對受災農戶、貧困農戶和革命老根據地繼續實施農業稅減免政策，各級人民政府民政部門一直在利用救濟款扶助農村貧困戶發展生產，并成立專門機構，開展對貧困老根據地的扶植建設。人民公社建立后，又設立支援窮隊窮社投資專項資金扶持窮隊窮社發展農業生產，通過集體經濟力量的壯大改善廣大貧困群眾的生活。這些舉措，都是因為中國共產黨時刻把貧苦勞動大眾的利益放在首位。

改革開放以后中國共產黨宣布貧窮不是社會主義，發出消除絕對貧困的動員令，并充分發揮集中力量辦大事的制度優勢，從國務院到基層縣市各級政府設立專門扶貧開發工作機構，領導組織農村扶貧開發工作。自“七五”計劃開始，農村扶貧開發納入政府發展規劃，自1994年開始有了專項的扶貧開發工作計劃，先后實施《國家八七扶貧攻堅計劃》《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，政府主導的扶貧開發工作不斷加強。

中央領導人都把扶貧開發作為一項重要工作予以強調。例如，江澤民指出，“扶貧開發是貫穿整個社會主義初級階段的一項重要任務。”［25］胡錦濤強調：“扶貧開發是建設中國特色社會主義事業的一項歷史任務，也是構建社會主義和諧社會的一項重要任務。”［26］習近平把農村貧困人口脫貧作為全面建成小康社會的基本標志，賦予扶貧開發前所未有的重要地位納入治國理政工作日程。習近平尤其強調發揮各級黨委領導作用，建立并落實脫貧攻堅一把手負責制，從而構建起了新時代省市縣鄉村五級書記一起抓扶貧，層層落實責任制的治理格局。同時，堅持中國制度的優勢，扶貧責任落實到人，形成中央統籌、省（自治區、直轄市）負總責、市（地）縣抓落實的扶貧開發工作機制，做到分工明確、責任清晰、任務到人、考核到位，既各司其職、各盡其責，又協調運轉、協同發力。這些都為脫貧攻堅提供了堅強政治保障。

黨和政府主導扶貧開發，直接體現在扶貧開發的財政投入上，中國共產黨一直堅持政府投入的主體和主導作用，這是扶貧開發能夠取得進展的經濟保障。1959—1979年間，國家財政持續用于扶持窮社窮隊發展農業生產擺脫貧窮而撥付的投資達125億元。［27］改革開放30年間，中央財政累計投入專項扶貧資金近2000億元。［28］十八大以來，2013年至2017年，中央財政累計安排財政專項資金2787億元，年均增長22.7%。

除中央財政大力投入扶貧開發資金外，各級地方政府也根據各自的財力和條件，不斷增加扶貧投入。1996年9月，李鵬指出：“扶貧攻堅需要中央和地方共同努力。……從明年開始，地方投入的扶貧資金比例，根據各省、自治區不同的經濟和財政狀況，要達到占中央扶貧投入的30%—50%。財力再緊，也要首先保證解決群眾溫飽問題的投入到位。這是檢驗各省、自治區是否真正重視扶貧的重要標志。”［29］2013—2017年，省級財政扶貧資金累計投入1825億元，平均每年增長26.9%。

（三）主體力量是人民群眾

在農村扶貧開發工作中，貧困群眾既是扶貧開發的對象，更是脫貧致富的主體。因此，中國共產黨一直注重依靠人民群眾，組織和支持貧困群眾自力更生，發揮人民群眾在扶貧開發中的主體作用。

1959年毛澤東在動員國家投資支援窮隊時就要求窮隊要有志氣脫貧，以自力更生為主，國家援助為輔，實現脫貧致富。毛澤東強調，窮隊要有脫貧的志氣。“無論如何，較窮的社，較窮的隊和較窮的戶，依靠自己的努力、公社的照顧和國家的支持，自力更生為主，爭取社和國家的幫助為輔，有個三五七年，就可以擺脫目前的比較困難的境地，完全用不著依靠占別人的便宜來解決問題。我們窮人，就是說，占農村人口大多數的貧農和下中農，應當有志氣，如像河北省遵化縣雞鳴村區的被人稱為‘窮棒子社’的王國藩社那樣，站立起來！用我們的雙手艱苦奮斗，改變我們的世界，將我們現在還落后的鄉村建設成為一個繁榮昌盛的樂園。這一天，肯定會到來的，大家看吧！”［30］在扶貧實踐中，“社隊自力更生為主，國家支援為輔”一直是支援農村人民公社投資使用的基本要求。到1979年5月，為了充分體現“社隊自力更生為主，國家支援為輔”的原則，農林部、財政部強調“窮社窮隊應當發揚自力更生精神，資金確有困難，要求國家支援時，必須自下而上申請，提出發展項目和措施，以及達到的經濟目標，由公社審查匯總上報縣級主管部門和財政部門審核批準。［31］

一些地方在扶貧實踐中提出了“扶貧先扶志”的思想。1966年山東省榮成縣在總結扶助貧困戶工作經驗時，明確提出了“扶貧先扶志，幫人先幫心”。他們總結指出：“通過調查和具體安排落實，我們有這樣幾點體會：扶貧先扶志，幫人先幫心。過去從上到下只知發救濟，不知抓政治思想，結果是救濟發的不少，問題也沒解決。通過這一段工作，有個深刻的體會就是，首先要幫助貧下中農困難戶解決思想，幫助長志氣，樹立奮發圖強、自力更生的精神，與他們交知心朋友，樹立感情，這才是真正的扶持。”［32］

扶貧先扶志，扶志就是扶思想、扶觀念、扶信心，幫助貧困群眾樹立起擺脫困境的斗志和勇氣。只有幫助他們“扶”起脫貧的志氣、挺起脫貧的腰板，才能真正激發出持久的脫貧致富動力；沒有脫貧志向，再多扶貧資金也只能管一時，不能管長久；即使一度脫貧，也可能會再度返貧，達不到扶貧的目的。因此，扶貧開發就是要幫助貧困群眾提高認識、更新觀念、自立自強，喚起貧困群眾自我脫貧的斗志和決心。

改革開放新時代，隨著黨和政府加大脫貧攻堅力度，一些地方出現了“干部干，群眾看”的現象。一些貧困群眾等靠要思想嚴重，“靠著墻根曬太陽，等著別人送小康”，認為“扶貧是干部的事，反正干部立了軍令狀，完不成任務要撤職”。針對這種狀況，習近平總書記強調扶貧中要充分發揮人民群眾主體作用，指出：“要注重扶貧同扶志、扶智相結合，把貧困群眾積極性和主動性充分調動起來，引導貧困群眾樹立主體意識，發揚自力更生精神，激發改變貧困面貌的干勁和決心，靠自己的努力改變命運。”［33］

“堅其志，苦其心，勞其力，事無大小，必有所成。”實踐證明，在扶貧開發中，貧困群眾的志氣一旦樹立起來，致富的辦法和干勁自然就有了。可以說，廣大貧困群眾的積極性是扶貧開發成功與否的關鍵。

（四）根本辦法是集結全體社會力量

新中國成立后很長一段時間內，我國的扶貧工作由黨和政府主導，社會參與度很低。貧困地區的人民既需要大的開發工程，又渴望小到建一所學校，一個診所，一里路，一口井，一畝果園，搞一項技術合作，辦一個鄉鎮企業，甚至解決一個人的就業等具體實在的行動。所以，扶貧是一項社會工程，只有靠全社會的力量才能最終消除貧困。

1985年9月23日中國共產黨全國代表會議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第七個五年計劃的建議》明確提出“要廣泛動員社會力量，積極開展扶貧工作。”［34］1986年5月14日，國務院貧困地區經濟開發領導小組第一次會議明確提出：“動員全社會的力量，關心和支持貧困地區改變面貌。這是全黨全國的一件大事。近幾年，許多地區已經創造了不少好的經驗，值得提倡。歡迎社會各界盡自己的力量，采取不同形式，為貧困地區的經濟開發做出貢獻。”［35］十八大以后，國務院自2014年起將每年的10月17日設定為扶貧日，號召要努力營造社會扶貧人人皆愿為的良好環境條件，要倡導社會扶貧人人皆可為的共同參與理念，要建立社會扶貧人人皆能為的有效參與機制和方式，從而為廣泛動員社會各方面力量參與扶貧開發搭建了新的制度平臺。在中央號召之下，社會各界積極開展了扶貧工作。

眾人拾柴火焰高。20世紀80年代中期以來，在政府的大力倡導和帶動下，黨政國家機關、各民主黨派、社會團體、民間組織、私營企業和志愿者個人積極參與貧困地區的扶貧開發。其中黨政國家機關定點扶貧首當其沖，1986年7月，田紀云在國務院貧困地區經濟開發領導小組第二次全體會議上，提出國家機關要把扶貧工作列入議事日程，從實際出發，采取多種形式，支持和幫助貧困地區經濟開發。會議對黨政機關扶貧提出了三點明確要求，即“第一，凡有條件的部委，都應當抽派干部，深入一片貧困地區，定點輪換常駐，重點聯系和幫助工作。……在這方面已經先行一步的有：國家科委聯系幫助大別山區，農牧漁業部聯系幫助武陵山區，民政部聯系幫助井岡山地區，水電部聯系幫助三峽地區，商業部聯系幫助沂蒙山區，林業部聯系幫助黔桂九萬大山地區。第二，有的部委可以相對穩定地聯系一片貧困地區，定期組織干部下去調查研究，總結經驗，并幫助貧困地區排憂解難，開發經濟。例如國家教委計劃相對穩定地聯系幫助太行山區。第三，有的部委可以根據本部門的特點和條件，有計劃、有選擇地為貧困地區做幾件實事。如地質礦產部今年初就作出決定，為貧困地區群眾采礦開展十項服務，已見到效果。”［36］在1996年召開的中央扶貧工作會議上，江澤民總書記發出莊嚴號召：“全社會扶貧，黨政機關要帶頭。”［37］

此外，影響較大的有民主黨派開展的“智力扶貧”、共青團中央組織的“希望工程”、全國工商聯主辦的“光彩事業”、全國婦聯組織的“巾幗扶貧”和“連環扶貧”、中國扶貧基金會創辦的“天使工程”等等。這些形式多樣、有聲有色的社會扶貧，不僅有力地推動了農村脫貧致富，而且增強了全體社會成員的責任感。據不完全統計，《八七扶貧攻堅計劃》實施期間，社會力量參與扶貧的財物超過500億元人民幣，占當時整個社會扶貧總投入的28%，為中國上世紀末基本解決農村貧困人口溫飽問題立下了汗馬功勞。［38］

東部發達省市與西部貧困地區結對開展扶貧協作，也是國家動員社會扶貧的一種方式。這項工作自1996年開始，起初是東部13個省市對口幫扶經濟欠發達的西部10個省區，到2002年，國務院又作出了珠海市、廈門市對口幫扶重慶市的決定。至此，東部共有15個發達省市對口幫扶西部11個省（區、市）。新世紀東西扶貧協作形式多樣，形成了政府援助、企業合作、社會幫扶、人才支持為主的基本工作框架。從2003年到2010年，東部到西部掛職的干部2592人次，西部到東部掛職的干部3610人次；東部地區向西部地區提供政府援助資金44.4億元人民幣、協作企業5684個，實際投資2497.6億元人民幣、社會捐助14.2億元人民幣，培訓專業技術人才22.6萬人次、組織勞務輸出467.2萬人次。［39］十八大以后，東西扶貧協作擴大到東部地區9省市和13個副省級和地廳級城市到中西部地區特別是西部地區進行全面對接，并且在東部地區動員了267個先進發達縣，對西部地區的406個縣進行了攜手奔小康工作銜接，占西部678個貧困縣的比例達到71%，同時實現了對30個民族自治州結對幫扶的全覆蓋。

扶貧濟困是中華民族的傳統美德，走共同富裕的道路是中華民族的共同奮斗目標。先富起來的人群、地區幫助尚未脫貧的群眾用勤勞的雙手走上致富之路，是一件順應潮流、深得人心的大事，并日益成為全社會的自覺行動。30多年來，全社會同心協力扶貧攻堅，這是中華全民族的壯舉。

（五）總體設計是綜合性建設工程

貧困不是經濟貧困單一現象，而是經濟、社會、文化貧困落后現象的總稱。在貧困地區，經濟發展滯后，人窮村也窮；基礎設施和基本公共服務發展滯后，交通不便，聯絡不暢；生態環境脆弱，自然災害頻發；社會事業滯后，社會文明程度低，往往人口出生率偏高，生病不就醫、難就醫、亂就醫，教育文化水平低、缺乏技能。在這種情況下，在中國共產黨的視野中，農村扶貧開發相應地是多維的綜合性建設，除通過各類項目進行經濟扶持外，還有計劃生育、基礎設施建設、改善醫療、教育、住房、通訊等的社會安排，以及對生態環境的保護和治理。

改革開放時期中共中央、國務院發出的第一個農村扶貧開發文件，即1984年9月29日《中共中央、國務院關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》，在指出對貧困地區實行比一般地區更靈活、更開放的土地承包、經營政策，免征農業稅、企業所得稅等優惠政策的同時，強調“貧困地區要首先解決由縣通到鄉（區或公社）的道路。爭取在五年內使大部分鄉（區或公社）都能通汽車或馬車”，“要重視貧困地區的教育，增加智力投資。有計劃地發展和普及初等教育，重點發展農業職業教育，加速培養適應山區開發的各種人才。山區的科技、衛生工作也應有切實的規劃，各有關部門均應圍繞山區開發的目標，采取措施，逐步實現”。［40］

于是，農村扶貧開發成為一項綜合性建設，重要的扶貧政策往往由國家經委、民政部、財政部、農牧漁業部、教育部、對外經濟貿易部、國家物資局等諸多部門共同制訂下發，強調各部門協同扶貧。從“七五”計劃時期開始，把扶貧工作與計劃生育相結合，改變“越窮越生，越生越窮”的惡性循環；把交通基礎設施建設與以工代賑扶貧工程結合，直接、間接多渠道增加貧困群眾收入；把勞務輸出與貧困地區就業結合，既治窮致富又能推動智力開發；把科技扶貧與解決群眾溫飽相結合，治貧又治愚；自1995年開始，實施“國家貧困地區義務教育工程”，大力開展教育扶貧工作。

到新世紀，扶貧開發進一步提出堅持綜合治理原則，開展行業扶貧的理念，要求充分發揮各行業部門職責，將貧困地區作為本部門本行業發展重點，積極促進貧困地區水利、交通、電力、國土資源、教育、衛生、科技、文化、人口和計劃生育等各項事業的發展。各部門重點開展了推廣農業技術、改善貧困地區交通條件、加強貧困地區水利建設、解決無電人口用電問題、開展農村危房改造等工作。貧困地區社會事業尤其得到大力發展，教育方面，建立健全農村義務教育經費保障機制，實施中西部農村初中校舍改造工程、全國中小學校舍安全工程和農村義務教育薄弱學校改造計劃、農村中小學現代遠程教育工程；醫療方面，加強國家扶貧開發工作重點縣鄉鎮衛生院、村衛生室建設，重點為鄉鎮衛生院及以下的醫療衛生機構培養衛生人才；全面實行農村計劃生育家庭獎勵扶助制度，加快推進西部地區計劃生育“少生快富”工程；組織開展全國文化信息資源共享工程、送書下鄉工程，開展廣播電視“村村通”工程、農村電影放映工程、“農家書屋”工程；實施退牧還草工程、巖溶地區石漠化綜合治理工程等，加強貧困地區生態建設。國家還把對少數民族、婦女、殘疾人的扶貧開發納入規劃，統一組織，同步實施，使扶貧開發切實成為一項改善農村貧窮落后面貌的綜合性建設工程，并取得卓有成效的減貧效果。

三、2020年農村整體消除絕對貧困勝利在握

到2020年，現行標準下的農村貧困人口全部脫貧，在中國的歷史上消除絕對貧困現象；現有的貧困縣全部摘帽，消除區域性貧困。這是2020年全面建成小康社會的標志性指標。2012—2017年我國的貧困人口已經減少了三分之二，還有三年時間完成任務，2020年整體消除絕對貧困勝利在望。

（一）中共十九大提出堅決打贏、打好精準脫貧攻堅戰

2017年10月18日召開的中共十九大，將農村扶貧開發工作放在決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程中提到了空前的高度，把精準脫貧作為三大攻堅戰之一予以強調。第一，十九大指出，在中國特色社會主義的新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。貧困現象的存在，無疑就是這種矛盾的具體體現。因此，最大限度地降低貧困發生率，增強廣大人民群眾的獲得感，就必須將解決絕對貧困放到特殊重要的位置。更重要的是，新時代社會主要矛盾對脫貧攻堅質量提出了更高要求，滿足人民日益增長的美好生活需求不僅要解決貧困人口基本溫飽問題，而且要使他們具有奔小康的能力，最終確保脫貧不返貧。第二，習近平在十九大報告中提出，從現在到2020年，是全面建成小康社會決勝期，要堅決打贏、打好精準脫貧攻堅戰，確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧，使全面建成小康社會得到人民認可、經得起歷史檢驗。這就向全黨發出了堅決打贏、打好精準脫貧攻堅戰的號召。打贏精準脫貧攻堅戰，就是到2020年如期完成消除絕對貧困、消除區域貧困的任務；打好精準脫貧攻堅戰，一是指全面完成任務，“一個民族不能少、一個人不能掉隊”，不能有工作的死角。二是要求脫貧必須是符合質量的、經得起時間和歷史檢驗的，不能搞數字脫貧、虛假脫貧，要保證脫貧的質量。三是在2020年消除絕對貧困之后，還要繼續做好減少相對貧困的工作，因為相對貧困還會長期存在。需要通過打贏攻堅戰，為未來減少相對貧困探索經驗，建立一套比較好的體制機制。

習近平對打好精準脫貧攻堅戰高度重視。2018年2月12日，習近平在四川成都市主持召開打好精準脫貧攻堅戰座談會，集中研究打好今后三年脫貧攻堅戰之策。習近平在會上指出，全面打好脫貧攻堅戰，要按照黨中央統一部署，把提高脫貧質量放在首位，聚焦深度貧困地區，扎實推進各項工作。為此，他提出8條要求。第一，加強組織領導。各級黨政干部特別是一把手必須以高度的歷史使命感親力親為抓脫貧攻堅。貧困縣黨委和政府對脫貧攻堅負主體責任，一把手是第一責任人，要把主要精力用在脫貧攻堅上。中央有關部門要研究制定脫貧攻堅戰行動計劃，明確3年攻堅戰的時間表和路線圖，為打好脫貧攻堅戰提供導向。第二，堅持目標標準。確保到2020年現行標準下農村貧困人口全部脫貧，消除絕對貧困；確保貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。穩定實現貧困人口“兩不愁三保障”，貧困地區基本公共服務領域主要指標接近全國平均水平。既不能降低標準、影響質量，也不要調高標準、吊高胃口。第三，強化體制機制。落實好中央統籌、省負總責、市縣抓落實的管理體制。中央統籌，就是要做好頂層設計，在政策、資金等方面為地方創造條件，加強脫貧效果監管。省負總責，就是要做到承上啟下，把黨中央大政方針轉化為實施方案，促進工作落地。市縣抓落實，就是要從當地實際出發，推動脫貧攻堅各項政策措施落地生根。要改進考核評估機制，根據脫貧攻堅進展情況不斷完善。第四，牢牢把握精準。建檔立卡要繼續完善，精準施策要深入推進，扎實做好產業扶貧、易地扶貧搬遷、就業扶貧、危房改造、教育扶貧、健康扶貧、生態扶貧等重點工作。第五，完善資金管理。強化監管，做到陽光扶貧、廉潔扶貧。要增加投入，確保扶貧投入同脫貧攻堅目標任務相適應。要加強資金整合，防止資金閑置和損失浪費。要健全公告公示制度，省、市、縣扶貧資金分配結果一律公開，鄉、村兩級扶貧項目安排和資金使用情況一律公告公示，接受群眾和社會監督。對脫貧領域腐敗問題，發現一起嚴肅查處問責一起，絕不姑息遷就。第六，加強作風建設。黨中央已經明確，將2018年作為脫貧攻堅作風建設年。要堅持問題導向，集中力量解決脫貧領域“四個意識”不強、責任落實不到位、工作措施不精準、資金管理使用不規范、工作作風不扎實、考核評估不嚴格等突出問題。要加強制度建設，扎緊制度籠子。第七，組織干部輪訓。打好脫貧攻堅戰，關鍵在人，在人的觀念、能力、干勁。要突出抓好各級扶貧干部學習培訓。對縣級以上領導干部，重點是提高思想認識，引導樹立正確政績觀，掌握精準脫貧方法論，培養研究攻堅問題、解決攻堅難題能力。對基層干部，重點是提高實際能力，培育懂扶貧、會幫扶、作風硬的扶貧干部隊伍。要吸引各類人才參與脫貧攻堅和農村發展。要關心愛護基層一線扶貧干部，激勵他們為打好脫貧攻堅戰努力工作。第八，注重激發內生動力。貧困群眾既是脫貧攻堅的對象，更是脫貧致富的主體。要加強扶貧同扶志、扶智相結合，激發貧困群眾積極性和主動性，激勵和引導他們靠自己的努力改變命運。改進幫扶方式，提倡多勞多得，營造勤勞致富、光榮脫貧氛圍。［41］

2018年3月兩會期間，習近平對打好精準脫貧攻堅戰，確保如期實現脫貧目標進行精心指導。例如，2018年3月5日，習近平在參加十三屆全國人大一次會議內蒙古代表團審議時強調：“全面建成小康社會，標志性的指標是農村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽。打好脫貧攻堅戰，關鍵是打好深度貧困地區脫貧攻堅戰，關鍵是攻克貧困人口集中的鄉（蘇木）村（嘎查）。要采取更加有力的舉措、更加精細的工作，瞄準貧困人口集中的鄉（蘇木）村（嘎查），重點解決好產業發展、務工就業、基礎設施、公共服務、醫療保障等問題。要完善大病兜底保障機制，解決好因病致貧問題。既要解決好眼下問題，更要形成可持續的長效機制。要把脫貧攻堅同實施鄉村振興戰略有機結合起來，推動鄉村牧區產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕，把廣大農牧民的生活家園全面建設好。今年是脫貧攻堅作風建設年。要認真開展扶貧領域腐敗和作風問題專項治理，加強扶貧資金管理，對挪用、貪污扶貧款項的行為嚴懲不貸。群眾對一些地方脫貧攻堅工作中的形式主義、官僚主義、弄虛作假現象非常反感，要認真加以解決。”［42］

（二）鼓足干勁脫貧攻堅，決勝全面小康

十九大吹響了打贏、打好精準脫貧攻堅戰的號角，中國農村扶貧開發、脫貧攻堅進入了最后階段的決勝期，扶貧脫貧的最后階段是最艱巨的階段，脫貧攻堅仍面臨不小的挑戰，需要解決的突出問題依然不少。

第一，深度貧困地區脫貧難度大。深度貧困是貧中之貧、難中之難，是經過幾輪扶貧剩下的“硬骨頭”。到2017年底，深度貧困地區貧困發生率超過18%的縣還有110個，貧困發生率超過20%的村還有16000多個；各省一共認定了334個深度貧困縣，2017年底這334個縣的貧困發生率是11%，而同期全國的貧困發生率只有3.1%。深度貧困地區在2020年如期實現脫貧攻堅目標，難度很大。如果說脫貧攻堅是一場硬仗，那么深度貧困地區脫貧攻堅是這場硬仗中的硬仗。

第二，特殊貧困群體脫貧難度大。我國約3000萬貧困人口中，持證殘疾人和65歲以上的老人超過了1000萬。2017年建檔立卡貧困人口中，因病因殘致貧比例居高不下，分別超過40%和14%，65歲以上老人占比超過16%，內生動力不足超過14%。尤其是長期以來一些貧困地區自然條件惡劣，交通不便，群眾與現代社會隔離，窮怕了不敢想，窮慣了等靠要，從而在一些地方的脫貧攻堅工作中出現了干部作用發揮有余、群眾作用發揮不足現象，“干部干，群眾看”“干部著急，群眾不急”，一些貧困群眾“靠著墻根曬太陽，等著別人送小康”。

第三，脫貧攻堅工作中出現了一些突出問題。基層扶貧干部的作風主流是好的，脫貧攻堅戰以來到2018年初，已有500多位基層同志倒在了脫貧攻堅的第一線，甚至付出了生命。但是扶貧工作中也存在責任不落實、政策不落實、工作不落實，不精準不到位，搞數字脫貧、弄虛作假，形式主義、官僚主義等問題。同時，吃扶貧資金的唐僧肉，打扶貧資金的歪主意，搞擠占挪用，貪污蠅貪，優親厚友等消極腐敗現象仍然存在。尤其是近幾年隨著財政扶貧資金規模越來越大，中央將資金使用權限直接下放到縣，給扶貧工作帶來了很大的資金監管壓力，導致2017年出現了虛報冒領和擠占挪用扶貧資金7.3億元的現象。

面對挑戰，在習近平總書記為核心黨中央領導下，全黨、全社會，全國各地、各級部門迅速行動起來，制訂精準脫貧三年攻堅行動計劃，進一步充分認識扶貧工作的長期性、艱巨性和復雜性，進一步增強打好打贏脫貧攻堅戰的責任感、使命感和緊迫感，進一步為謀劃實施好未來三年的精準脫貧攻堅工作做出努力。

第一，聚焦深度貧困地區，化解特殊貧困群體的脫貧難題。深度貧困地區的脫貧攻堅是重中之重，要制定特殊政策，拿出超常舉措，以解決突出制約問題為重點，以重大幫扶措施為抓手，以補齊短板為突破口，堅決攻下深度貧困堡壘，打贏脫貧攻堅這場硬仗中的硬仗。一是，落實好中央統籌、省負總責、市縣抓落實的管理體制。中央統籌，就是要做好頂層設計，在政策、資金等方面為地方創造條件，加強脫貧效果監管。省負總責，就是要做到承上啟下，把黨中央大政方針轉化為實施方案，促進工作落地。市縣抓落實，就是要從當地實際出發，推動脫貧攻堅各項政策措施落地生根。按照中央的決策部署，中央對“三區三州”，包括西藏、新疆南疆四地州、四省藏區，和四川涼山州、甘肅臨夏州、云南怒江州作為國家層面的深度貧困地區給予了重點的支持。一方面制定深度貧困地區脫貧攻堅的時間表、線路圖，針對深度貧困地區什么辦法什么路子可以脫貧，把中央的政策、地方的資源和當地的人力統籌起來制定脫貧方案，2017年底已經基本完成規劃制定工作。下一步繼續加強指導，將脫貧方案落實到位，進行跟蹤、督促和檢查。二方面中央和省級要加大支持，包括東部地區幫助西部地區，新增加的資金主要向深度貧困地區投入。三方面加強監測監控，對貧困發生率18%以上的縣、貧困發生率20%以上的村，發現工作不到位、有可能完不成任務的，提早做工作，防止最后出現死角。二是，合理確定目標。“兩不愁三保障”是黨中央設定的2020年脫貧攻堅目標，即到2020年穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障，貧困地區基本公共服務領域主要指標接近全國平均水平。同時，要以唯物主義的態度對待這個問題，即使到了2020年，深度貧困地區也不可能達到發達地區的發展水平，要堅持實事求是，不要好高騖遠。既不能降低標準、影響質量，也不要調高標準、吊高胃口。正如2018年3月5日習近平在參加十三屆全國人大一次會議內蒙古代表團審議時所強調的：扶貧工作“既要下決心消除絕對貧困，又不能把胃口吊得太高，使大家期望值太高，力不從心，小馬拉大車，拉不動的結果是好心沒辦成好事。”［43］三是，集中整合資源。“分則力散，專則力全。”解決深度貧困問題，要充分發揮集中力量辦大事的制度優勢，整合各方資源打殲滅戰。就全國而言，下一步要重點解決深度貧困地區公共服務、基礎設施以及基本醫療有保障的問題。同時，在資金、項目、人員等方面整合各方面資源，加大東部地區和中央單位對深度貧困地區的幫扶支持力度，積極引導社會力量廣泛參與深度貧困地區脫貧攻堅，形成“眾人拾柴火焰高”的強大力量。四是，強化責任落實。深度貧困地區脫貧攻堅要強化落地，吹糠見米，必須做到人員到位、責任到位、工作到位、效果到位。從中央到地方，各級黨委和政府都把深度貧困地區脫貧攻堅作為頭等大事，把脫貧職責扛在肩上，統籌做好進度安排、項目落地、資金使用、人力調配、推進實施等工作，實施最嚴格的考核評估，堅持年度脫貧攻堅報告和督查制度，加強督查問責，確保按時完成脫貧攻堅任務。

特殊貧困群體脫貧難度大，需要加力攻堅。對特殊貧困群體要采取更有力的舉措，更精準地幫扶。對有勞動能力的進行產業扶貧，強化產業和就業扶持，著力做好產銷銜接、勞務對接，實現穩定脫貧。對完全或部分喪失勞動能力的特殊貧困人口，綜合實施保障性扶貧政策，確保病有所醫、殘有所助、生活有兜底。做好農村最低生活保障工作的動態化精細化管理，把符合條件的貧困人口全部納入保障范圍。因病致貧是脫貧攻堅的一塊硬骨頭，2016年底，全國因病致貧、因病返貧的家庭還有553萬戶。打贏脫貧攻堅戰必須牽住這個“牛鼻子”，大病集中救治一批，慢病簽約服務管理一批，重病兜底保障一批。

第二，加強扶貧工作作風建設，完善扶貧資金管理。中央決定從2018年至2020年持續在全國范圍內開展扶貧領域腐敗和作風問題專項治理，并明確將2018年作為脫貧攻堅作風建設年，用1年左右時間集中力量解決扶貧領域存在的責任落實不到位、工作措施不精準、工作作風不扎實、資金管理使用不規范，以及形式主義官僚主義和腐敗等突出問題，確保取得階段性成效。按照這一精神，各地扎實開展2018年脫貧攻堅作風建設年活動，加大對扶貧領域腐敗問題的查處力度，科學確定脫貧摘帽時間，對弄虛作假、搞數字脫貧的進行嚴肅查處。

與此同時，加強扶貧資金管理，一是健全公告公示制度。中央、省級、市、縣財政分配結果一律公開，鄉、村兩級扶貧項目安排和資金使用情況一律公告公示，接受群眾和社會監督。二是強化監管，做到陽光扶貧、廉潔扶貧。要對脫貧領域腐敗問題，發現一起嚴肅查處問責一起，絕不姑息遷就。三是加強資金整合，防止資金閑置和損失浪費。在全國范圍內進一步完善縣級脫貧攻堅項目庫，扶貧需要做哪些事情，需要花多少錢，先把項目編制出來，讓項目等錢，不要讓錢等項目，解決地方不會干、不敢干的問題。同時，組織第三方機構去看扶貧資金使用效益到底怎么樣，將績效評估做得更好、更加完善。

第三，注重從思想上拔“窮根”，激發貧困群眾脫貧內生動力。貧困群眾既是脫貧攻堅的對象，更是脫貧致富的主體。貧困人口要實現真脫貧，脫真貧，必須通過自己的勞動，有自己的收入渠道，而不是別人替他干出來的，不是送錢送出來的。各地圍繞激發脫貧的內生動力上下功夫，探索采取多種措施。

一是加強扶貧同扶志、扶智相結合，激發貧困群眾積極性和主動性，激勵和引導他們靠自己的努力改變命運。一是在政策上引導，通過實行扶貧政策，改進幫扶方式，提倡多勞多得，防止政策“養懶漢”。二是教育和培訓引導。教育引導他們轉變思想觀念，逐步消除精神貧困，培訓提高他們的技能、水平和脫貧的能力。三是典型引導，營造勤勞致富、光榮脫貧氛圍。用一些做的好的成功脫貧的典型，引導貧困群眾轉變思想觀念，促進形成自強自立、爭先脫貧的精神風貌。四是通過村規民約引導。就是把村民們組織起來，實行自我管理、自我教育、自我約束，引導大家向上向善。比如許多地方有村民理事會，紅白喜事理事會，對亂花錢、紅白喜事大操大辦等不良習俗進行引導。

二是采取開辦農民脫貧攻堅講習所等措施，組織起脫貧攻堅的人民戰爭。貴州畢節市在脫貧攻堅過程中，為激發出群眾的內生動力，借鑒黨在大革命時期舉辦農民運動講習所的做法，開辦農民脫貧攻堅講習所，以此搭建一個有吸引力的平臺，讓更多的農民群眾參與進來。按照黨組織延伸到哪里，脫貧攻堅講習所就跟進、覆蓋到哪里的原則，畢節市要求各縣鄉村都要辦講習所，通過群眾會、報告會、院壩會、田坎會等形式，向人民群眾講思想，讓群眾干有方向；講政策，讓群眾干有目標；講思路，讓群眾干有激情；講方法，讓群眾干有效果。通過這“四講四干”，引導群眾丟掉“等靠要”的思想，丟掉“比窮不比富”的觀念和做法，在精神上把群眾重新組織起來，最大限度地激發出他們的內生動力和創業激情。群眾看到了辦法，看到了效果，看到了自己的前途，他的積極性就起來了，就很愿意投身到新農村的建設中去。這種講習所特點是“講”和“習”并重，更注重實踐環節。農民能聽得懂，感到管用，能解決問題，紛紛從“要我脫貧”轉變為“我要脫貧”。這種方法確實起到了開啟民智、凝聚民心、激發民力的作用。

“脫貧攻堅講習所，干部群眾你和我，就像當年見紅軍，看見干部不再躲，宣傳政策講道理，房前屋后種水果，黨給我們拔窮根，日子越過越紅火。”黨的十九大期間，習近平總書記在參加貴州省代表團的討論時聽到這首民謠，了解了講習所的有關情況，他高興地說：“新時代的農民講習所，賦予它新的內涵，這是創新。”［44］

第四，把貧困地區脫貧的當務之急與發展振興的長遠之計相結合。十九大提出實施鄉村振興戰略，2018年中央一號文件《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，將之作為決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務和新時代“三農”工作的總抓手。《意見》再次強調“打好精準脫貧攻堅戰，增強貧困群眾獲得感”，指出“鄉村振興，擺脫貧困是前提。必須堅持精準扶貧、精準脫貧，把提高脫貧質量放在首位，既不降低扶貧標準，也不吊高胃口，采取更加有力的舉措、更加集中的支持、更加精細的工作，堅決打好精準脫貧這場對全面建成小康社會具有決定性意義的攻堅戰。”［45］這就提出了把脫貧攻堅同實施鄉村振興戰略相結合的要求，為在實施鄉村振興戰略中推進精準脫貧，為打好打贏脫貧攻堅戰、決勝全面小康指明了方向。

把脫貧攻堅同實施鄉村振興戰略相結合，就是要在確保實現“兩不愁、三保障”基礎上，著眼長遠，積極穩妥推進貧困地區產業發展、基礎設施改善、社會文明建設等，促進脫貧攻堅和實施鄉村振興戰略有機銜接。根本改變貧困地區落后面貌，必須久久為功，絕不能急于求成。

把脫貧攻堅同實施鄉村振興戰略相結合，就要推動鄉村產業振興。實施好鄉村振興戰略，主要從產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興五個方面系統推進，其中產業興旺是重點。打贏脫貧攻堅戰，需要有穩定的產業支撐。因此，要緊緊圍繞發展現代農業，圍繞農村一二三產業融合發展，構建鄉村產業體系，實現產業興旺，把產業發展落到促進農民增收上來，全力以赴消除農村貧困，推動鄉村生活富裕。

在全黨全社會的努力下，目前脫貧攻堅工作呈現了由找準幫扶對象向精準幫扶穩定脫貧轉變、由關注脫貧速度向保證脫貧質量轉變、由開發式扶貧為主向開發式扶貧與保障式扶貧并重轉變的可喜局面，2020年整體消除絕對貧困勝利在握。這在中華民族幾千年歷史發展上將是首次整體消除絕對貧困現象，是對中華民族、對整個人類都具有重大意義的偉業。

注釋

①國家確定的扶貧標準2000年為人均年收入625元，貧困人口3209萬人；到2008年為895元，貧困人口減少到1004萬人，占農村總人口的1%。調整為新標準之后，農村貧困人口相應調整為3597萬。

②小康，是介于溫飽和富裕之間的一個發展階段。1995年1月，國家計委和國家統計局發布《全國人民生活小康水平的基本標準》；1996年3月，國家統計局和農業部聯合研究制定了《全國農村小康生活水平的基本標準》。