巨變時代的基層治理軌跡

呂德文

如果以“問題”意識為導向，很多人容易將基層治理面臨的挑戰當成是社會潰敗的證據。但只要實事求是地回顧更長一個時期的社會變遷歷程，就會發現這是一個誤判。

遠的不說，哪怕是在20世紀90年代，社會暴力發生的范圍和烈度，或許要遠高于21世紀之后的中國吧？在城管部門調研時，那些老隊員們并不諱言當年“暴力執法”的常規化問題。更為典型的是，最近20多年警察執法的文明進程，堪稱波瀾壯闊—吊詭的是，恰恰是執法機關規范化程度不斷提高的同時，對城管、警察等街頭執法部門的輿論抨擊迅速升級。

如果用傳統中國治理的話語來衡量，過去幾十年時間，城鄉中國的治理軌跡很難用“治亂興衰”來形容。真實的圖景或許是，基層社會實際上是逐漸走向“治”的，個體暴力以及國家權力都受到了嚴格控制；但人們卻越來越容易感知到暴力事件，以至于“這個社會很亂”成了時代標簽。

出現這一悖論，也許是和基層社會正在經歷的現代性轉型有關。客觀而言，今日中國城鄉治理的某些突出問題，尤其是基層暴力泛濫問題，主要是城市化進程的產物。筆者曾將20世紀以來的社會暴力的爆發，稱作是“城市暴力興起大事件”。這是因為，最近20年的暴力發生的場域主要是在城市空間，且暴力發生機制亦迥異于熟人社會內部的暴力問題，它緣起于陌生人社會的不信任，嵌入于國家治理實踐中。因此，某種意義上，城市暴力或多或少地會與爭議性政治有關。

簡言之，現代國家很難再以“仲裁者”的形象出現，往往本身就是社會爭議中“議價者”，需要和風起云涌的社會力量爭奪社會控制。故而，一方面，農村的地方性規范逐漸解體，基層社會的爭議者不斷援引正式權力，出現了“迎法下鄉”的過程；另一方面，城市街頭被各種力量侵占，市政權力被迫積極介入街頭空間的治理。不幸的是，無論是城市還是農村，國家權力都面臨了如何重構社會和文化網絡，并實現治理有效的難題。在這個意義上，失去了共同體保護的每一個個體都自我感覺失去了安全感，每一個暴力事件都在刺激人們的感知，成為一種心理體驗。

也許，回望過去是解釋當下的一個好的路徑。過去的20年時間，中國城市化率以平均每年一個百分點的速度迅速增長，在短時間內完成了從“鄉土中國”向“城鄉中國”的轉型。非常有意思的是，盡管在這期間中國的基層社會出現了一波城市暴力興起的大事件，但總體上保持了社會和政治秩序的穩定。某種意義上，這顛覆了亨廷頓悖論：現代性帶來穩定，現代化卻滋生著動蕩。毋庸置疑，這一結果，是因為中國的城鄉治理有其獨特資源和路徑依賴。

簡單說來，在國家治理現代化牽引下，基層社會的治理越來越有法治化、社會化、智能化和專業化導向。但非常有趣的是，一些行之有效的治理傳統仍然在發揮重要作用。比如，中國歷來有簡約治理的傳統，當前的城鄉治理仍然使用當量的半正式行政人員，一線行政亦采取非正式策略。并且，行政理性化過程并未弱化行政體系內部的動員，恰恰相反，運動式治理的常規化程度逐漸加深。

人們往往習慣于從負面去看中國治理傳統的不適應性，也尋找各個治理傳統之間的沖突性，卻忽視了一個可能性：恰恰是多種治理傳統的存在，為治理轉型提供了制度選擇空間。這么說來，事情沒有那么糟糕；所謂的現代性轉型，也并非線性發展，很可能是多種線索疊加的結果。