變遷中的中國社會治理：歷程、成效與經驗

蔡瀟彬

改革開放以來，中國的社會治理經歷了初步探索、基本形成、全面建立及全面深化等四個顯著的發展階段。在近半個世紀的社會治理實踐中，中國社會治理取得了積極成效，這與獨特的中國社會治理模式是分不開的。這種模式做到了國家與社會的再平衡、政黨與政府的協力合作、有效控制與適度發展的有機結合以及常規式治理與運動式治理的有機結合。

改革開放以來中國社會治理的歷史進程

改革開放以來的四十年，既是經濟領域飛速發展的四十年，又是社會領域逐步壯大的四十年。在這四十年中，我國的社會治理經歷了一個從初步探索、基本形成，到全面建立并全面深化的轉變歷程。在這個過程中，社會治理從無到有，思想上實現了從管控管理向治理的轉變。

1.初步探索階段

1978年的改革開放，開啟了中國國家與社會轉型的大序幕，推動了中國各個領域的全面革新。在改革開放的推進過程中，舊的國家化社會管理模式盡管依舊在延續，但解體的步伐已然加快。從1978年到1992年這段時期，可以看作是中國新社會治理模式的初步探索時期，這個時期舊的國家化社會管理體制在延續，但也在逐步走向解體。

新中國成立之初，我國形成了國家與社會高度聚合的“總體性”（孫立平，1994）體制。黨的十一屆三中全會把全黨的工作重心從“以階級斗爭為綱”轉變到“以經濟建設為中心”，開啟了改革大幕。改革開放以來，社會治理方面的探索主要包括以下幾個方面：一是實行家庭聯產承包責任制，20世紀70年代末，安徽省鳳陽縣小崗村包產到戶實踐拉開了農村改革大幕，家庭聯產承包責任制因此確立；二是實施基層群眾自治制度，1980年2月，廣西壯族自治區宜山縣合寨大隊的村民率先成立了村民委員會，探索基層自治；三是在政府的社會管理方面持續探索創新，1984年至1991年，黨中央陸續下發多個文件，鼓勵全社會在經濟體制改革、教育體制改革、暫住人口管理、民間組織基金會管理及社會治安綜合治理等方面進行積極探索。

2.基本形成階段

1992年，中共十四大勝利召開，提出要全面建立社會主義市場經濟體制，由此確立市場經濟體制在中國的合法地位。隨著社會主義市場經濟體制的全面建立，市場觀念越來越深入人心，越來越受重視，各領域的市場化運動如火如荼地開展，社會領域也不例外。上世紀90年代初，市場機制被引入了社會領域，1992年開啟了醫療產業化改革和教育產業化改革，1994年則開啟了城鎮住房市場化改革，到1998年基本實現了住房的私有化。

1992年到2002年可以視為中國社會治理模式的基本形成階段，這個階段主要有以下幾方面特征：一是社會自治法律得以完善，1998年全國人大通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，以法律的形式保障村民自治；二是社會組織法規得以完善，1998年修訂完善了《社會團體登記管理條例》，并制定了《民辦非企業單位登記管理暫行條例》；三是政府的社會管理職能得以明確，在1998年的政府機構改革中，“社會管理”的概念首次出現在官方話語體系，并被明確定位為政府的主要職能之一。

3.全面建立階段

2002年到2012年是中國社會治理模式的全面建立階段。2002年11月，中共十六大勝利召開，大會提出了全面建設小康社會的奮斗目標。 2003年3月，政府工作報告再次明確政府的基本職能包括經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。2004年，黨中央在十六屆四中全會上，明確提出加強社會建設和管理。2006年，黨的十六屆六中全會對社會主義和諧社會建設做出了專門部署。2007年11月，黨的十七大提出全面推進政治、經濟、文化和社會“四位一體”建設。2011年9月，中共中央國務院下發了《關于加強和創新社會管理的意見》，明確提出黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理思路，這標志著我國國家層面的社會管理格局全面建立。

這個階段社會治理的基本特征有以下幾個方面：一是全面提升社會建設重要性，把社會建設列為與政治建設、經濟建設和文化建設并列的四大建設；二是全面建立社會管理體制，提出要按照黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的格局建立社會管理體制；三是全面完善社會自治體制機制，2004年，國務院通過了《基金會管理條例》，進一步完善了社會組織登記管理的法律法規，2010年全國人大修訂了《中華人民共和國村民委員會組織法》，進一步完善了村民自治法律法規，為村民自治的深化提供了重要制度框架。

4.全面深化階段

2012年11月，中共十八大勝利召開，大會指出要在改善民生和創新管理中加強社會建設，提出加快推進社會體制改革的要求，中國特色社會治理體制進入全面深化階段。2013年11月，中共十八屆三中全會提出要創新社會治理，這是中共第一次在官方文件中提出社會治理的概念。2015年10月，中共十八屆五中全會又進一步明確提出“構建全民共建共享的社會治理格局”，凸顯了“共建共享”這一社會治理的本質屬性。2017年10月，中共十九大勝利召開，大會就社會治理提出了新方向，明確要求推動建立共建共治共享的社會治理格局，系首次提出“共治”的概念，是對“共建共享”治理格局的深化。

2012年至今是中國社會治理的全面深化階段，總體而言，這個階段中國社會治理有如下特點：一是政府社會治理從封閉走向開放；二是政府社會治理從被動轉為主動；三是政府社會治理從層級式轉為扁平式；四是社會治理從單一主體轉向多元主體。這個階段的中國社會治理，不管是在治理思想方面，還是治理體制方面，抑或是治理機制方面，都比前一階段更為完善和成熟，是社會治理的全面深化階段。

改革開放以來中國社會治理取得積極成效

1.社區治理成效

一是自治組織建設不斷強化。數據顯示，在1983年我國有自治組織共37.7萬個，其中社區居委會有6.6萬個，村民居委會有31.1萬個。此后呈現出急劇增長的態勢。截至2017年，全國共有自治組織66.1萬個，其中社區居委會10.6萬個，村民居委會55.4萬個。從總體上看，改革開放以來，我國自治組織的發展經歷了一個從急劇增加到緩慢下降再到平穩發展的演變過程，如圖1所示。

二是社會組織建設快速推進。改革開放以來，中國政府從過去的全能主義（totalism）（鄒讜，1994）管理思想退卻，逐步收縮政府觸角，限制政府管理范圍，社會組織逐步獲得了發展空間，在社會治理方面發揮著日益積極的作用。1999年以前，中國的社會組織僅指社會團體，1999年新增了民辦非企業類社會組織，該種類型社會組織在成立之后快速發展，從最初的不到0.6萬個發展到2017年的40萬個。2003年又增加了基金會，該類組織同樣發展迅速，從最初的892家發展到2017年的6307家。從總體上看，改革開放之后我國社會組織的發展呈現出典型的“Z”字形發展態勢，經過最初的快速發展之后，進入了一個緩慢下降的過程，之后又進入一個快速發展的階段，如圖2所示。

三是社區服務機構蓬勃發展。改革開放之后，中國從以“單位制”（路風，1989）為主導的社會管理體制向“單位制”+“社區制”雙軌型社會管理體制轉變，社區逐漸承接了原先由單位承擔的社會管理職能，這種趨勢在1992年中共十四大之后體現得更加明顯。社區服務機構在1993年開始進入官方統計數據中，此后該類機構迅速增加，從最初的9萬多個發展到2003年的20萬個，到2017年，中國社區服務機構總量高達40.7萬個。總體而言，從社區服務機構數的演變趨勢來看，改革開放之后，中國的社區服務組織在量上經歷了一個從快速發展到緩慢發展再到急劇擴張的演變過程，如圖3所示。

四是社會服務機構方興未艾。社會服務機構和職工人數均呈現出持續增長的態勢，社會服務機構從2008年的119.5萬個增長到2017年的182.1萬個；社會服務機構職工從2008年的967.3萬人增長到2017年的1355.1萬人，數量非常龐大，且一直保持增長態勢，可謂方興未艾，如圖4所示。

圖1 改革開放后中國自治組織單位數變化趨勢

2.社會治安成效

一是糾紛調解力度持續加大。改革開放之后，社會利益不斷分化，以前不明顯或不突出的矛盾日益凸顯，民間糾紛調解數最初呈現出增長態勢，至1989年達到一個小高峰，達7341030件，之后呈現出持續下降態勢，2004年為低谷，僅4414233件，此后又呈現出持續增長的態勢，并在2016年有所回落，降至9019000件。總體來看，我國的糾紛調解力度在加大，調解案件在總量上呈現出增長的態勢。糾紛調解越多，社會治安的總體成本越少，社會治安成本越少則社會治安的成效越好。從圖5來看，中國社會的糾紛調解力度總體上呈現出加強的趨勢，治安成效明顯。

二是每萬人口受理案件數持續降低。改革開放后，與社會治安有關的犯罪呈現出下降趨勢，具體表現是每萬人受理案件數持續降低。法院受理的尋釁滋事案件數從2006年的每萬人1起上升到每萬人1.2起，之后一直呈現出下降趨勢，到2016年降至每萬人0.6起；法院受理的賣淫、嫖娼案件數先在每萬人0.8起到0.7起間波動，之后一直下降，到2016年降至0.6起每萬人；法院受理賭博案件數同樣呈現出先波浪式變化后持續降低的態勢，從2006年的每萬人2.9起增加至每萬人3起，最后一直降至2016年的每萬人2.2起。總體而言，從尋釁滋事案件數、賣淫嫖娼案件數及賭博案件數的歷年變化趨勢來看，改革開放后尤其是進入新世紀以來，我國的社會治安狀況在逐漸改善。

三是社會事故逐漸減少。社會事故能夠在一定程度上反映一個社會的治安情況，從現有數據來看，1990年中國共發生了250244起交通事故，之后小幅下降，從1993年起到2002年又持續增加，2002年達到頂峰，共有773137起事故，之后持續降低，到2014年降至低谷，為196812起，2016年小幅回升至212846起事故。在人口火災發生率方面，最早的數據為1996年的每10萬人3.1起，之后一直持續上升，在2002年達到峰值，為每10萬人20.6起，此后發生率一路下跌，到2011年為每10萬人9.25起。總體而言，從交通事故數和人口火災發生率來看，近年來社會事故呈減少趨勢，治理成效顯著，如圖7所示。

四是法院檢察院相關案件趨于減少。從檢察院直接立案偵查的案件數來看，從有記錄的1998年以來基本呈現出持續下降的態勢，從1998年的108828件降低至2016年的65039件。從人民法院審理刑事案件情況來看，審理的青少年刑事犯罪人數經歷了一個先增長后降低的演變過程，從1998年的208076人上升至2007年的316298人，后降低至2016年204657人。總體而言，從檢察院和法院方面的數據來看，案件和犯人呈減少趨勢，如圖8所示。這種情況在人口持續增長的大背景下實屬不易，反映出我國社會治安狀況的有效改善，這種改善毫無疑問表征著我國的社會治理取得了積極的成效。

改革開放以來社會治理的中國經驗

1.國家與社會的再平衡

首先，改革開放以來中國社會治理取得的卓越成就得益于國家與社會之間的再平衡。一直以來中國都是典型的強國家—弱社會型國家，在這種類型的國家中國家力量處于絕對主導地位，社會力量如果有的話也是處于從屬地位，整個社會是嵌入在國家體制中運作的，黃宗智（2008）研究發現，地方政府憑借“準官員”對社會實施嚴密的管理，形成一種所謂的“集權的簡約治理”模式，該研究從側面反映出了社會對政府的依附程度。許慧文（1988）則更為直接地指出，作為中國社會核心力量的政府能夠把其觸角伸向鄉村并實現對社會的全面控制。

圖2 改革開放后中國社會組織單位發展趨勢

圖3 改革開放后中國社區服務機構數及其覆蓋率變化趨勢

在強國家—弱社會型基本結構中，作為主導力量的國家固然能夠獲得對全社會的全面控制，但控制并非沒有代價，國家在全面控制社會的同時也給自身帶來巨大壓力。改革開放以來，中國政府充分認識到政府本身的局限性，在國家與社會關系方面進行了重大調整，社會力量逐漸得以釋放并得到鼓勵和發展，中國社會發展迎來春天。國家與社會力量的再平衡促使中國的國家與社會關系從強國家—弱社會型向強國家—強社會型轉變，國家力量相對收縮，社會力量迅速崛起，它們積極參與社會事務治理，既減輕了政府負擔，也實現了社會力量自身的參與價值，對促進中國社會治理的全面轉型起到了積極作用。中國社會治理因此在國家與社會關系的漸進變遷中取得了積極成效。

2.政黨與政府的協力合作

如果說國家與社會之間的再平衡主要處理的是政府與其外部力量之間的關系的話，那么政黨與政府之間的關系問題則是政府內部力量之間的關系問題。中國社會治理之所以能夠取得積極成效，和中國黨政關系模式不無關系。中國的政黨與政府之間的關系是一種協力合作模式，這與西方的競爭性黨政關系非常不同。在西方世界，不同的政黨以爭取多數選民的選票來獲取執政權，在選舉中獲勝的政黨具有組閣行政的權力，在競爭中落敗的政黨則淪為在野反對黨，對在朝執政黨實施監督。在這種體制下，執政黨及其代表的政府與在野黨之間是一種競爭關系，而在這種競爭性的黨政關系下，政府的任何政策主張都將受到反對黨的牽制，政府的執行力也將因反對黨的存在而大打折扣，其結果是政府的長期低效率。

中國則實行一黨領導多黨合作的模式，作為執政黨的共產黨和其他民主黨派是友好合作關系，共產黨執政的政府與各民主黨派也維持了友好協作關系。在這種局面下，中國政府無論在政策議程設置還是政策執行方面都具有西方政府不可企及的高效率，良好的黨政協作關系為政府的強大執行力提供了堅實的黨派基礎。改革開放以來中國社會治理方面取得的突出成就，明顯得益于良好的政黨與政府關系，在具有中國特色的一黨領導多黨參與的黨政關系架構下，中國各政黨能夠齊心協力謀合作，聚精會神搞建設，扎扎實實推改革，在政府內部上下同心的大局面下，政府大力推進國家與社會關系漸進調整，積極引入社會力量，為社會治理的推進提供了重要的體制框架。

圖9-4 改革開放后中國社會服務機構數及職工數變化趨勢

圖5 改革開放后中國調解民間糾紛總數變化趨勢

圖6 改革開放后中國每萬人受理社會治安有關案件趨勢

圖7 改革開放后中國交通事故數與人口火災發生率變化趨勢

圖8 改革開放以來檢察院直接偵查立案及青少年刑事犯罪變化趨勢

3.有效控制與適度發展的有機結合

中國社會治理的積極成效，離不開靈活的政策手段。在改革開放40年的漸進過程中，中國政府充分運用了控制與發展的雙重政策工具，成功地對社會力量進行了引導，使其以符合政府政策目標的方式運作，促成了政府與社會的雙贏。周雪光（2011）曾探討過權威體制與有效治理之間的關系，指出權威體制與有效治理通常難以同時實現。權威體制通常導致服從與僵化，而這種情況下無論如何都不可能實現有效治理，因為，有效治理的實現需要打破權威體制的壟斷地位，讓下屬部門具有更多的自主性并允許下屬部門進行多元探索才有可能實現有效治理。田凱（2016）在研究中國政府管理社會組織的策略之演變時也發現，政府部門采取何種策略來管理社會組織通常取決于政府偏好結構中發展需求與控制需求之間的博弈。

改革開放以來中國社會治理取得的積極成效，與中國政府應對社會力量發展的策略不無關系，為了突破權威體制與有效治理難以同時共存的困境，中國政府采取了更為靈活的姿態處理該議題，實施一種控制與發展并重的“雙軌制”策略，在政府部門和社會力量之間創建了一種松散耦聯的弱關聯形式，實現了政府對社會力量既控制又發展的目的，在促進社會力量發展的同時又不失對社會力量的控制。在這種策略下，中國政府廣泛地調動了社會力量協助其推進社會治理，一方面減輕了政府的社會管理壓力，另一方面也培育了社會力量，促進了社會力量的合理生長，賦予了社會力量一定的發展空間，實現了政府與社會的雙贏。正是政府的控制與發展并重之策略，促進了中國社會治理的有序實現，使中國社會治理在政府與社會力量的共同作用下取得積極成效。

4.常規式治理與運動式治理的有機結合

改革開放四十年來中國社會治理取得積極成效，還得益于中國政府靈活的治理方式，即常規式治理與運動式治理相結合的靈活治理策略。運動式治理在我國漫長的歷史進程中均有不同程度的表現，其實質是在常規治理無法起作用的情況下高層政府采取的一種非常規的運動式專項型治理行動。周雪光（2012）認為運動式治理是官僚機構面臨內在矛盾時發展出的一種應對機制，用于應對組織失敗和危機。就其本質而言，運動式治理是對常規治理的一種補充和完善，當常規治理方式不能實現既定的政策目標時，運動式治理便應運而生，運動式治理通常能夠達到常規治理所無法達到的效果，是中國政府為克服科層體系內在缺陷而發展出的一種靈活治理方式，是具有明顯中國特色的治理手段，對社會治理產生了積極影響。

中國社會治理積極成效的取得，毫無疑問離不開具有濃厚中國本土色彩的運動式治理機制。中國政府采取靈活的姿態，有機地結合了常規治理和運動式治理模式，以常規治理為主線，以運動式治理為補充，雙管齊下協力推進，取得良好治理效果。就其作用而言，常規治理建構起了系統的治理架構，為社會治理提供了基礎性的制度設施，而運動式治理則起到針對特定領域特定事項精準施策強力補短板的作用，以綜合整治、打擊違法犯罪等各類專項行動的方式切實地補齊了社會治理短板，起到了強弱項的重要作用，讓常規治理具有更為堅實的依靠力量。運動式治理與常規治理共同為中國有效社會治理的實現做出了重要貢獻。

（參考文獻略）