以行政自我規制為視角認識水利行業強監管

宋京鴻

（作者單位：淮河水利委員會沂沭泗水利管理局 221018）

行政自我規制是指行政主體自發地約束其所實施的行政行為，從而實現行政權合法合理運行，通過采取措施對自身行為實施自我控制，發揮積極的公共服務和社會塑造功能。在當前全面推進依法治國、加強國家治理體系與治理能力建設背景下，各級行政機關日益重視對行政行為的自我規制。“水利行業強監管”作為當前水利改革與發展的主調，旨在通過強化行業監管，解決人民群眾對水資源水生態水環境的需求與水利行業監管能力不足的矛盾。從行政自我規制理論出發認識水利行業監管，有助于我們深刻理解水利行業強監管的豐富內涵，科學把握其目標方向和強化途徑。

一、行政自我規制視角下水利行業強監管的內涵

行政自我規制的主體是行政機關本身。在傳統行政法價值里，對于行政權的規制和控制，主要包括立法機關、司法機關等國家機關，或新聞媒體、社會組織、公民等權利主體，而行政自我規制是行政機關對其自身行為的控制。“水利行業強監管”思想最早體現在鄂竟平部長專題黨課報告中，是在深刻認識轉變治水思路的緊迫性基礎上自覺提出的，目的在于適應治水主要矛盾變化、踐行“十六字”治水方針、推動水利行業健康發展，實施該行為的主體是各級水利部門。

行政自我規制的目的在于平衡行政權與公民權之間的關系。一方面行政機關必須積極作為，履行法律授予的職責，維護社會公共秩序，保障公民權益。另一方面行政機關應當自我限權，防止行政權趨于泛濫、公民權難以有效保障。“水利行業強監管”理念的提出，基于當前水利行業監管薄弱的現狀，以解決破壞水生態、侵占河湖岸線、河湖“四亂”等問題為導向，通過嚴格的制度體系、有力的監管手段，糾正人的錯誤行為，使維護水環境、保護河湖健康成為人們自覺的選擇和行動。在這個過程中，既要監督各級機關依法履行職責，整治水利行業的不作為、慢作為、亂作為問題，又要對社會公眾的涉水行為進行管理，通過嚴格執法，糾正人的錯誤行為，實現公共利益的最大化，以滿足人民群眾對美好生活的向往和對水資源水生態水環境的需求。

行政自我規制的主要形式是自我的預防、發現、遏制、糾錯。自我預防是行政主體作出行政行為必須符合法定程序，發揮內部監督作用，避免不合法行為；自我發現是行政主體及時發現自身錯誤行為并采取補救措施；自我遏制是行政主體建立有效的機制，及時遏制錯誤行為，有效防止損害擴大；自我糾錯是行政主體對于前三個環節中已經出現的錯誤行為，主動進行糾正，并全力保障公共利益和相對人的合法權益。“水利行業強監管”從法制、體制、機制等環節著手，建立系統的監管體系，采取檢查發現、問題認證、督辦整改、責任追究等措施，實現及時發現和解決問題，依靠的也是對錯誤行為的自我預防、發現、遏制、糾錯。

二、行政自我規制視角下水利行業強監管的必要性

1.相對外部規制具有比較優勢

傳統上對于行政權的規制主要依賴于外部主體，包括立法規制、司法規制以及公民和社會輿論監督等，但這種規制手段在適應行政權力日益擴展、行政理念不斷更新等一系列社會趨勢方面有其局限性和滯后性，無法達到充分完全的規制效果。而行政自我規制充分調動了行政機關的積極性，發揮了行政機關在行政知識和能力方面的優勢，既達到了規制行政機關行為的目的，又避免了資源的浪費，節約了國家立法和執法的成本。行政機關掌握更多的專業知識和充分的信息，更易于了解事物的實際發展狀態，也更容易采取有效的措施進行妥善處置和迅速應對，并且能有效地降低成本。以淮河水利委員會沂沭泗水利管理局持續推動河湖“四亂”清理整治工作為例，不斷與地方河（湖）長制工作機構達成共識，理順工作機制，形成合力攻堅的工作格局，各級管理單位借助江蘇、山東兩省專項行動有利契機，主動協調、積極履職，推進直管河湖清違整治和問題驗收銷號，是實現根本遏制涉河湖違法違規行為，確保清理整治行動取得良好成效的前提和保障。并且與外部規制以事后問責為手段不同，自我規制能夠盡早地發現違法行為，減少公共利益的損失。

2.增進行政正當性的必然選擇

行政權力是柄雙刃劍。一方面由于行政權力帶有強制性，容易損害民眾的合法權益，因此要遵守法律為其劃定的邊界，任何超過這個邊界的行政權力都是缺乏正當性基礎的。另一方面，經濟社會發展、增進民眾福祉又離不開行政權力干預，行政機關應當積極行使權力以滿足人們對社會公共服務的需求。增進行政正當性的核心應該是保證行政權力受到有效控制的同時，又能夠積極履行職責，最大程度地增進公共利益。行政權力過度擴張，必然會侵犯個體權利，但是如果對行政權力施加了過度的控制，也會削弱行政權力的功能發揮，因此對于行政權力的控制必須保持一個恰當的尺度。而行政自我規制作為約束行政權力的有效方式之一，由于其自身的優勢，能夠準確地規范和控制行政權力，不斷“自我革命式”地完善行政權力運行方式，不僅能有效地控制行政權力，使其嚴格依法行政，遵從法律為其劃定的邊界，還能促進行政機關積極主動行使職權，有效履行法定職責。既要發揮行政權力的積極作用，又要限制行政權力的消極影響，這是行政機關不斷進行自我規制的目的所在。

3.水治理體系和治理能力現代化的客觀需要

水治理體系和治理能力現代化，是新時代水利改革發展的重要目標。水利行業經過多年發展，已經建成了基本完善的水旱災害防御、灌溉、供水等工程體系。但是在貫徹落實黨和國家有關涉水政策、水治理機制構建和制度執行、履行水利行業社會治理職能等方面還不能滿足社會發展的需要。當前我國面臨的諸多復雜水問題，從形式上表現為水資源、水生態、水環境問題，本質上卻是水治理體系的缺陷和治理能力的危機。強有力的水利行業監管能夠促進水治理體系逐步適應治水矛盾的轉化、推動水治理能力逐步適應社會發展需要，通過踐行“調整人的行為、糾正人的錯誤行為”的治水思路，推動解決水利行業發展存在的四個方面不平衡不充分，逐步實現水治理體系和治理能力現代化。

三、行政自我規制視角下水利行業強監管的有效發揮途徑

1.以制度化確保可持續性

行政自我規制的實施比較靈活，容易具有“運動式”的傾向，可能會導致其缺乏穩定性和持續性，往往初期力度較大，隨著時間的推移，所采取的措施效力就會弱化。行政自我規制的推動和工作開展也很大程度上依賴于行政機關領導的意志，在現行行政機關工作模式下，自我規制采取的措施如果得到領導或上級的關注和推動，通常能發揮很好的成效，否則就難以取得預想的作用。要有效發揮水利行業監管的自我規制功能，應當著重加強制度化建設，提高相關規則的制定、執行等一系列環節的規范性。通過制度化實現自我規制的系統化和明確化，使相關規則更加具有可操作性，保障其實施措施的權威性和效果的穩定性。建立完善水利監管的法律法規、部門規章、標準規范、實施辦法制度體系，明確監管的工作內容、責任追究等規定，使水利監管工作規范持續開展。

2.遵循法治化路徑

行政自我規制本身并不是法律規定的產物，但是，并不意味著其不應遵循法治化的路徑。相反，恰恰是由于行政自我規制往往是法律之外的制度和措施，因而才更需要遵循法治化的路徑。行政自我規制的法治化主要是借助法治的精神和原則、制度對其進行改造，使其與法治原則相契合，從而能夠體現實質的合法性，減少內外部對行政自我規制合法性的質疑。

3.完善與其他規制方式的銜接

行政自我規制不能取代外部規制，行政自我規制與來自立法和司法機關等外部主體的他制是相輔相成的關系。外部規制能夠通過認定行政行為的對錯得失，通過硬性的控制手段實現對錯誤行政行為的禁止甚至懲罰；而內部規制則是以行政主體自身為視角，通過績效評估、內部監督等一系列措施實施前置的自我控制。需要完善行政自我規制與其它規制方式的銜接，如內部監督與信訪舉報的銜接、行政復議與行政訴訟的銜接、行政問責與司法監督的銜接，從而使內部規制和外部規制共同發揮優化行政權行使的作用。

4.加強行政組織內部結構的調整構建

行政權力運行過程中存在的很多問題都是來源于行政組織自身的某些不足，不從行政組織自身尋找解決之道，就無法從根本上解決問題。如果行政機關的機構設置、職能配置不科學不合理，行政權內部可能就會處于行政成本高、行政效率低的狀態，也就不可能有效實現行政自制。一方面應當加強對行政權力的重新組合與再分配，根據不同層級的事權和職能，合理配置行政職權，解決行政權重疊、行政效率低等問題，優化行政權力并不斷提高行政治理能力。另一方面，要從體制機制入手，抓好水利監管隊伍建設、制度建設和信息化建設，通過充實水利監管的職責機構和人員編制，完善針對監督工作、監督隊伍內部運行、各業務領域監督檢查的一系列制度，強化信息化支撐等措施，建設形成健全的監督體系和強有力的監督隊伍。通過加強行政組織自身建設，構建行政權力良性運行的前提和實現行政自我規制的組織保障■