粵港澳大灣區法律制度的創新探索

秦春花 王建萍

（深圳技師學院 廣東深圳 518000）

引言

粵港澳大灣區自發的從自由貿易區向關稅同盟區以及經濟一體化方向演進，中央連續提出了《粵港澳大灣區規劃綱要》、《深圳社會主義先行示范區》兩個綱領性文件。此舉意在推動粵港澳大灣區健康快速發展為世界一流灣區，從來都沒有要拋棄任何一個區域的意思；反而是希望2+9整個區域以多個中心點（香港、廣州、深圳、澳門、珠海等）的模式帶動區域內不發達地區共同發展，一個也不要掉隊，這是中央的根本出發點和歸屬。但粵港澳大灣區內多樣化的體制機制以及幾乎完全不相同的區域人民期盼和理念，導致了粵港澳大灣區內發展中的種種復雜現象，加上外部勢力的滲入和干預，必然讓大灣區建設呈現復雜、彎曲、波浪式的發展軌跡和圖像。此時的中華民族，更應該團結一致，以大局為重，互相體諒，互相幫助，協調一致朝著建設世界一流大灣區的方向前進。要實現這個目標，除了現有的中高層的協商對話機制外，還需要引入法治模式，即爭端解決機制和區域協同立法。才能保障大灣區一體化過程中不走彎路、不互相攀比、不互相拆臺、不互相斗爭、不鬧情緒、鬧獨立等等。背靠強大的祖國、相互協調融合發展才是粵港澳大灣區的正確出路。

構建爭端解決機制和區域協同立法機制的重要意義

按照民主集中的方式協調和平衡各方利益，實現各區域良性競爭、互補、共存及共同發展。

熔爐：成為各方達成一致，化解矛盾、磋商解決一切爭端的大熔爐。

橋梁：鏈接各區政府乃至基層組織，最終傳導到普通百姓的大灣區跨世紀大橋。

高瞻遠拓：符合世界潮流，充分體現民主、自由、公平公正公開的制度設計理念，并且成功的化解“囚徒困境”，還要符合中國國情，保障一國二制的總體框架下，使不同制度不同理念的各區域，和平穩定發展。

準司法制度的爭端解決機制和區域協同立法機制必須是站在世界一流平臺上的，同時又符合中國國情的體制機制，即既符合大灣區內各方的利益，同時又充分體現一個國家的理念。唯有這樣才能為各方接受，并真正引導大灣區朝著建設宜居宜業宜游的世界一流大灣區方向發展。

司法制度創新之一：爭端解決機制

性質

司法管轄權是體現一個國家的重要表現，雖然，并非是中央直接實施司法權力。但作為一個國家的整體表現就是粵港澳大灣區內實施有限分權的司法管轄權的同時，還必須有大灣區內統一的、一體的司法管轄權。

所謂的有限分權是指2+9個區域內依然按照目前的管轄實施早已存在的司法管轄權。香港和澳門依然按照《基本法》的規定繼續享受立法權和司法權自治，其他9個區域繼續按照大陸法系的國家法律制度正常運行。即香港、澳門和內地各區域的現行的司法和法律制度基本不變。

統一的、一體的司法管轄權是何意呢？為何上面各區已有的司法法律制度稱為有限呢？指的就是他們目前的正在行駛的司法和法律權力都是限制在一定的程度上的，即凡涉及國家主權、國家安全、外交事務以及各區域新發生的糾紛和爭端等，這個層面的司法管轄和法律權力都屬于國家（具體由中央及相關機關所有），但經國家授權后賦予爭端機關解決機制和區域協同立法機關在粵港澳大灣區具體負責行駛這些權力。由此可見，爭端機關解決機制和區域協同立法同為大灣區內統一的、一體的司法和法律制度。

內容

1.粵港澳大灣區的爭端解決機制由二個層級組成

第一層級：兩個委員會和一個行政長官會議。委員會1主要由大灣區內的人大代表和區議員組成，委員會2主要由2+9共11個城市內現有的書記們組成。行政長官會議由各地方政府的行政長官們組成。委員會1主要負責區域協同立法工作和任務；委員會2主要分管政治類、法律類事件的處理、國家事務類；行政長官會議主要分管經濟貿易類、產業政策類、教育類、知識產權類以及高科技等事務。這樣分工的目的是為了與中央人民政府和我國司法體制的對接。除委員會1按照《立法法》或《組織法》運作外，委員會2和行政長官會議屬于臨時會議，只有當出現重大緊急情況或者爭端解決機制不能解決的問題時才召開臨時會議。另外，當出現委員會2和行政長官會議用多數決的方式都不能解決爭議時，提交中央人民政府相關部門并提請負責粵港澳大灣區事務的副總理，直至總理、主席確定權威解決方案。

第二層級：總理事會領導下的秘書會及爭端解決機構（上訴機構）。

總理事會及各專門委員會是常設機構，秉著精簡、實干、效率、公平、公開的原則組建。實行總理事會負責制。總理事會由總干事1名、理事2名組成，全權負責協調理事會下設各部門秘書會、機關爭端解決機制（上訴機構）之間的關系，以及召集委員會2會議與行政長官會議，委員會1屬于最高權力機構，獨立運作。總理事會下設秘書會負責各種具體的行政事務，設秘書長1名，負責整個秘書處的管理和協調工作；設秘書若干名，主要工作職責是協助和支持各委員會和行政長官會議完成具體負責匯總和歸檔，并保管各委員會的重要文件、會議記錄。其中專設機要秘書1名，專事委員會會議和行政長官會議的會場布置、詳細事務安排以及記錄、歸檔、保管任務。

2.粵港澳大灣區爭端解決機制的司法管轄權、程序和適用法律等

大灣區內凡涉及機構之間或地區政府之間的爭端和糾紛，無論是政治、經濟、貿易、金融、投資、環境、法律、知識產權等，甚至是國家安全和榮譽的事項，皆可受理。但對大灣區內自然人之間、自然人與企業之間的糾紛不予受理。

必須依次經過以下流程，而且每個程序不允許跳過，更不能逆行。該程序為以下四個方面：磋商、協調、專家小組仲裁、上訴機構裁決。

粵港澳大灣區機關爭端解決機制在適用法律上包括了《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國香港特別行政區基本法》、《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》以及已經達成的若干部粵港澳地區備忘錄和諒解協議書（見附錄），均是機關爭端解決機制的主要的適用法律淵源。當然，也包括對這些備忘錄或諒解協議書的解散。同時，還應當包括以后的區域協同立法所指定的相關法律法規。

3.粵港澳大灣區爭端解決機制的強制司法管轄權的實現

專家小組仲裁或上訴機構的裁決結果，主要依賴各區政府和各機構自覺執行。但這還不夠，單純依賴道德自律是不能完全實現法治社會的。因此，必須加設強制執行才能充分體現司法管轄權。當然，爭端解決機制沒必要從新設立一套執行機構，完全可以依賴已經建立起的各級法院的執行局和執行庭去完成對裁決結果的強制執行。不過，爭端機制自身還是必須保持一定的執行力，這樣才能確保司法救濟的最終實現。即萬一出現地方法院執行不力，甚至是完全不執行的情況下，經過當事方申請，上訴機構內部可以設立一個執行部門，專門負責強制執行已經裁決但未得到各地方政府或各地方法院執行局或庭執行的裁決結果。為了防止上訴機構執行部門濫用此項權力，規定每年執行此項權力不超過當年裁決的10%。

司法制度創新之二：區域協同立法

區域協同立法的必要性和可行性

區域協同立法主要是針對現有各區法律法規空白點和操作性不強而又糾紛不斷的領域進行創設性的立法活動，這是大灣區自身發展中政治經濟在法律領域的具體要求和反映。例如資源流動、法治化的營商環境以及社會治理等都要求從法律角度進行全新的整合和闡釋，并以法律法規的形式固定下來。唯有這樣我們才能保障粵港澳大灣區在秩序的范圍內正常健康發展，真正成為宜業宜居宜游的世界一流灣區。

以此同時，粵港澳大灣區雖然各區域存在立法能力和立法權力等的巨大差距，但諸如香港、深圳、廣州、澳門等城市無論是立法能力還是立法技術以及立法經驗等在國內乃至世界上都處于領先的地位，因此，中央完全可以放心大膽的把除了涉及國家安全、領土完整以及外交事務之外的特別是涉及到粵港澳大灣區內的各項事務的立法權均交由區域協同立法去解決和完成。

區域協同立法的主體和程序

1.立法委員會

① 爭端機關解決機制中分設兩個層級的委員會，其中的委員會1就是負責區域協同立法的專門組織和最高權力機關。簡稱立法委員會，委員會中的立法委員擬由大灣區內各地人大委員長各1名，加香港、澳門立法會會長各1名全部共11名立法委員組成。該立法委員會，負責審核并通過各地方政府或社會組織提出的并經秘書組事先初審過的立法提案。以現場記名投票的方式舉行立法審核會議，每年固定召開不少于2次以上的碰頭會，立法審核會議秘書組按提案的多少，一般6個月收集一次，每次超過5個以上就要提請召開立法審核會議。

2.提案機關

① 各地方人民代表大會或立法會：他們是立法提案的主要提供者。各地方人民代表大會及立法會在實踐中遇到需要跨區域立法的議案就可以直接提交給立法委員會下設的秘書組。

② 各地方政府：各地方政府是具體分管各地的管理者和政策的實施者，他們在日常管理工作中最先遇到需要各區域協調的事務，估計大量的立法提案也會由他們提出。

③ 注冊核準的社會組織

對于較關心、關注的法律問題，大灣區內的任何合法的社會組織經過周密的調查研究得出結論后，皆可以按爭端機關解決機制立法委的要求提出立法提案。所謂合法指的是經過民政部門核準登記注冊，依法合規成立的社會組織。它們才具備立法提案的權利，這些社會組織可以在法律允許的范圍內，根據立法委員會的相關規定和要求向秘書組依法遞交提案。這是響應習近平總書記在黨的十八大提出的國家治理體系現代化，“基層自治”等號召，并為了保證大灣區內基層社會組織的參政議政權利而設置的一項立法權利。

④ 公民個人也可以提出立法議案

大灣區內的居住的所有公民（除剝奪政治權利外的）都可以個人名義提出立法提案，但是必須經過調查研究和事實分析等過程，并且嚴格按照立法委員會的相關規定和要求向立法委員會內的秘書組提交立法提案。這是為了實現公民個人的政治權利而設立的一項立法權利，也為中國人權事業的發展樹立了一個非常好的開端和旗幟。

3.程序

① 提案收集和初審

由立法委員會的秘書組負責收集匯總并初審各方提交的提案。這里的初審主要是包括文字、內容的初步審核。必要時秘書會還要協調各提案方以及立法委員會之間的關系，撤銷重復提案、更改提案的側重點等均屬于秘書組的工作范圍。此項工作由秘書長全權負責，即每6個月一次的提案收集上來后，秘書組內必須由秘書長組織并召開一次全組大會，聽取各秘書的提案匯報，匯總后，由秘書長負責平衡協調各方關系，主要的解決重復提案，以及提案不合適益，比如容易引起重大社會問題等的提案。

② 提案的公告和社會討論

至少留足2個周公告時間，并組織社會各界聽證討論。聽證會只在社會反響強烈，反饋的不滿情緒較多的情況下，才需要組織召開聽證會。聽證會至少要有涉及到的相關行業協會或者專家參與，還要有不滿群眾參與。聽證會應該采用多數投票通過的模式，如果聽證會不能通過，修改后還是不能通過的，提案應該暫停或者撤銷。只有聽證會過半數通過了的，方能提交立法委員會復審。

③ 審議

區域內所有的協同立法皆應由立法委員會審核通過，凡不經過立法委員會審議通過的都不能在大灣區內公布或實施的，否則，皆視為違法。

④ 再次公示社會

公示時間至少不應該少于1個月。

⑤ 送審、備案和公布并實施。

大灣區立法委員會審議通過并公示過后，由秘書組專人（設一至兩名秘書）專門對接全國人民代表大會的相關部門。負責整個大灣區的審議通過后的提案送審、備案并公布實施工作。

區域協同立法的監督機制

1.評估主體多元、不固定

只有評估主體多元化、不固定才能充分實現競爭，才能讓各專業評估組織充分調動積極性和專業性，第一時間給出專業、科學、合理、正確的評估報告。同時，為了吸引大量的專業評估組織參與這個過程，必須在這個階段由行政劃撥一定數量的經費，作為調研和采集數據并完成評估報告所用，建議5萬--10萬不等。每3年進行一次評估，每次參與評估的組織不能少于3家，不能大于5家。為了節省成本。

2.評估報告甄選方式多元化、動態化

報告提交給爭端機關解決機制里面的兩個頂層會議，地方市委書記會議（香港、澳門由立法會會長參加）和地方行政長官會議，審核投票通過。二個會議投票結果由秘書組負責匯總并公告。獲得最高票數的評估報告最終，獲得財政最終撥款，應不少于20--100萬。具體數目應該由相關專家根據評估報告的工作量和工作質量相結合，精算后給出具體數額。數額太少不能吸引高素質的社會組織參與進來，這樣就很難實現設計鑒定評估機制的作用。相反，過高也會引起社會的不滿情緒。當然，如果評估結果是幾個報告均有一定的合理性，這個最終的獎金就均分給提供報告的各家。