公共政策終結文獻綜述

盧小婷

(廣西民族大學政治與公共管理學院，廣西 南寧 530000)

一、基于中國知網檢索數據的宏觀分析

一直以來，公共政策作為國家治理社會的手段，學者們對其做了許多的研究。但是從中國知網檢索的數據中發現，大多數學者對公共政策的制定、公共政策的執行和公共政策的評估都做了大量的研究，而對公共政策終結的研究卻是比較少的。在中國知網上輸入公共政策終結這一研究內容，并基于“主題”“關鍵詞”“全文”等關鍵檢索項進行檢索，發現近年來，對公共政策終結的研究屈指可數。在輸入“全文”這一檢索項，發現在2016年研究文獻達到頂峰，也僅僅有79篇。而在其他年份，研究數量就更加少了。從搜集的文獻資料中，學者們研究的側重點主要在以下幾個方面：

二、側重于公共政策終結概念的研究

政策終結研究起始于20世紀50年代的美國，70年代逐步被關注，90年代傳入我國，自此之后國內研究者日益增多。[1]公共政策終結這一概念最先由拉斯韋爾提出。1971年，拉斯韋爾在《決策過程》中首先對公共政策終結作出界定，他認為，公共政策終結是關于取消公共政策方案，以及研究有關相信某種公共政策必須繼續而采取的某種行動，或因公共政策終結而喪失價值的人們之主張的活動。我國學者陳振明(2004)認為，政策終結是終止那些過時的、多余的、不必要的或無效的政策或項目的一種政治行為，[2]是一種在政策領域里發生的終結現象。[3]丹尼爾斯在考慮組織自身終結、政府精簡、削減預算的前提下提出，[4]公共政策終結是對政府項目、公共政策、組織的終結，也是組織為削減預算對自身的調適和政府服務民營化而產生的削減。[5]臺灣學者林永波(1982)認為，“公共政策終結這個概念隱含了一套期望、規則和慣例的終止，政策活動的停止、機關組織的裁撤”，同時它也是“新期望的提出，新規則、慣例的建立，嶄新活動的展開，機關組織的更新與發展。”[6]

從以上國內外學者對公共政策終結的定義中我們可以看出，學者們對公共政策終結的定義主要從公共政策終結的原因、效用及形式方面給出了定義。隨著社會的深入發展，國家的進步，公共政策終結的定義應該不斷地豐富發展，只有更加深入地深入認識“是什么”的問題，才能更好地知道“為什么”，并不斷地指導“怎么做”。

三、側重于宏觀層面上的研究

在對公共政策終結研究的文獻中，學者從不同的理論對公共政策終結進行了分析。理論從實踐中獲得，并不斷指導實踐。最先提出多源流理論的是國外學者金登。1984年，金登出版的《議程、備選方案與公共政策》一書中，首次提出了多源流理論，自該理論問世以來引起了國內外學者的廣泛關注。多源流理論被應用于分析各種不同領域間的問題。該理論主要包括三個方面的內容，即問題源流、政策源流、政治源流。問題源流就是現在社會上存在的一些重大的社會問題和社會矛盾，而且人們對這些問題和矛盾所引起的關注正等待政府去解決；政策源流包括的是國家制定的各種規章制度，各種政策建議、政策主張與政策方案；政治源流內包括的則是國民情緒、公眾輿論、利益團體實力對比等因素。三條源流交匯的首先原因在于政策之窗的打開，政策之窗的打開為問題被提上議事日程或政策變遷提供了機會，因此政策之窗又被稱為機會之窗。近年來，我國學者從多源流理論角度分析我國的公共政策終結問題。李燕、朱春奎(2017)從多源流理論分析了勞動教養勞教制度終結過程中的第一次政策之窗開啟失敗存在的問題到第二次政策之窗開啟成功并最終實現政策終結，提出了要成功地實現政策終結，必須把握好問題流、政策流、政治流、政策企業家之間的契合與對話，抓住政策之窗打開的短暫時期，結合政策流、政治流和政策企業家之間的作用，成功實現政策的終結。劉偉偉(2015)基于收容遣送制度政策的終結，從多源流理論出發，分析了該政策在終結過程中，問題流上存在行政官員權力的濫用、知法犯法等現象；政策流中存在政治官員主張通過立法完善遣送收容政策的現象；政治流上存在官員無法接受了多年的政策在自己的手中終結。此外，還有的學者從多源流理論分析了食品質量免檢政策終結的過程，提出要想成功有效地進行政策終結，必須鎖定問題源流，明確政策終結的對象；梳理政策源流；選擇適當的終結方式；借助政治源流，營造有利于政策終結的氛圍；把握政策機會之窗，促進問題源流、政策流和政治源流的正耦合。[7]

四、側重于微觀層面上的研究

事物的發展都要經歷一個由開始到結束的過程。就像人一樣，到了一定的時間，我們的生命也將會結束。然而我們應該意識到，政策的終結并不會像人的生命一樣會自然而然地結束，它需要人們結合一定的環境，采用恰當的方法，運用各種力量來終結它。公共政策的制定是政府為了解決特定社會環境下的社會問題，當環境改變，問題得到解決，那么對一項公共政策的應該如何進行考量？在進行考量或評估的過程中應該采取怎樣的方法？終結一項公共政策的阻礙因素有哪些？推動力有哪些？

隨著農業稅政策、勞教制度、收容遣送制度等一些政策的終結，表明我國目前有些過時的、無用的、無效的政策需要及時進行終結。但是政策的終結都是在引發重大的社會問題時，如“孫志剛事件”、“三鹿事件”時才會引起人們對政策的關注。那么目前我國現在政策終結存在的問題都有哪些？本文綜合學者們對政策終結的研究，發現他們的研究點主要集中在以下幾個方面：

(一)注重于研究政策終結存在的困境

趙澤洪、吳義慈(2009)從服務行政的角度，分析了目前公共政策終結存在的問題主要有政策終結的任務量大，但是力量卻非常有限；政策終結障礙重重；法制建設滯后造成政策終結的隨意性；政府服務效率低而造成政策終結的滯后性。此外，學者們還用從公共利益缺失角度(張麗珍、靳芳)、風險辨識角度(王亦虹，尹貽林，陳偉珂，2002)分析政府在政策過程中偏制定輕終結，在評估和終結階段中的忽視風險，這就導致了政策堵塞以及在評估階段和終結階段存在風險。張麗珍(2012)認為，政策過剩悖論導致政策終結甄別難度加大、程序法建設緩慢致使政策終結缺乏科學的執行標準、潛在的權力或利益損失導致政策終結動機與措施乏力。聶元軍(2002)指出對政策終結的認識不夠、執行政策終結的力度不夠、政策終結的程序不合法等也會導致政策終結難以進行。

(二)注重于研究政策終結的影響因素

有利因素：影響公共政策終結的因素有很多。盡管在政策終結的過程中存在很多的阻礙因素，但是在陶學榮(2005)、王鋒(2006)、劉祖華看來，要想成功地終結一項公共政策，必須借助一下幾個力，即觸發機制的引動力、政策評估的助動力、執政理念的主動力、公共輿論的外動力。除了這幾個力，還可以從一是社會環境的變化，包括社會情境的變化、意識形態的轉變、政策學習的效應、執政者的更替、焦點事件的沖擊；二是政策屬性，包括政策問題的重構、政策偏好的改變、政策成本的考量、政策工具的創新來促進政策的終結(劉雪明，曹迎賓2014)。聶元軍(2002)基于清除利益上的障礙、組織機構上的障礙、程序上的障礙、成本上的障礙等方式，努力掃清政策終結的阻礙，從而更好實現政策終結。

不利因素：德利翁認為阻礙公共政策終結的主要因素有5種：(1)心理上的和知識上的抵觸(2)組織和公共政策本身的連續性(3)動態的保守主義(4)反終結的聯合體的形成和活動(5)法律程序上的障礙和終結執行的高成本。[8]另外，決策體制方式自上而下、法制意識淡薄、對利益補償工作不關注、服務型社會治理活動中缺乏公民參與、形成政策終結的封閉性等導致對政策終結的認知不足、關注不夠，也是阻礙政策終結的重要因素。

其他因素：典型事件、政策評估、政策環境變化、公共輿論、政治領導的領導力(劉雪明，曹迎賓，2014)，觸發機制(范紹慶，2012)，利益的分化與聚合(陶學榮，王鋒，2005)等，都是影響公共政策終結的重要因素。

(三)注重于研究政策終結的路徑

政策終結在我國的政策過程中占據越來越重要的地位，近年來，學者們從不同的角度對政策終結進行了不同的研究，對于如何更好地促進我國公共政策的終結，提出了很多建議、策略。只有總結前人對政策終結的建議，才能夠更好地為政策制定者在進行政策終結時提供參考。

從法制方面。貫徹服務行政的法治理念，完善政策終結的程序法建設(陳俊乾，張麗珍，2012)。不斷加強對政策終結的立法保障，使過時的、無效益的、浪費公共資源的公共政策能夠依據法定程序進行終結，不斷推進政策終結的規范化、法制化、程序化，及時終結不必要的政策資源浪費。

從意識觀念上。樹立服務行政的理念(趙澤洪，吳義慈，2009)，矯正理念偏差，正確認知政策終結以推進服務政府的建設(陳俊乾，張麗珍，2012)，改變對政策終結的認知(范紹慶，2012)，提高公共服務的效率，竭力維護公共服務主體的利益。政策制定者要積極引導政策對象積極參與公共政策的終結，從根本上認識政策終結的益處。同時自身也要加強意識形態方面的建設，不斷與時俱進，使政策制定者的思想跟上時代發展，一切以人民的利益為重。

從評估機制上。政策評估是重構政策的機制，通過反對或贊成政策終結雙方的論證與對話，可以建構較為合理的政策建議，不僅能夠滿足政策對象的需求，投入充分的政策資源，以更有效的途徑完成政策目標，而且在政策對象的權益分享上，又能體現公平。[9]通過建立完善科學的政策評估機制(劉祖華)，開放政策評估結果(聶元軍，2002)，讓各方利益主體了解政策終結的利弊，減少政策終結的阻力，以利于更順利地進行政策終結。

從不同主體上。政策的制定與終結必定涉及到多方利益主體，某一項政策的出臺或終結，都要經歷不同利益主體之間的博弈，當利益主體間的利益趨向于一致時，政策的出臺或終結才可以比較順利進行。當利益主體間的利益博弈出現較大的偏差時，可能會導致一項政策的擱置。范紹慶(2012)認為，在進行政策終結時，應該廣泛積聚政策終結的支持力量，擴大政策終結的支持者群體。適當的進行利益妥協、利益補償(聶元軍，2002)，協調各方利益主體間的關系，滿足感情的需要，并抓住有利時機，促成政策的終結。

從終結的方式上。打破公共權力壟斷，通過授權賦權公眾參與，促進公共權力運行公開化。轉變政策終結的方式，由原來的自上而下的終結方式轉變為上下雙向溝通的方式，爭取更多的支持力量(錢再見，2017)，同時利用好大數據技術(石婧，艾小燕，2018)，減少政策終結的阻力并借助于公共輿論對公共權力實施強有力的外部監督，促進公共政策終結。

從政策終結的時機上。從多源流理論中，我們知道，政策之窗的開啟需要結合特定的時機和環境的，如果能夠抓住時機，就能夠促成政策的終結。一旦錯失了良機，再等下一次政策之窗的開啟就要經歷比較長得時間。李燕、朱春奎(2017)基于勞教制度的終結分析了從第一次政策之窗的開啟的失敗到第二次政策之窗的開啟并促進政策終結，這期間經歷了8年之久。由此可見，時機對于政策終結的重要性。要抓住觸發機制即自然時機和結合人為時機，創造出政策終結的氣氛，政策制定者還要及時提出新的政策，以此來減少政策終結阻力(范紹慶，2012)。

“由于現代社會的變化和不確定性，由于政策制定者無法準確預見現在的政策在將來的適應性，因此終結不起作用的政策是政策制定者從他們的錯誤中吸取教訓的途徑之一。”[10]曼品說“一個社會的興衰在某種程度上取決于政府所制定的公共政策”，同樣，終結一項不必要的公共政策，對社會、對國家現在和未來的發展，起著難以估量的作用。在進行政策評估時，雖然有提到要建立科學的評估機制，但沒有具體的規則體系。對于沒有觸發機制的過時政策，該如何進行終結？如何制定一套完整的體系及時指引政策的終結？在進行利益協調時，該如何進行補償，依據怎樣的標準？對于不同類型的公共政策應該采取怎樣的措施終結過時的政策？這些都是今后有待研究和解決的問題。基于此，本文將從以下幾個方面提出今后研究的方向。

第一、側重于對政策終結理論的研究。從已收集到的文獻來看，學者們對政策終結理論的研究比較少，很多學者都僅僅局限于用金恩的多源流理論以及動力學理論進行分析，理論上的建構相對較少，且如果在沒有觸發機制和外部力量的作用下，該如何終結一項公共政策？學者們應該在實踐中總結出更多的理論，以應用于不同情況下的政策終結。

第二、側重于對整體的研究。目前學者們對政策終結的研究注重于個案，比較少從整體上來把握政策終結。個案的實證研究固然重要，但是如果不上升到整體，沒有從具體中總結出普遍性，那對事物的發展沒有規律可循。

第三、側重于研究不同類型的公共政策的終結方式。公共政策作為國家治理社會的一項重要工具，涉及社會事務的方方面面。因此，在進行政策終結時，有必要對公共政策進行宏觀上的分類，比如教育類型的公共政策、經濟類型的公共政策、軍事類型的公共政策、政治類型的公共政策等，并針對各種不同類型的公共政策，研究其相應的政策終結方式。

第四、側重于對政策未來發展趨勢的研究。政策作為國家意志的一種體現，是一種國家意識。在制定一項政策或者終結一項政策時，政策制定者不僅要考慮到政策的出臺或終結對現在的影響，更要考慮到該政策對未來國家、社會的發展帶來怎樣的影響和后果。因此，在今后的研究中，要更加注重對政策效果的研究。

五、結語

公共政策關乎我們生活的每一個方面，公共政策的過程就是各方利益之間相互博弈并最終趨向一致的過程。政策的終結也如此，意味著一部分人的利益將因此進行重新調整。隨著勞教制度、計劃生育政策等的終結，我們看到了其對社會發展的重大影響。但是在終結這些政策的過程中，卻花費了大量的人力、財力、物力才得以實現。本文通過歸納總結前人對政策終結的研究，從中找出研究的不足以及未來的研究發展方向，以期能夠對政策終結研究起到一定的作用。我們的國家、社會在不斷發展，社會成員交織越來越緊密，社會問題也越來越突出，這就需要政策制定者需要有掌控全局的思維，利用好作為公共治理工具的公共政策，更好地推進國家治理體系和治理能力現代化。