審計(jì)助力精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)面臨的問(wèn)題及對(duì)策

張艷

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了世人矚目的成績(jī)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新的時(shí)代，“十三五”規(guī)劃中提到，要致力于全面建成小康社會(huì)，爭(zhēng)取在2020年實(shí)現(xiàn)全面脫貧。因此，國(guó)家為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)投入了大量資金，制定了一系列精準(zhǔn)扶貧政策，為打好這一仗做了充足的準(zhǔn)備。精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)由多個(gè)部門(mén)共同合作開(kāi)展的業(yè)務(wù)活動(dòng)，存在內(nèi)容復(fù)雜多樣、信息共享程度低等問(wèn)題。由于扶貧工作的特殊性，我國(guó)在審計(jì)方法、信息公開(kāi)、制度建設(shè)等方面仍有不足。本文通過(guò)對(duì)國(guó)家審計(jì)在扶貧政策落實(shí)中的重要性，分析了扶貧項(xiàng)目審計(jì)區(qū)別于其他項(xiàng)目審計(jì)的重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容，以及如何在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下“精準(zhǔn)”的獲取審計(jì)證據(jù)，出具更可靠的審計(jì)報(bào)告進(jìn)行了研究分析。

一、精準(zhǔn)扶貧工作中的主要問(wèn)題及審計(jì)重點(diǎn)

1.扶貧資金使用不精準(zhǔn)及審計(jì)重點(diǎn)。扶貧資金的使用效果是扶貧政策的落實(shí)、是否實(shí)現(xiàn)脫貧的重要體現(xiàn)，也是扶貧項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵因素。通過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn)，在扶貧資金撥付分配過(guò)程中仍存在虛報(bào)、冒領(lǐng)、擠占挪用等現(xiàn)象。甚至有些地區(qū)采用“大水漫灌”式，普遍撒網(wǎng)，扶貧資金投入渠道分散，損失浪費(fèi)，資金使用對(duì)象缺乏針對(duì)性，沒(méi)有發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧的作用。例如：2019年4月2日，審計(jì)署發(fā)布公告對(duì)上一年度第四季度的國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況進(jìn)行了說(shuō)明，審計(jì)組共計(jì)抽查了29個(gè)貧困縣，其中包括重點(diǎn)扶貧縣二十個(gè)，涉及資金111.2億元。同時(shí)重點(diǎn)問(wèn)題項(xiàng)目1704個(gè)，其中設(shè)計(jì)386個(gè)單位、230個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及663個(gè)村子，審計(jì)人員共計(jì)入戶(hù)走訪了1141個(gè)貧困家庭。審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)被審計(jì)地區(qū)堅(jiān)持落實(shí)扶貧政策，加大對(duì)貧困家庭、殘疾人員、重病人員的救助，并通過(guò)扶貧項(xiàng)目積極帶動(dòng)貧困人口脫貧致富。但仍有小部分地區(qū)存在濫用扶貧資金、重復(fù)發(fā)放補(bǔ)貼資金、套取扶貧資金等違規(guī)行為，共涉及金額2.14億元。從以上審計(jì)公告中我們可以發(fā)現(xiàn)做好扶貧資金使用“精準(zhǔn)”是當(dāng)前審計(jì)重點(diǎn)工作之一。審計(jì)在扶貧資金使用方面應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注資金是否產(chǎn)生了最大效用。例如，扶貧資金是否按時(shí)準(zhǔn)確發(fā)放、資金使用范圍是否合規(guī)。由于扶貧資金是財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金，審計(jì)人員可以調(diào)取當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)的預(yù)算報(bào)表、決算報(bào)表、財(cái)政指標(biāo)支付的情況，進(jìn)行比較分析發(fā)現(xiàn)扶貧項(xiàng)目資金使用的問(wèn)題。

2.扶貧對(duì)象不精準(zhǔn)及審計(jì)重點(diǎn)。扶貧政策是針對(duì)貧困地區(qū)、貧困家庭指定的特殊政策，扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)性是扶貧政策準(zhǔn)確落實(shí)的前提。但由于人力資源受限，部分地區(qū)對(duì)本地、本村的貧困人員的真實(shí)情況了解并不是很清楚，存在誤將非貧困人員納入貧困人員的范圍內(nèi)。同時(shí)，更多的是另一種情況，由于信息缺乏共享性，扶貧部門(mén)人員、村干部等的自私自利行為，將許多不符合條件的對(duì)象故意納入扶貧體系之中，導(dǎo)致真正貧困人員無(wú)法得到幫助。例如，審計(jì)署公布2018年度第四季度扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)方面存在的問(wèn)題中，其中廣西壯族自治區(qū)資源縣、江西省萬(wàn)安縣、黑龍江省望奎縣無(wú)勞動(dòng)能力、殘疾等符合貧困扶持條件的549名對(duì)象，應(yīng)當(dāng)享受農(nóng)村最低生活保障，但卻沒(méi)有得到幫扶，導(dǎo)致少獲得低保資金70.97萬(wàn)元。在廣西壯族自治區(qū)資源縣、四川省木里藏族自治縣出現(xiàn)了類(lèi)似的情況。根據(jù)政策規(guī)定，該地區(qū)1077名困難殘疾人本可以享受政府代繳的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，但實(shí)際情況是他們并沒(méi)有獲得，共涉及資金12.77萬(wàn)元。為什么這些真實(shí)的扶貧對(duì)象會(huì)無(wú)奈“消失”？扶貧工作中精準(zhǔn)確認(rèn)扶貧對(duì)象是政策落實(shí)的關(guān)鍵。針對(duì)這一問(wèn)題，審計(jì)時(shí)應(yīng)關(guān)注審計(jì)對(duì)象的全覆蓋，確保扶貧對(duì)象全面得到扶持，排查不符合制度規(guī)定的項(xiàng)目。審計(jì)人員對(duì)已確定的扶貧對(duì)象進(jìn)行抽查并實(shí)地考察，對(duì)居民的舉報(bào)情況進(jìn)行特別關(guān)注，詢(xún)問(wèn)當(dāng)?shù)胤鲐殞?duì)象是否得到救助，對(duì)扶貧檔案進(jìn)行規(guī)范化管理。

3.扶貧項(xiàng)目實(shí)施不精準(zhǔn)及審計(jì)重點(diǎn)。項(xiàng)目是政策落實(shí)的載體，政策是項(xiàng)目的根基，精準(zhǔn)立項(xiàng)是扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中最重要的一步。通過(guò)近幾年的審計(jì)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)扶貧項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中常常表現(xiàn)出項(xiàng)目立項(xiàng)不精準(zhǔn)，導(dǎo)致項(xiàng)目的建立對(duì)扶貧地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并無(wú)幫助。主要原因是立項(xiàng)前期準(zhǔn)備工作不夠，證據(jù)獲取不充分，甚至有的部門(mén)直接采用電話(huà)了解替代實(shí)地調(diào)研，盲目的確認(rèn)立項(xiàng)結(jié)果。同時(shí)，還存在項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中以少充多、以次代優(yōu)，使得整體項(xiàng)目實(shí)施效果不佳，造成項(xiàng)目設(shè)施閑置或無(wú)法使用，扶貧工作只浮于表面，造成花錢(qián)辦了件沒(méi)用的事。例如，2018年12月底審查發(fā)現(xiàn)19個(gè)地區(qū)190個(gè)扶貧項(xiàng)目存在進(jìn)展緩慢、建成后閑置或無(wú)法使用、因管理不規(guī)范效益不佳甚至形成損失浪費(fèi)等問(wèn)題，涉及金額1.59億元。因此，對(duì)于扶貧項(xiàng)目的審計(jì)也是扶貧審計(jì)的關(guān)鍵之一。扶貧項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)漏洞的主要原因是審計(jì)介入不及時(shí)，事后審計(jì)往往只能揭露問(wèn)題并進(jìn)行處理處罰，而不能做到事前監(jiān)督，防止決策失誤。對(duì)于特殊項(xiàng)目，必要時(shí)聘請(qǐng)專(zhuān)家進(jìn)行檢查，準(zhǔn)確度量扶貧項(xiàng)目的落實(shí)情況是審計(jì)時(shí)應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)之一。

4.扶貧效果不佳及審計(jì)重點(diǎn)。扶貧的根本是為貧困人民提供生活保障，幫助他們站起來(lái)、富起來(lái)，而不是一味的幫扶。但通過(guò)審計(jì)報(bào)告，我們發(fā)現(xiàn)部分幫扶地區(qū)扶貧效果并不顯著，主要原因有以下兩個(gè)方面：一是貧困戶(hù)沒(méi)有真正掌握脫貧技能或沒(méi)有意識(shí)將技能運(yùn)用到生活中。例如，在就業(yè)扶貧項(xiàng)目中，有些地區(qū)通過(guò)對(duì)貧困家庭進(jìn)行廚師技能培訓(xùn)，并頒發(fā)合格證書(shū)。但培訓(xùn)結(jié)束后發(fā)現(xiàn)，竟沒(méi)有一人持證重新就業(yè)。脫貧政策雖然得以實(shí)施，但實(shí)施效果不佳。二是對(duì)貧困戶(hù)幫扶過(guò)程中并沒(méi)有改變扶貧對(duì)象的經(jīng)濟(jì)水平。如對(duì)某地區(qū)進(jìn)行養(yǎng)殖扶貧，申請(qǐng)的財(cái)政扶貧資金以牲畜的形式發(fā)放給貧困戶(hù)，但后續(xù)發(fā)現(xiàn)大部分貧困戶(hù)并沒(méi)有繼續(xù)養(yǎng)殖，而是采取賣(mài)給他人飼養(yǎng)或是直接送到屠宰場(chǎng)。原因在于，當(dāng)?shù)卣畬?duì)扶貧項(xiàng)目前期調(diào)研時(shí)缺少對(duì)市場(chǎng)環(huán)境的估計(jì)，加之農(nóng)民大多缺少養(yǎng)殖經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致預(yù)期目標(biāo)與實(shí)際情況相差甚遠(yuǎn)。因此，審計(jì)時(shí)需要考慮扶貧項(xiàng)目的預(yù)期收益，確保項(xiàng)目能真正為扶貧對(duì)象帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益上的輸送，而不是僅僅依靠理論數(shù)據(jù)進(jìn)行猜測(cè)。

二、精準(zhǔn)扶貧審計(jì)實(shí)施路徑分析

1.改變審計(jì)證據(jù)的獲取方式。傳統(tǒng)的紙質(zhì)審計(jì)證據(jù)獲取方式較為復(fù)雜，獲取難度較大。審計(jì)人員限于空間和時(shí)間的范疇通常采取抽樣取證，這種取證方式會(huì)對(duì)審計(jì)報(bào)告的真實(shí)性造成一定影響。信息化時(shí)代的產(chǎn)生造就了技術(shù)化環(huán)境，云計(jì)算、數(shù)據(jù)庫(kù)躍然而生。隨著技術(shù)水平的提升，任何人或事都可以被數(shù)據(jù)化。例如，審計(jì)人員可以通過(guò)GPS記錄扶貧物資的發(fā)放情況，獲取GPS記錄的電子數(shù)據(jù)作為非財(cái)務(wù)信息審計(jì)證據(jù)或利用LBS，通過(guò)無(wú)線(xiàn)電通訊網(wǎng)絡(luò)，獲取移動(dòng)終端用戶(hù)的位置信息，判斷扶貧對(duì)象的生活軌跡進(jìn)而推測(cè)出經(jīng)濟(jì)水平，對(duì)于預(yù)測(cè)結(jié)果與扶貧標(biāo)準(zhǔn)相差較大的予以特別關(guān)注。通過(guò)利用現(xiàn)有科技技術(shù)，審計(jì)人員可以更快捷、更全面的獲取審計(jì)證據(jù)，提高了審計(jì)效率。

2.借助大數(shù)據(jù)技術(shù)加強(qiáng)信息共享。建立健全審計(jì)制度，不僅要結(jié)合一個(gè)國(guó)家的最新政策要求，還要結(jié)合不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)發(fā)展水平，形成符合地區(qū)實(shí)際情況的現(xiàn)代化審計(jì)制度。借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，審計(jì)人員可以對(duì)所有貧困地區(qū)、貧困人員信息，建立歸口管理。一方面可以收集全部的信息數(shù)據(jù)，對(duì)扶貧項(xiàng)目進(jìn)行全面調(diào)研分析，加強(qiáng)事前監(jiān)督。另一方面可以構(gòu)建信息云平臺(tái)，加強(qiáng)信息資源共享，消除信息不對(duì)稱(chēng)引發(fā)的后續(xù)審計(jì)問(wèn)題。審計(jì)人員即使不在現(xiàn)場(chǎng)，也可以通過(guò)數(shù)據(jù)篩選，及時(shí)發(fā)現(xiàn)不符合扶貧政策規(guī)定的項(xiàng)目或扶貧對(duì)象。

3.加大扶貧審計(jì)過(guò)程的監(jiān)督力度。扶貧資金使用分散、扶貧對(duì)象確認(rèn)有誤、扶貧項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范，這些問(wèn)題的產(chǎn)生，很大程度上是由于審計(jì)監(jiān)督不到位引起的。為了更進(jìn)一步落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)精準(zhǔn)扶貧全過(guò)程的監(jiān)督，達(dá)到對(duì)事前、事中、事后的監(jiān)督。在前期階段，審計(jì)人員要重點(diǎn)審查扶貧資金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，檢查扶貧對(duì)象是否合理，項(xiàng)目審批是否合規(guī)等。在扶貧階段，審計(jì)人員要注意相關(guān)財(cái)務(wù)資料的真實(shí)性，與國(guó)家下達(dá)的政策規(guī)定進(jìn)行比較。在審計(jì)工作完成后，審計(jì)人員要對(duì)審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出可行性建議，同時(shí)事后持續(xù)關(guān)注審計(jì)整改建議的落實(shí)情況也是十分必要的，審計(jì)的目的就是確保審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題得到整改，為后續(xù)扶貧項(xiàng)目提供可借鑒的意義。

4.積極公布審計(jì)結(jié)果，提高審計(jì)結(jié)果的可利用性。隨著信息化水平的提升，人民的關(guān)注度越來(lái)越高，加強(qiáng)信息公開(kāi)化，提高信息透明度就變得十分重要。精準(zhǔn)扶貧審計(jì)是國(guó)家審計(jì)工作中的重要組成部分，國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理體系中的重要組成部分。積極主動(dòng)的公布扶貧審計(jì)結(jié)果可以讓其他政府部門(mén)、企業(yè)、社會(huì)民眾等共同參與到對(duì)扶貧工作的監(jiān)督工作中。這樣做的目的，首先確保了社會(huì)公眾、企事業(yè)單位對(duì)國(guó)家財(cái)政資金的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)。人民可以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)反饋，在一定程度上給相關(guān)部門(mén)施加了壓力，減少了機(jī)會(huì)主義行為。其次提高了審計(jì)結(jié)果的可利用性可以減少不合規(guī)行為的出現(xiàn)，當(dāng)不合法行為暴露在陽(yáng)光下，人們可以輕易判斷出哪些方面容易存在問(wèn)題，進(jìn)而對(duì)這些方面給予更多關(guān)注。

（作者單位：新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院）