國有企業資產管理體制改革的重要性及優化方案

張喆

改革開放以來，中國經濟已經完成了國有企業、外資企業和民營企業三足鼎立的架構，市場和資產配置的彈性和活力得到提高，促進了經濟全面發展。近幾年，我國國有資產管理改革不斷發展，出臺了一系列國有資產管理的政策、法律和制度，我國國有資產管理體制已經成功從單純的管資產轉變為管資本，形成了以中央到地方各級國資委為中心的統一管理的國企集團，極大提升了國企在三足經濟架構中的地位，過程中雖經歷了重組、關閉、破產、人員下崗等陣痛，但改革對于深層觸及企業內部機制影響還不夠，為適應不斷變化的國際經濟形勢和市場經濟，新一輪國企改革箭在弦上。本文嘗試從梳理國有企業資產管理體制改革的基本情況入手，正確認識體制改革，從根本上解決誤區，發展優勢，借此不斷完善國有資產管理體制，從而有效的促進社會經濟的發展。

一、明確我國國有資產管理體制改革方向的重要性

目前，我國社會市場經濟不斷發展，國有企業管理好國有資產，為其保值增值是促進我國經濟發展穩定的重要因素。近年市場發展中，國有企業保持遵循國家政策，認真履行基本職責，投入大量人力物力進行經營，重組、關閉、破產、人員下崗等陣痛后獲得了突出效果。不過隨著經濟發展，運營成本水漲船高，市場因素不斷變化，最近幾年部分國有企業的經營出現了經濟效益下滑，企業虧損率數據上升，負債額增長速度快的情況，于此同時，國企領導出現經濟問題的數量也逐漸增多，影響了國企的綜合實力和影響力。近年國企管理體制改革通過總結前期經驗，已基本確定了改革方向。

1.建立符合市場經濟要求的公司治理，提高競爭力、生命力。傳統國有企業中，由于國家作為資產的所有者地位較為虛化，容易造成作為代理人的企業領導擁有的權利和責任不對稱，企業經營情況的好壞無法對應實現激勵和約束，影響管理效率。隨著改革的不斷深入，部分國企已通過股份制改革，公司制改革進入資本市場，通過證券市場，投資人以及職業經理人的相互管理和制約形成并有效促進資產管理監督體系的建立，有效提高了企業的競爭力和生命力。

2.建立培育企業管理群體。目前部分國企管理層人員由上級任命，這樣較難保證可選出最合適的人員，針對這種情況，應仿效市場化的方式改革企業領導的任命制、任期制和限薪制，賦予董事會權利選擇，任用干部，給予符合市場競爭力的薪酬和長期激勵政策，使支配和管理國有資產的領導干部培養形成一大批企業專業管理群體。

3.經濟結構優化和資產合理配置。過往國企考核往往以規模為導向，以產值排位，目前已造成一大批企業產能過剩，資產錯配的情況發生，超出了市場自身調節的能力，一定程度上扭曲了市場經濟的發展，造成大量社會資源的浪費，也使得三足經濟體的外資，民營企業營商環境受到影響。 應及時調整國企的考核方式，通過市場化的公司治理體系和價值理念為驅動，實現利潤驅動和建立社會責任考核指標，使得優化自身資產管理的同時調整整體市場資源配置，優化市場結構。

4.給整體中國經濟構筑帶來發展機遇。通過國有資產的市場化混合制改革，使具備條件的國企可通過遵循公司法和市場規則進一步深化公司制，股份制改革，將股份和資產上市交易，合理引入市場投資人共同參與資產運營，為企業運營改善資金情況，提高資產運營效率，共同監督企業運營，真正意義上實現資產增值，實現國家與投資人分享經營果實 。

二、新階段國有資產管理體制改革研究進展及優化方案

通過“放活，管好，優化，放大”四大重點推動國有資本做大做強是黨的十九大做出的重大決策，是國企國資改革發展理念和方式的重大變革。制定了由管理實物資產的國有企業向價值形態轉變兩步走的方案，第一步是推進國有資產監管機構職能轉變;第二步是擴大國有資本投資，運營公司試點，改革國有資本授權經營體制（彭華崗，2017）。2018年中央經濟工作會議上再次強調要推進國有資產做大做強做優，完善國企國資改革方案，圍繞管資本為主加快轉變國有資產監管機構職能，推進兩類（資本投資公司，運營公司）的改革工作方案，進一步擴大試點范圍。投資公司及運營公司是在國有出資機構（國資委）和實體企業間建立的國有獨資的，專業從事國有資本投資運營的法人單位，其作為鏈接國有資本出資機構和國家出資企業的中樞，在控參股企業行使國家股東的權利，接受出資機構的委托保障國有資產的保值增值。

國有資本投資公司的功能定位是開展產業資本融資，重大項目建設，通過產業資本與金融資本的融合開展資本運作，并對持有資產進行經營和管理。圍繞投資公司的改革主要涉及：①戰略定位;②產業格局;③管控模式小總部，大產業格局;④市場機制;⑤資源優化;⑥黨建保障。

國有資本運營公司通過股權運作，價值管理，促進國有資本合理流動。定位于國有資本的運營，按財務管控方式管理控股和參股企業，推動國有資本的合理流動，改善國有資本的分布結構和質量效應。

在了解最新政策進展同時需要厘清市場和政府的關系， 這是所有國有資產改革的重要依據和方向，通過界定不同類型的國有企業功能的基礎上分類設計各類國企的改制方案，分類監管。不同國企的分類方式以及匹配的監管方式是目前主要面臨的關鍵措施。通過準確界定不同國有企業的功能，通過以管資本為主加強對企業的監管，深入推進分類監管，分類改革，分類推進各方面的改革。

隨著國企改革進程的不斷深化，對企業功能進行合理界定成“公益性”和“營利性”兩種逐漸成為一種共識。（2013，關于進一步深化上海國資改革促進企業發展的意見）公益性國有企業即以保障民生，服務社會，提供公共產品和服務作為主要目標而設立的自然壟斷行業，如能源，通信等。盈利性國有企業以增強國有經濟活力，放大國有資本功能，實現保值增值為主要目標，按照市場化要求實行商業化運作，依法獨立自主開展生產經營活動，實現優勝劣汰，有序進退。

根據功能劃分出國有企業兩種類型后應根據不同類型的特點因地制宜設計其實施方案。方案內容應著重考慮改革的四個基本要素：股權控制、治理結構、人事管理和薪酬激勵以及考核機制。通過四個要素的綜合考量并結合實際情況，使改革得以順利實施。

1.股權控制。國家以管資本為方向對國有企業進行分類監督管理，可靈活采用完全控股，部分控股，參股，優先股，黃金股等多種架構方案。對于公益性企業，可考慮采用利用社會資本認購優先股的股權融資和國家股東是有雙層股權結構中優先表決權股兩種方式，進而穩定對該類企業的控制權。對于營利性企業，國家無須利用國有資本占控股地位，可考慮根據企業運營情況在不同階段采用普通股、優先股和黃金股等策略實現保值增值平穩退出，實現股權多元化，這樣可緩解當下國企中國有股比過高的情況，減輕捆綁負擔。

2.治理結構。國有資產管理改革在區分營利性企業和公益性企業后應當重點理順國有企業政府領導和公司治理之間的關系。 十八屆三中全會指出“國有資本要加大對公益性企業的投入，在提供公共服務方面做出更大貢獻”，以及“國有資本投資運營公司要服務于國家戰略目標，更多投向關系國家安全，國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域”。這明確對這兩類企業要求需明確自身的改革方向，積極應用于升級其治理結構。公益性企業服務社會，保障民生，維穩經濟，是政府職能的延伸，國家要保障絕對穩定的控制權。同時政府應尊重營利性企業的專業管理，引導鼓勵其參與市場競爭，進行符合市場經濟規律的改革和制定順應企業發展規律的戰略。兩類企業共同服務于國家戰略發展，共同成為國家實現經濟效益和社會效益有效結合的助推器。

3.人事管理和薪酬激勵。國企管理人員和公務員體系實現徹底脫鉤是改革的必經之路，目前國企管理人員定位較為模糊，薪酬及職級未能與企業效益及市場情況匹配，企業自身或其董事會對高層管理人員無法直接委任及考核，甚至某些層面國企人員管理非常相似甚至等同公務員管理，這種制度設計對企業發展存在諸多限制。

4.考核機制。分開公益性及營利性企業后，可以更加明確其各自承擔的責任和任務，實現與其自身匹配的考核機制。這樣可以避免戰略任務和盈利目標一刀切的弊端，保證公益性企業的基本服務功能，避免與民爭利，對于營利性企業要制定與之匹配的考核目標，保證資產投資保值增值。

目前，我國國有資產管理體制的改革已經取得了明顯的成效，但探索的道路還在不斷實踐和創新。我國當前的國有資產管理體制改革雖仍然存在一些不足和漏洞，但仍然可以從不斷地改革變化中找到進步的力量，保證了國有資產管理體制的健康發展。 我們需要不斷地對國有資產管理體制改革進行優化和完善，并有針對性地彌補這些漏洞，促進改革的有序進行。

（作者單位：招商局蛇口工業區控股股份有限公司）