寧夏空間規劃用地分類對生態環境相關評價事項 科學性的影響與思考

折樂

（寧夏生態環境工程評估中心，寧夏 銀川 750001）

2015年9月，中共中央、國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》，要求到2020年，構建起全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系，空間規劃分為國家、省、市縣三級，要求統一土地分類標準，劃定生產空間、生活空間、生態空間。

2016年6月，經中央深改組同意，寧夏成為繼海南之后第二個省級空間規劃改革試點，《寧夏空間規劃（多規合一）改革試點工作實施方案》要求梳理城鄉規劃、土地利用、林業用地等現行用地分類標準，制定銜接統一的空間規劃用地分類標準。根據實施方案，試點期間出臺了《寧夏空間規劃用地分類標準（試行）》，該標準以現行原各部門相應用地分類標準為基礎，參考已經完成空間規劃試點的省市出臺的標準，重新拆分、歸并和定義了部分用地類型。寧夏空間規劃上報中央深改組后，由于外環境發生了一系列重大變化，目前該標準未公開發布。

在試點工作之外，機構改革后，雖然林業、規劃部門編入了國土部門成立了新的自然資源部門，但原各部門起草出臺的用地分類標準依然有效，現行的用地分類標準主要有《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB 50137-2011）、《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2017）、《林地分類》（LY/T1812-2009）等，由于各部門的分類方法不一致（如城鄉規劃將水工建筑用地確定為非建設用地，土地規劃確定為建設用地；林地分類中的宜林地在土地規劃中不好認定），造成了一塊土地可能有多種用途屬性，在實際工作中造成了矛盾，形成了規劃打架的尷尬局面。

無論是寧夏空間規劃，還是正在編制中的寧夏國土空間規劃，用地分類標準的統一與否，直接影響生態環境相關評價工作的科學性，筆者曾參與了寧夏空間規劃的編制工作，下文以生態環境領域中的環評、土壤環境質量評價、生態保護紅線等方面，分析統一用地分類標準的必要性。

一、受用地分類標準影響的幾個生態環境評價事項

（一）生態保護紅線劃定

原林業部門的《林地分類》和原國土部門的《土地利用現狀分類》對林地分類的確定尤其是宜林地的確定有差異，魏耀鋒等指出了寧夏空間規劃試點中林業和國土部門關于林地分類的差異并從政策方面進行了分析[1]，分類方法存在差異勢必影響生態保護紅線劃定中采用林地數據的科學性。永久基本農田紅線與生態保護紅線中，基本農田與水源地的重合，也是不容忽視的問題。

（二）環境影響評價

在規劃環評層面，以工業園區規劃為例，由于工業園區規劃缺乏相應的編制指南，編制往往習慣以城鄉規劃體系中的方法作為指導，使用的用地分類標準是《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB 50137-2011），按照該標準的分類方法將園區用地進行屬性劃分，該標準對工業用地按環境影響大小分為三類，但具體到如何衡量環境影響大小標準未作說明。到了工業園區具體建設項目環評時，使用的用地分類又變成《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2017），由于兩個用地分類標準的不同，往往會出現與規劃環評中不同的結果。

（三）土壤環境質量評價

2018年6月，生態環境部發布了新修訂的2個土壤環境質量標準：《建設用地土壤污染風險管控標準（GB 36600—2018）》和《農用地土壤污染風險管控標準GB 15618—2018》，兩個標準分別引用了《城市用地分類與規劃建設用地標準》和《土地利用現狀分類GB/T 21010》。但（GB 36600—2018）未考慮到（GB 50137）并不能涵蓋所有國土空間，在不能涵蓋的地帶，無法通過該標準確定用地類型。正是由于目前用地分類標準的多元化，造成了環境管理上的空檔。

二、針對存在的以上問題，結合當前機構改革后新的權責劃分情況，建議采取以下對策

（一）建立生態環境與自然資源部門的常態化協調聯動機制。

目前寧夏正在實施生態環境部部署的生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線、生態環境準入負面清單（“三線一單”）編制工作，三線一單與國土空間規劃很多基礎工作是相同的，還有許多工作可以互補，兩個部門如果建立起常態化協調聯動機制，三線一單工作可以充分吸取空間規劃的部分成果，國土空間規劃也可以吸納三線一單的部分成果，相互補充借鑒完善，盡早高質量的完成編制，有利于生態立區戰略的實施。

（二）建議國家盡快出臺《國土空間規劃法》，據此修改完善《土地管理法》、《城鄉規劃法》等相關法條。

目前機構改革已完成，《土地管理法》、《城鄉規劃法》還未修改，原有的城鄉規劃、土地規劃體系還未廢止，短時間內還會有許多不便。在建設項目環境影響報告書中，需要分析建設項目選址與相關法定規劃的相符性，其中現行的土地利用規劃、城鄉規劃均為法定規劃，在相應的管理部門都有相應的職能，環評還需要再單獨分析與以上規劃的相符性，未免給環境影響報告書增添了負擔。

（三）盡快出臺國家層面的《國土空間規劃用地分類標準》

按照《中共中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》要求修訂盡快出臺國土空間規劃用地分類標準，不再出現九龍治水等尷尬的局面，生態環境部門在制定行業標準時，也能有一把統一的標尺，科學的指引開展生態環境相關評價工作。

習近平總書記在十九大報告中指出，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，像對待生命一樣對待生態環境，統籌山水林田湖草系統治理。建立國土空間規劃體系，就是更加科學的分配國土空間，科學劃定“三區三線”，實現對山水林田湖草系統的系統治理，統一用地分類標準，是編制空間規劃的基礎，而空間規劃的科學性直接影響著生態環境相關評價工作的科學性，生態環境與自然資源部門應當攜手共進，互相指導，共同守護好綠水青山。