科學(xué)劃分自然資源類(lèi)型推進(jìn)統(tǒng)一管理系統(tǒng)治理

付倩倩 張立克 李燕

（青島市即墨區(qū)自然資源局，山東 青島 266200）

引言

指標(biāo)體系指由若干個(gè)相互聯(lián)系的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)所組成的有機(jī)體，構(gòu)建指標(biāo)體系是對(duì)總體抽象目標(biāo)的量化分解，便于事物發(fā)展全過(guò)程的監(jiān)控、評(píng)價(jià)、調(diào)整和完善。作為規(guī)劃的一個(gè)重要組成部分，指標(biāo)體系一方面是落實(shí)目標(biāo)、戰(zhàn)略和任務(wù)，指導(dǎo)規(guī)劃實(shí)施的重要抓手，另一方面又是規(guī)劃評(píng)估、實(shí)施監(jiān)督及動(dòng)態(tài)維護(hù)的重要工具。根據(jù)不同的規(guī)劃對(duì)象和作用，國(guó)家層面主要的空間性規(guī)劃，包括《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016～2030年）》《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）》《全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要（2010～2020年）》等分別構(gòu)建了不同的規(guī)劃指標(biāo)體系。

一、自然資源管理職能改革調(diào)整的新特點(diǎn)

（一）實(shí)現(xiàn)自然資源的相對(duì)集中到資源資產(chǎn)的統(tǒng)一管理

按照健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制的要求和“所有者和監(jiān)管者分開(kāi)和一件事情由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)”的原則，此次新組建的自然資源部，整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，作為對(duì)全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類(lèi)自然資源統(tǒng)一行使所有權(quán)的機(jī)構(gòu)，與1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中組建國(guó)土資源部相比，其管理對(duì)象和范圍由土地、礦產(chǎn)、海洋擴(kuò)展到水、草原、森林等自然資源，由此實(shí)現(xiàn)了由地下到地上、從陸地到海洋的自然資源管理全覆蓋。也就是說(shuō)，從國(guó)土資源部對(duì)自然資源的相對(duì)集中到自然資源部的資源性資產(chǎn)的全面統(tǒng)一管理，在經(jīng)歷了20年的探索與實(shí)踐后，實(shí)現(xiàn)了從量變性的管理規(guī)模到質(zhì)變性的管理形式大跨越。

（二）提出了全面實(shí)施資源資產(chǎn)化管理、處理好所有權(quán)與使用權(quán)之間關(guān)系的新要求

傳統(tǒng)的以“發(fā)證、收費(fèi)、監(jiān)督”為主要內(nèi)容的實(shí)物型管理屬于一種微觀性的管理方式，資產(chǎn)化管理方式則要求進(jìn)一步適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，在實(shí)物資源管理的基礎(chǔ)上，更多地從產(chǎn)權(quán)或者物權(quán)的角度著眼，更加重視資源使用權(quán)的權(quán)利化以及市場(chǎng)配置和物權(quán)界定與保護(hù)，以資產(chǎn)化管理方式處理好所有權(quán)與使用權(quán)之間的關(guān)系，有效解決資源所有者不到位等問(wèn)題，而這兩種管理方式之間存在著明顯的差異。

（三）行使所有權(quán)與監(jiān)督管理適度分開(kāi)的原則

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所形成的實(shí)物型資源管理模式下，行使資源所有權(quán)與資源開(kāi)發(fā)利用監(jiān)督管理權(quán)往往是同一主體且慣用較為單一的行政管控手段，在產(chǎn)權(quán)形態(tài)上，通常體現(xiàn)為投資者（權(quán)利人）、開(kāi)發(fā)利用行為資質(zhì)或者準(zhǔn)入特許權(quán)并存的權(quán)利構(gòu)成，其結(jié)果往往是不合理地抬高了資源開(kāi)發(fā)準(zhǔn)入門(mén)檻，限制了權(quán)利人對(duì)產(chǎn)權(quán)的處分和融資自由，也加大了政府部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任。按照“所有者和監(jiān)管者分開(kāi)”的原則，作為依法以自然資源全民所有者的身份代行自然資源所有權(quán)的政府部門(mén)，行使所有權(quán)并實(shí)施資產(chǎn)化管理，與對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理的職能區(qū)別開(kāi)來(lái)，其根源在于前者源于資源所有權(quán)的公權(quán)利，后者源于政治權(quán)力范疇的公權(quán)力。這兩種職能由同一部門(mén)中的兩個(gè)不同機(jī)構(gòu)分別行使、并行不悖，有利于提高管理效能，二者之間實(shí)為一種協(xié)同配合、不可分割的關(guān)系。

二、新時(shí)代自然資源統(tǒng)一管理的內(nèi)涵要求

（一）總體要求是落實(shí)生態(tài)文明

自然資源在生態(tài)保護(hù)建設(shè)中具有源頭和核心作用。早在2015年發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出：要“按照所有者和監(jiān)管者分開(kāi)和一件事情由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)的原則，整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，組建對(duì)全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類(lèi)自然資源統(tǒng)一行使所有權(quán)的機(jī)構(gòu)”。統(tǒng)一自然資源管理必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，必須保護(hù)好及合理開(kāi)發(fā)利用好自然資源，必須深刻把握生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律。自然資源統(tǒng)一管理是落實(shí)生態(tài)文明理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有之義。

（二）重點(diǎn)內(nèi)容是統(tǒng)一管控體系

自然資源管理改革的關(guān)鍵目標(biāo)是統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間“多規(guī)合一”和用途管制，包括統(tǒng)一規(guī)劃體系、統(tǒng)一功能分區(qū)、統(tǒng)一管控體系和統(tǒng)一用途管制。由于部門(mén)職責(zé)交叉重復(fù)、部門(mén)規(guī)劃自成體系導(dǎo)致空間性規(guī)劃重疊沖突、缺乏銜接，由此導(dǎo)致開(kāi)發(fā)管理混亂、土地資源浪費(fèi)、建設(shè)成本增加、生態(tài)用地蠶食、環(huán)境保護(hù)失控等諸多問(wèn)題，需構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系，統(tǒng)一完善國(guó)土空間規(guī)劃管控體系和統(tǒng)一的國(guó)土空間用途管制體系，著力解決自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)不力、開(kāi)發(fā)利用粗放、監(jiān)管不利的局面。

（三）實(shí)施抓手是系統(tǒng)修復(fù)治理

解決改革開(kāi)放40年以來(lái)自然資源開(kāi)發(fā)利用中的普遍問(wèn)題，按照山、水、林、田、湖是一個(gè)生命共同體的理念，對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的陸地海洋、山上山下、地上地下、自然生態(tài)等損毀要素進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)、自我修補(bǔ)、自我平衡能力，維護(hù)生態(tài)平衡和持久生產(chǎn)力。系統(tǒng)修復(fù)治理是要改變?cè)懈鞴芾聿块T(mén)只顧及部門(mén)事權(quán)范圍事項(xiàng)，將各類(lèi)自然資源、生態(tài)資源納入統(tǒng)一治理的框架之中，改變?cè)蓄櫞耸П恕⒃斐上到y(tǒng)性生態(tài)損傷的不利局面。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，自然資源類(lèi)型統(tǒng)一分類(lèi)指標(biāo)體系是一項(xiàng)內(nèi)容復(fù)雜、系統(tǒng)性強(qiáng)、亟待建立國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的戰(zhàn)略性問(wèn)題。自然資源的概念已經(jīng)逐步清晰，但我國(guó)尚缺乏一套完整的、統(tǒng)一的自然資源類(lèi)型分類(lèi)指標(biāo)體系。這一基礎(chǔ)工作的建立，是其他自然資源工作開(kāi)展的科學(xué)基礎(chǔ)和有力基石，它不僅影響到我國(guó)的自然資源生態(tài)保護(hù)、開(kāi)發(fā)利用、資產(chǎn)監(jiān)管，更會(huì)影響到我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)推進(jìn)的進(jìn)程，乃至影響到我國(guó)自然資源的戰(zhàn)略安全。在國(guó)家層面建立一套統(tǒng)一的自然資源類(lèi)型分類(lèi)指標(biāo)體系，將實(shí)現(xiàn)“山水林田湖草生命共同體”及其他自然資源在生態(tài)保護(hù)、開(kāi)發(fā)利用和資產(chǎn)監(jiān)管等方面工作的體系化、法制化開(kāi)展。我國(guó)只有推進(jìn)自然資源類(lèi)型分類(lèi)指標(biāo)體系建設(shè)的基礎(chǔ)工作，才能有效推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)各行各業(yè)的綠色發(fā)展，建設(shè)美麗中國(guó)。