社會治理視角下新生代農民工教育福利體系建構

銀平均 ，黃文琳

（江西財經大學 1.人文學院；2. 女性文化研究所；3. 現代經濟管理學院，江西 南昌，330013）

一、引言

農民工是我國新興產業工人的重要組成部分和城市建設的生力軍，其巨大貢獻已經受到政府、學界和社會的廣泛認同。學術界對有關農民工的問題進行了大量研究，提出了很多有益于解決農民工問題的對策和建議。政府為解決農民工問題頒布實施了一系列政策措施。但是，以往相關研究與政策多側重于落實平等就業權、破除城市對農民工就業的制度性歧視、提高農民工就業技能、促進農民工就業等方面，對于農民工教育福利的研究與關注并不多。事實上，農民工在城市就業遇到的主要困境是人力資本不足和教育福利的缺失。我國政府一直以來都把就業作為重要的民生工程。中共十九大報告再次提出并強調：“就業是最大的民生。要堅持就業優先戰略和積極就業政策，實現更高質量和更充分就業……提供全方位公共就業服務，促進農民工多渠道就業創業。”[1]相較而言，對農民工教育的重視是不夠的。實現更高質量和更充分就業、促進農民工多渠道就業的前提條件和基礎是勞動者必須具備就業崗位所需的技能和素質。而教育、培訓是提升勞動者技能和素質唯一而且重要的渠道。教育是民生的根基，“教育是國民立足社會的基礎，也是國家發展的根本所系。”[2]無論是受教育程度，還是受教育水準，既從根本上決定著每個公民的發展機會，也直接決定著一個國家的未來。目前大學生多偏向于“體制內”單位和福利型部門就業。[3]新生代農民工已經成為制造業所需的勞動力主體。[4]然而，在我國，不管是老一代農民工還是新生代農民工，他們的教育福利并沒有在真正意義上得到足夠重視。多年前開始出現的“民工荒”“技工荒”[4]等“用工荒”問題，從一個側面說明了新生代農民工的人力資本不足和教育福利缺失所帶來的危害。在全國各地制造業轉型升級過程中，資本密集型和知識密集型成為未來企業發展的趨勢。雖然新生代農民工比老一代農民工的總體受教育水平有所提高，但是，目前新生代農民工的人力資本依然嚴重不足，難以滿足產業升級提供的崗位的需求，導致符合企業升級所需的技能型人才尤其是高技能人才嚴重短缺的局面會持續存在。如果不重視新生代農民工這一制造業勞動力主體的人力資本投資，“用工荒”問題會愈加嚴峻。新生代農民工的人力資本不足和教育福利的缺失，已經成為影響我國產業結構升級、經濟社會可持續發展、“中國制造2025”戰略實施和綜合國力提升的重大瓶頸之一，也直接影響到我國社會公平與正義的實現，會妨礙“中國夢”的實現。雖然我國地方政府在貫徹、落實中央關于農民工培訓政策方面做出了不少努力，取得了很大的成績，但是新生代農民工群體的教育培訓嚴重不足，他們的人力資本欠缺與教育福利缺失狀況依然十分嚴峻，并沒有得到根本性的改變。這與新生代農民工教育福利體系不完善、教育福利治理主體過于單一等因素有關。社會治理理論可以為建構新生代農民工教育福利體系提供一些新的思路和啟示。從社會治理視角探討如何為新生代農民工建構完善的教育福利體系，推進教育福利的多元化發展，對新生代農民工本身的發展以及我國經濟社會的長遠發展，都是很有必要的。

二、新生代農民工教育福利缺失問題及其成因

(一) 數據來源和概念界定

1. 數據來源

本文采用的數據來自2012年6—8月、2013年1月筆者主持的“新生代農民工教育培訓機制研究”(12BSH 015)調查。兩次調查均采用隨機抽樣和滾雪球抽樣相結合的方法，在北京、上海、四川、廣東、湖南、江西、貴州等9個省市省會城市進行。選擇這些城市主要基于以下考慮。第一，調查的可行性。調查員分別來自這些省份的省會城市，能得到一些調查所需的幫助。第二，城市的代表性。選擇在東中西部不同區域經濟發達、比較開放、農民工比較多的中心城市。這些地方的數據基本能代表不同區域大城市的情況。調查的樣本總量為1 000人，有效問卷為905份，有效回收率為90.5%。問卷主要涵蓋個人和家庭的基本情況、就業及收入狀況、就業培訓狀況等三大方面的內容。905個有效樣本涉及北京、天津、上海、四川、廣東、江蘇、湖南、江西、貴州等9個省市。每個省市約為100份，占比10%左右(詳見表1)。老生代和新生代分別占比36.2%、63.8%。男女比例分別為58.5%、41.5%；新生代男女比例分別為56.2%、43.8%；老生代男女比例分別為62.5%、37.5%。所在行業涉及建筑施工、電子電器、服裝制造、住宿餐飲、商業服務及其他不同領域。本文只關注教育培訓狀況，各教育階段的有效樣本量與變量的描述統計見表2。

表1 被訪者省份分布

表2 被訪者個人基本情況(N=905)

2. 概念界定

(1) 社會治理。自從世界銀行1989年首次提出“治理危機(Governance Crisis)”以來，“治理(Governance)”概念成為20世紀90年代以后社會科學界廣泛使用術語，被經濟學、管理學、政治學和社會學等各領域學者作為一種新的理論和研究視角運用于他們的研究當中，其含義也得到不斷更新、豐富和發展。迄今為止，治理涉及全球治理和國家治理這兩個層次。國家治理分政府治理、市場治理和社會治理三個方面。關于社會治理概念，學界對此眾說紛紜。綜合各種觀點來看，社會治理是指，政府、企事業單位、社會組織、社區以及個人等各個利益相關者和行為主體，在處理事關公眾共同利益的社會事務過程中，以平等合作的伙伴關系，遵循責任、公開、參與和協調的原則，按照正式制度規則或者各方自行同意或認為符合其利益的非正式制度安排，采取聯合行動規范、管理社會事務的持續活動過程。社會治理是利益相關者共同行使公共權力管理社會事務，以滿足社會大眾需要和謀求實現公共利益最大化的一種機制。[5-18]社會治理要使被治理的社會事務充分發揮促進民主、公平、健康和可持續的經濟社會發展的作用。社會治理的功能和目標在于，通過各個利益相關者的參與來提升責任感、組織功能和凝聚力，營造健康的社會與自然環境。[9]社會治理的政策實踐特點主要表現為民主法治、以人為本、多元參與、平等協商、雙向互動、包容互惠與積極責任等方面。

(2) 新生代農民工。新生代農民工，又名第二代農民工。關于新生代農民工定義的討論，起始于王春光對20世紀90年代農民工隊伍構成新變化的關注。他于2001年首次提出新生代農村流動人口的社會認同和城市融入問題，由此引發了學界和社會對該群體的廣泛關注。2010年黨中央一號文件特別強調“采取有針對性的措施，著力解決新生代農民工問題”。從已有的文獻結論來看，學界對新生代農民工的界定歸納起來有三種。第一種是以初次外出務工時間作為界限來定義，如首次研究該群體的王春光。雖然他沒有直接運用“新生代農民工”，但他界定的新生代農村流動人口其實就是對新生代農民工的初次定義。他認為，20世紀80年代初次外出的農村流動人口是第一代，20世紀90年代初次外出的是新生代。[19]何瑞鑫、傅慧芳對“新生代農民工”的定義也屬于此類。他們把20世紀80年代以及90年代初次外出打工的農民稱為“新生代農民工”，在此時間以前初次外出打工的農民叫做“舊生代農民工”[20]。這類定義僅以初次外出務工時間為界限，在對那些外出務工時間晚的老一代農民工進行歸類時候可能會遇到挑戰。第二種是按照出生年份來定義，如把1980年以后出生的第二代農民工定義為新一代農民工。[21]另有一種說法是，新生代農民工或第二代農民工是指20世紀80年代和90年代出生的農民工。[22]這類定義把20世紀90年代以后出生的農民工排除在外。從根本上來說，除第一代農民工以外，不管是第二代、第三代或者第四代農民工，只要戶籍制度以及與此相關聯的社會福利制度和社會政策體系沒有徹底改革，所有農民工幾乎都會面臨著與第二代農民工市民化和在城市發展所遭遇的同樣的制度性障礙問題。再把他們劃分為第三代、第四代或者第幾代，就沒有多少實質性意義，他們都可以歸為新生代農民工。第三種是結合出生年份、年齡、外出從業性質和戶籍屬性等來定義。新生代農民工是指20世紀80年代之后出生、年滿16歲以上、在異地從事非農產業為主的農業戶籍人口。[23]

綜合上述定義，本研究所指的新生代農民工是指20世紀80年代以后出生、在本地或非戶籍所在地的城鎮從事非農產業至少半年以上的農業戶籍人口。[24]

(3) 新生代農民工教育福利。教育被作為政府應當予以保障的一項社會福利權利，是現代民主國家的一項制度創新。[25-26]教育福利指的是國家為保障公民享受到社會公認的可接受的令人滿意的教育，掌握必須的知識技能，進而擺脫貧困，過上有尊嚴的生活所頒布實施一系列政策措施和制度安排。教育福利并不局限于免費義務教育，同時包括國家在非義務教育階段（高等教育階段也包括在內）為所有公民提供均等的教育機會與政策支持。它是一國公民受教育權保障和實現狀況的重要衡量標準，是受教育者人權屬性的體現和必然要求，更是衡量一國人權狀況的重要指標。

新生代農民工教育福利指的是國家為保障新生代農民工順利就業必須接受的教育培訓、掌握生存發展必須的技能而頒布實施的各種教育培訓政策措施以及做出的制度安排。作為一項社會福利事業，教育福利意味著國家應當以免費或者低價形式向新生代農民工提供教育培訓或者創造接受良好教育培訓的機會和條件。教育不是一種純粹的商品，而是介于私人物品和公共產品之間的準公共產品。教育福利的基本屬性是去商品化（decommodification）。獲得良好的教育和培訓，是新生代農民工應當享有的一項社會福利權利。反過來，發展新生代農民工教育福利既有利于提升新生代農民工的能力和素質，推動經濟社會發展，又有利于農民工實現在城市的發展，為轉移農村剩余勞動力、助推農民工市民化進程、促進社會公平和正義創造良好的前提條件。

(二) 新生代農民工教育福利缺失問題

如上文所述，新生代農民工教育福利是指國家為保障新生代農民工順利就業必須接受的教育培訓、掌握生存發展必須的技能而頒布實施的各種教育培訓政策措施以及做出的制度安排。新生代農民工的受教育權是政府應當予以保障的一項重要的基礎性權利。可是，我國新生代農民工的教育福利在很大程度上是嚴重缺失的。這種教育福利缺失主要表現在以下四個方面。

1. 受教育水平低，社會福利權利缺乏切實有效的保障

無論是國家統計局的數據，還是本課題組的調查結果都說明，雖然新生代農民工受教育水平高于老生代農民工，但他們總體受教育水平偏低。調查樣本的平均受教育年限只有9.74年(見表3)，只相當于初中畢業水平。初中及以下水平的農民工占調查總體的52.7%，高中學歷占四分之一多一點(25.7%)，大專及以上學歷者僅占一成多(11.8%)。老生代農民工中，初中及以下受教育水平的高達74.1%，新生代農民工中依然有40.5%的人為初中及以下受教育收平，大專以上只有16.8%(見表4)。這一發現與官方公布的數據基本一致。表5的數據顯示，2009年到2017年9年間，7成以上的成農民工群體受教育程度為初中及以下水平(占比分別為76.5%、74.8%、77%、76.3%、77.2%、76.2%、74.8%、73.6%、72.6%)。高中文化水平占比9年間有所上升，從2009年的13.1%上升到2017年的17.1%，大中專以上畢業水平基本維持在一成左右。

表3 被訪問者正規教育時間

表4 被訪問者文化程度

表5 2009—2017年農民工文化程度(單位：%)

表4揭示出變量“文化程度”與變量“新老生代”存在顯著關系，說明新生代農民工文化程度更高，老生代農民工文化程度更低。但是，新生代農民工的總體受教育水平依舊很低。

研究還發現，受教育程度與是否簽訂勞動合同存在顯著關系(P＜0.001，卡方值130.783)。農民工越是受教育程度低，越缺乏運用法律保障自己權利的意識，他們不會與雇傭方簽訂勞動合同。這說明，教育福利的缺失，會直接或間接引發其他福利權利受損的連鎖反應。受教育水平低是教育福利缺失的表現，原因在于教育福利權利沒有得到有效保障，導致他們人力資本匱乏。

2. 缺乏相應的技能培訓，各行各業情況都是如此

農民工不但受教育水平低，也缺乏足夠的繼續教育培訓，教育福利進一步受損。調查顯示，新老生代農民工在培訓方面沒有差異，都存在培訓嚴重不足的問題。新生代農民工沒有參加過培訓的比例為71.9%，沒有參加過培訓的老生代農民工比例更高，達75.6%(見表6)。在建筑業、電子電器、制衣制鞋、住宿餐飲、商業服務以及其他等不同行業中，沒有接受過培訓的農民工比例分別為76.5%、72.2%、81.8%、68.1%、73.7%和71.2%(見表7)。表6、表7顯示，調查樣本中未接受任何培訓的農民工比例高達73.3%。國家統計局的數據顯示(見表8)，2009—2017年，沒有接受任何培訓的農民工占比分別高達：51.1%、52.4%、68.8%、69.2%、67.3%、65.2%、66.9%、68.1%、68.1%，除2009年、2010年外，其余年份當中，沒有接受任何培訓的農民工比接受過培訓的農民工所占比例高出一半還多。與統計局數據相比，課題組調查的農民工沒有參加任何培訓的比例比官方任何一年的數據高10～20個百分點。

表6 被訪問者以前是否參加過培訓

表7 被訪問者目前所從事的行業

表8 2009—2017年農民工接受技能培訓情況 (單位：%)

雖然中央政府先后頒布實施了“農村勞動力轉移培訓雨露計劃”、《2003—2010年全國農民工培訓規劃》和《農村勞動力技能就業計劃》等政策措施，并且黨中央在2010年中央1號文件強調，新生代農民工的城鎮化問題是未來工作的重要內容，但是新生代農民教育培訓嚴重不足的問題并沒有得到真正解決。而且，從官方公布的2009—2017年9年間的數據來看，接受過培訓的農民工所占比例呈下降趨勢，從2009年的48.9%下降到2017年的32.9%，降低了16個百分點，2013年、2014年稍有回升，但總體下降趨勢并沒有得到改變。這種狀況說明，隨著經濟社會的發展，中央一直在強調加強農民工培訓，但實際接受培訓的農民工比例不升反降，農民工的人力資本狀況不但沒有改觀反而進一步惡化。這使得原本受教育程度不高的農民工的人力資本嚴重欠缺，極大程度地影響到他們在城市的就業和發展。這也充分說明了一個問題，農民工的技能培訓普及面還比較小，存在很大的發展空間。

3. 個人承擔的教育培訓費用太多且收費不合理，削弱了農民工的培訓積極性

調查發現，雖然高達80.1%的農民工認為很有必要接受培訓，但78.8%的農民工不愿意參加培訓。他們認為個人負擔太多，收費不合理。50.7%的被訪者認為應該由各級政府支付這筆費用；超過四成的被訪者選擇了必須由用人單位支付培訓費用。被調查者認為“當前大多培訓機構的收費不合理(免費除外)”。54.8%被訪者認為大家不參加培訓，主要原因是培訓費太貴了。農民工雖然有參加培訓的興趣和動機，也有人自己參加了培訓，但從內心來講，他們不太愿意自己出錢參加培訓。①調查得知，新生代農民工基于對培訓成本和培訓收益預期的理性計算，考慮到自己要承擔太多的培訓費用，他們就選擇不參加培訓。不合理的成本負擔進一步削弱了他們參加培訓的積極性。

4. 教育培訓市場不規范且效果不佳，難以滿足農民工教育培訓需要

調查分析表明，目前農民工教育培訓市場存在不規范現象，難以滿足新生代農民工教育培訓的需要。不規范主要表現在四個方面：第一，培訓流于形式，缺乏有針對性的實質內容；第二，已有的培訓內容設置不合理，而且大多數培訓機構的收費不合理；第三，不注重培訓效果，效果不佳；第四，培訓時間不符合農民工的實際需要。

(三) 新生代農民工教育福利缺失問題的成因

新生代農民工人力資本缺失是多種因素交互作用的結果，有受教育者個人因素和家庭原因，更重要的是教育福利政策等結構性問題所致。原因主要表現為以下四個方面。

1. 缺乏完善的立法來確保新生代農民工基礎教育階段的教育福利

雖然我國頒布了《憲法》《教育法》《義務教育法》《高等教育法》《殘疾人保障法》《婦女權益保障法》《殘疾人教育條例》等相關保障人民受教育權的教育法規，但是由于缺乏可操作性，農村孩子的教育福利權沒有能夠得到很好的保障。從1985年九年義務教育開始實施到2006年免費義務制教育真正實現的21年間，新生代農民工面對的是各類學雜費無節制的攀升，其后1997年全面實施高等教育收費制。對新生代農民工而言，無論是基礎教育還是高等教育，他們的教育開支成為家庭的沉重負擔，家長苦不堪言。政府對教育福利投資的主體意識和責任的弱化，使得相當部分新生代農民工父母讓孩子加入打工的隊伍，以增加家庭收入。

2. 各教育福利主體的法律責任不明晰，新生代農民工教育福利權益無法實現

長期以來，我國法律并沒有對確保學齡期學生受教育權的責任主體做出明確規定，也沒有明確哪些主體該承擔什么樣的具體責任。政府的教育行政部門本應是落實教育福利責任的最大主體之一，但他們卻沒有切實履行好督促落實教育政策的責任。在我國農村地區，尤其是中西部農村地區，大部分本該接受教育的老生代農民工子女(即新生代農民工自身)由于各種原因或輟學在家，或紛紛外出務工，教育行政部門和學校等組織機構忽略了其作為教育福利政策執行主體的法定責任和義務。基層的婦聯乃至共青團等群團組織也沒有盡到應有的法定責任和義務。教育福利主體的法律責任不明晰，無法對包括老生代農民工在內的家長形成強有力的約束和監督管理，導致新生代農民工義務教育階段的教育福利權益缺乏強有力的法制保障。

3. 教育投入的城市偏好和向高等教育傾斜的投入機制直接導致新生代農民工受教育水平低下

新生代農民工出生于20世紀80年代，成長于20世紀90年代。從1985年開始實施義務教育到2006年實施免費義務教育的21年間，農村基礎教育收費負擔問題非常突出。1997年高等教育改革，實施繳費上大學的政策。教育費用成為農村家庭的一大負擔。新生代農民工接受教育的重要人生階段，碰上我國教育領域市場化急劇擴張時期。這種狀況使得本已投入不足的農村教育更加面臨資源不足的問題。一方面，我國教育投入長期偏低，難以滿足新代農民工的教育需求。我國教育支出占GDP的比例長期低于4%，農村義務教育投入更是嚴重不足，農村尤其是中西部地區農村普遍存在物力資源和人力資源投入都不足的現象。[27]另一方面，我國一直存在“重高等教育、輕基礎教育”的財政投入結構。在投入本已偏低的情況下，這種不合理的財政投入結構，再加上不平衡的城鄉分配，[28]使得我國農村教育福利水平非常低下，農村教育福利變成了由鄉村集體或個人負責的集體福利。相當一部分農村父母(包括老生代農民工)基于教育現實投入成本大、預期收益低或不明確的“理性”考慮，放棄子女接受初高中、甚至高等教育機會，加入到外出打工者隊伍，不斷壯大了新生代農民工隊伍。財政性教育投入偏低，是加劇新生代農民工教育福利缺失的制度性因素。

4. 新生代農民工職業教育培訓體系的不健全妨礙了他們接受繼續教育

我國缺乏完善、系統的農民工教育培訓制度。已經頒布實施的“農村勞動力轉移培訓雨露計劃”《2003—2010年全國農民工培訓規劃》《農村勞動力技能就業計劃》等政策文件，對各級財政應承擔的比例、政府和用人單位與新生代農民工各自應承擔的經費比例等既沒有作出明確規定，又缺乏專門負責農民工培訓的主體責任單位。政策的可操作性不強，各培訓責任主體的責權和義務沒有清晰厘定，缺乏專門的財政預算，監督管理體系不健全，導致培訓經費得不到有效的制度性保障，也加劇了農民工培訓市場的混亂和不正常的市場逐利行為。而職業技術學院等高等院校沒有利用自身優勢為農民工培訓做出應有的貢獻。

三、社會治理視角下新生代農民工教育福利體系建構的路徑思考

(一) 新生代農民工教育福利與社會治理之間存在強烈的邏輯關系

1. 社會治理的重要內容之一是發展新生代農民工教育福利

社會治理本質上是以人為本的民生建設與社會建設活動。社會治理的重要特征就是在于它的民生取向。換句話說，百姓的衣食住行、醫療、教育、就業等基本福祉，是關系到社會公平正義與社會發展的全局性問題，也是社會治理重要的治理內容。新生代農民工已經成為農民工群體與制造業勞動力的主體，確保新生代農民工獲得教育福利，切實做到“平等、參與、共享”，是社會治理的重要內容。

2. 社會治理政策的重點在于為國民提供社會保護

西方社會治理的實踐表明，社會治理政策的重點在于“社會保護”，防止市場失靈造成的社會沖擊。這種保護涉及解決公共安全問題、保護勞動力免受過度商品化的影響、為弱勢群體提供失業保險、養老保險、就業技能培訓等政策保護、提供免費義務教育、社會政策向弱勢群體傾斜，等等。教育福利一直被世界各國作為提升公民應對問題的能力、抵抗市場風險的一種非常有效的社會保護措施。福利國家之父貝弗里奇認為，教育在預防貧困、降低犯罪率、為年輕人成為勞動力做準備、促進社會流動等方面發揮著不可或缺的作用。[29]教育既可以促使個人境遇改善，為國家經濟社會的長遠發展提供可靠的智力保障，又可以擴展社會經濟機會，并通過提升與強化個人能力，減少人們的福利依賴。[30]作為社會治理的重要內容和措施，新生代農民工教育福利是提升新生代農民工抗擊市場風險能力的非常有效的社會保護措施。新生代農民工需要來自教育福利政策的社會保護，以提高自身應對風險的能力。當前社會治理的重點在于通過創新社會治理路徑，著眼于維護最廣大人民群眾的根本利益，實現基本公共服務均等化，為所有勞動者提供社會保護，促進社會公平和正義，提高人民群眾的獲得感和幸福感；通過完善新生代農民工教育福利體系，切實加強對他們的保護，這是推進國家治理體系和治理能力現代化本身的必然要求，也是我國現代社會治理政策實踐的重點所在。

3.社會治理“善治”目標的題中應有之義是發展新生代農民工教育福利

達致“善治”是社會治理的目標。社會治理就是通過建立公平公正的利益分配機制和公共資源共享機制，來調整和配置社會資源，保障弱勢群體平等地享有更多的公共服務，實現公共利益最大化。教育公平一直是備受社會關注的問題之一。維護好教育公平，首先就是要通過好的教育福利制度設計來保障每個公民享有與之相適應的平等的教育權利和教育機會。此外，在公民擁有相應的教育機會之后，要有一套政策措施保障受教育者的融入問題，避免因受到政治、經濟、文化等各種因素的影響被排斥在外。[31]教育福利供給制度應切實保障每個公民享有接受各類教育培訓，尤其是接受高等教育的機會，并通過制度性供給創造條件確保每個公民在接受教育培訓過程中不因各種原因被邊緣化。新生代農民工教育福利缺失是教育不公平的表現之一。新生代農民工不僅應該公平地享有各類教育培訓的機會，而且應享有接受高等教育的機會。高等教育不僅應該向高考生開放，更應當有更多的準入形式和更靈活多元的辦學方式為包括新生代農民工在內的廣大社會人員提供平等的機會；尤其應當充分發揮高等教育在新生代農民工教育培訓中的作用，切實保障新生代農民工接受高等教育的權利。

4. 提升新生代農民工社會治理參與能力的重要環節之一是發展新生代農民工教育福利

社會治理政策實踐的核心理念之一是參與主體多元化。公民的民主意識和民主協商能力、參與意識和參與能力等，需要在教育培訓實踐養成。新生代農民工作為社會治理的重要參與群體之一，無論是民主意識和民主協商能力，還是參與意識和參與能力，都有待于進一步提升和加強。有學者認為，傳統的公民參與角色僅限于政策制定與決策層面，新公民參與運動則更加強調公民不僅要參與政策制定，而且要參與被采納的政策執行過程，公民要切實參與到政策的實際操作過程，參與到公共項目的實際管理過程。不管是制定政策，還是執行政策，既要有精英參與，也要吸收普通平民乃至低收入階層廣泛參與。這才說明社會治理的公民參與既具有參與治理的主體多元化特征，也體現出參與領域的廣泛性。無論貧窮或富裕，不管是政治還是經濟精英或者是普通百姓，都應當有機會參與對社會事務的共同治理。公民參與社會治理的領域既包括市政建設和公共服務供給，也包括制定政策和執行政策。[32]公民參與社會治理過程，是公民獲得民主意識和參與意識等經驗、提升民主能力和參與能力的受教育過程。新生代農民工教育福利的重要內容之一，便是對新生代農民工開展民主意識、參與意識、公民責任和權利意識的教育培訓，并且讓他們參與制定農民工教育培訓政策以及執行政策的過程。無論是新生代農民工的民主意識和參與意識等經驗的獲得，還是他們的民主能力和參與能力的提升，一方面需要通過接受教育培訓來培養，另一方面更需要在實際參與教育福利治理的實踐過程中實現。發展新生代農民工教育福利，是培養新生代農民工參與意識和提升社會治理參與能力的重要環節之一。

(二) 建構多元主體參與多方協作共治的新生代農民工教育培訓體系

社會治理理論表明，任何社會事務的治理都要以法制為基礎，在承認個性化和多元化的前提下，通過對話、溝通、協商、談判、妥協、讓步等互動和調和，形成各方都必須遵守的社會契約，調動各方積極性，協同努力，以實現公共利益最大化。新生代農民工教育福利不僅僅是個人的事情，而且也是涉及政府、市場、社會多方面的社會事業。建構多元主體參與、多方協作共治的新生代農民工教育福利體系，對提升新生代農民工的人力資本，助力我國產業結構轉型升級和制造業強國戰略的實現都具有十分重要的意義。

1. 建構完善的教育福利法規體系，厘清政府—市場—社會等主體間關系

新生代農民工人力資本缺失以及可能由此引致的貧困，不只是個人的失敗，更是社會問題。為確保新生代農民工教育福利落實到位，建構完善的教育福利法規體系很有必要。首先，必須在法律上明確新生代農民工教育福利體系是一個包括國家、市場(營利和非營利)、社區、家庭、個人多主體共同參與、共同治理的福利網絡，進一步完善新生代農民工教育福利供給網絡體系。其次，要明確政府和企業是新生代農民工教育福利最大的責任主體。政府作為最大教育福利資源的組織者、擁有者、提供者以及教育福利政策的決策和制定者，應當成為新生代農民工教育福利的第一責任人。除政府以外，企業是新生代農民工人力資本投資的最大受益者。無論是企業的競爭力，還是國家的競爭力以及良好的投資環境、社會的良性運行等，都很大程度依賴于高素質的勞動力。因此，厘清教育行政部門、企業等主體的教育福利責任，勢在必行。再次，明確基礎教育和職業技術高等教育等學校、教育培訓機構、社會服務機構等社會組織以及家庭與個人之間的責任和義務，將各類職業技術學院等高等院校納入新生代農民工教育福利體系當中，以法律形式強制規定各教育福利主體的責任。學校、培訓機構負有依法提供符合新生代農民工需要的教育和培訓責任，社會服務機構運用專業服務方法開展社區教育和社區服務，為新生代農民工與社區居民溝通提供高效的互動平臺。家庭和個人積極參與，依法享受教育培訓的權利。

2. 進一步完善新生代農民工教育福利投資的財政預算體系，為其教育福利發展提供資金保障

中共十九大報告強調，要“推動城鄉義務教育一體化發展，高度重視農村義務教育……普及高中階段教育……完善職業教育和培訓體系，深化產教融合、校企合作……使絕大多數城鄉新增勞動力接受高中階段教育、更多接受高等教育。要大規模開展職業技能培訓，注重解決結構性就業矛盾。提供全方位公共就業服務，促進農民工多渠道就業創業”[1]。要實現更高質量和更充分就業，促進農民工多渠道就業創業，必須為新生代農民工教育福利提供充分的有保障的資金支持。為此，必須進一步完善預算法，健全財政預算體系，將新生代農民工教育福利開支切實納入各級政府的經濟社會發展規劃當中，切實提高國家財政性教育福利經費占GDP的比例。同時，在預算法中，規定各用人單位、職業技術學院等把農民工教育培訓經費納入預算計劃之中，并且不定期進行檢查落實情況，使得新生代農民工教育福利開支依法得到充分的資金保障。

3. 健全專項購買機制與補貼機制，激活福利責任主體的活力，建構多主體責任體系，創新教育福利供給方式

新生代農民工教育福利，不是單一由政府或企業負責的社會福利，是一個多主體參與的福利體系。在政府、企業依法履行各自的責任之外，政府通過購買服務、稅收優惠、補貼等各種形式，激勵企業、社會服務組織、培訓機構乃至職業技術學院等主體，積極為新生代農民工提供教育培訓服務。此外，對積極參加各種教育培訓、獲得資格認證、綜合素質得到提高的農民工發放一定的補貼，并制定培訓證書與薪酬晉升掛鉤的法規，激發他們的培訓意愿。這樣做既可以節約財政開支，又可以激活市場主體活力，充分調動社會資源，而且可以通過多元化的方式滿足新生代農民工的教育福利需要。在為新生代農民工提供多元化教育福利的過程中，國家、市場、社區、家庭和個人各主體之間應秉持“伙伴關系”原則，為提升農民工人力資本這一共同目標協同努力，各自發揮應有的作用。各主體依法開展業務合作，又相互監督和制衡，地位上相對獨立，避免出現控制和被控制、操縱和被操縱的關系。各主體通過對話與協商來交換信息和資源，建構良性互動的合作關系。

4. 豐富新生代農民工教育福利的內容體系，助力新生代農民工在城市的發展

首先，要突破原有的側重單一就業技能培訓的局面，豐富和拓展新生代農民工教育培訓內容，著力提高新生代農民工的綜合素養。對于新生代農民工而言，僅僅掌握就業技能，難以滿足他們在城市發展的需要，也不利于他們的市民化進程。城市生活遠不同于農村，新生代農民工原有的生活方式、行為習慣、生活技能以及價值觀等都需要更新。除了掌握在城市就業必須的就業技能外，還需要掌握適應現代城市經濟社會發展所需的各種知識，具備相應的綜合能力。在就業技能培訓之外，要對他們開展在城市生活所需要的各種知識教育，開展包括衛生健康知識、性與性病防治知識、婚戀和生育知識、各種政策法律與權益知識、公民素養知識、民主參與意識、協商談判技巧、維權方式、金融知識、風險理財知識、保險意識、安全知識、人際交往技能、文化教育、抗逆力知識等教育。新生代農民工教育福利不僅僅只停留于提供工作技能培訓，而要著眼于讓他們成為一個合格的能在城市發展有尊嚴的城市居民。

其次，創新培訓形式。隨著互聯網技術的發展和人工智能的快速推進，在利用各種傳統渠道對新生代農民工提供教育培訓的同時，還可以把相關的各種教育培訓內容通過互聯網、移動互聯網平臺，以微博、微信、APP等新媒體手段與載體進行傳播。如把培訓內容制作成被新生代農民工樂于接受的、更具吸引力、獲取更便捷的視頻、圖像、文字等內容，通過多種方式和手段，打造包含從文字到聲音到圖像的多元立體化的培訓空間。這種新穎的方式，可以24小時不間斷、全天候地播放與更新，更有利于新生代農民工隨時獲取、學習和傳播。

最后，拓寬教育培訓對象。新生代農民工教育培訓，不僅僅是對新生代農民工本身進行培訓和教育，還需要對各級政府官員、用人單位管理者、廣大員工和城市居民開展教育培訓。這種教育可以通過電視臺、廣播等傳統媒體和新媒體進行，重要的是要充分發揮專業社會工作者等各類專業服務力量和組織在社區開展社區教育和社區服務，讓城市居民不但認識到新生代農民工的巨大經濟社會貢獻，而且認識到新生代農民工與他們一樣享有平等的公民權、人格尊嚴和合法的利益訴求，從而改變城市居民對農民工的刻板印象，使他們積極主動地為新生代農民工創造友善的工作環境和生活環境，共同為和諧社區與和諧社會建設添磚加瓦。

5. 完善新生代農民工教育福利監管體系

首先，開展新生代農民工教育福利的專項立法，明確各級政府、企業、社會組織、個人的責任和權利，設立專門機構監督檢查農民工教育的培訓落實情況。近些年中央出臺了一些規定和文件，但缺乏統一的法律，對教育培訓的財政投入、資金籌措與撥付方式、各個主體承擔的經費比例等沒有明確規定。各主體的自由裁量空間過大，沒法確保新生代農民工教育福利在執行層面做到有法可依。

其次，對企業開展員工培訓做出硬性規定，確保企業切實履行好相應的社會責任。一方面通過上述的激勵措施，鼓勵企業主動承擔培訓責任；另一方面，通過法律明確企業的主體責任，避免企業走過場、 流于形式的教育培訓。

再次，制定完善的《政府采購社會服務法》，規范新生代農民工教育培訓的準入門檻和培訓主體資質。雖然我們已經有《中華人民共和國政府采購法》《中央財政支持社會組織參與社會服務項目資金使用管理辦法》《中央財政支持社會組織參與社會服務項目實施方案》《民政部、財政部關于政府購買社會工作服務的指導意見》等各類規范采購社會組織服務的政策規定，但在可操作性方面略嫌不足。如《中央財政支持社會組織參與社會服務項目實施方案》對參與政府采購招標的社會組織資格的要求是：(1)在民政部門登記成立，且當年年檢合格；(2)有正在開展實施的社會服務項目；(3)有相應的配套經費來源；(4)有完善的組織機構；(5)有健全的財務制度和獨立的銀行賬號；(6)有健全的工作隊伍和較好的執行能力；(7)有已開展實施社會服務項目的經驗，具有良好信譽。[33]其中要求“有相應的配套經費來源”的規定與社會服務組織屬性不符合。該規定明顯不適用于非營利性的、提供公益服務的無利潤和經費來源的社會組織。該方案對于什么組織具備承接什么性質的服務缺乏明確規定，導致實踐中服務項目與服務承接者業務范圍和服務能力不匹配的問題經常發生。再比如《民政部、財政部關于政府購買社會工作服務的指導意見》對政府購買社會工作服務的主體、對象、范圍、程序與監督管理等做了規定，而且要求積極推進第三方評估，發揮專業評估機構、行業管理組織、專家等方面作用。但是，實際評估中往往存在過于倚重政府部門在職干部或退休領導在評估中的作用，專家只是起到陪襯作用。有的評估機構本身是退休領導干部成立的，缺乏相應的專業知識和評估技能，依靠過去行政經驗來評判，過于側重是否違法，對于服務質量與服務專業性考量不夠。

最后，完善對各類培訓機構的評估指標體系。2015年中國社會工作聯合會頒布了“社會工作服務機構評估標準體系(試行)”。該體系非常詳盡，可操作性強，對于規范社會工作服務機構的服務效果、確保服務質量有明顯的監管作用。而目前對于教育培訓機構缺乏統一的“教育培訓機構服務評估指標體系”。這種狀況導致教育培訓的質量無法保障，各個機構的培訓服務質量參差不齊，甚至變成了牟利機構。

總之，要進一步完善新生代農民工教育福利監管體系，必須制定一套嚴格的管理制度和辦法，涉及各個主體責任、經費籌措、分配、使用等，包括教育培訓準入門檻與資質、教育培訓人員的聘用與激勵、教育培訓的時間和內容以及組織管理方式、學位學歷和培訓等級考核方法、教育培訓政策執行、評估和監督機制以及激勵機制等各個環節，使新生代農民工教育培訓在組織領導、制度安排、經費保障、資源整合、規劃管理、培訓機制、培訓主體的責任與義務、資金運營、激勵舉措、培訓證書與薪酬晉級管理、評估與監督等各個方面工作的開展有法可依。通過重建政府和企業責任、健全保障機制、強化監督管理、創新培訓形式和內容，建立由政府、市場(企業)、高校、社區、家庭、個人組成的責任分擔、協同共治的多層次、全方位的新生代農民工教育福利體系，建成以政府為責任主體、市場為補充、社區為依托、民間社會為輔助、家庭為歸宿、專業團體為服務主力的多元參與、相互補充的農民工教育培訓服務網絡，提升新生代農民工的人力資本，滿足他們全方位發展的需要，助力我國產業結構轉型升級和制造業強國戰略的實現。

注釋

①訪談中了解到，部分農民工對于培訓預期收益的不確定性心存疑慮，他們擔心投入的時間和金錢不能帶來足夠的收益，因此出現想培訓又不愿意出錢培訓的局面。