邁向有效治理：社區治理的制度邏輯與實踐策略
——基于S市社區書記的訪談研究

于鐵山

（東莞理工學院法律與社會工作學院，廣東 東莞，523808）

社區是城市的神經末梢，也是城市治理的基石，所謂“社區不牢，地動山搖”。隨著社會治理權力和重點不斷向社區下沉，社區治理的重要性日益凸顯；與之相對的，社區在治理體系中的制度定位與社區治理的專業性存在一定的張力，從而深刻地影響著社區治理的效果。社區治理的內容包羅萬象，大致涵蓋了安全、法制、健康、人口與計生、出租屋管理、群體性事件與上訪、社會保障、文化、環境衛生、市容秩序、小區消防設施以及上級交辦的事務等。面對如此繁縟的治理任務，作為社區治理重要角色的社區書記是如何行動的？對于他們而言，既實現對上按照制度辦事，又對下能滿足社區居民的真正需求的治理何以可能？在這個意義上，本研究的核心問題是以社區書記為核心治理主體的社區治理是在什么樣的實踐邏輯下進行的。

一、文獻回顧與研究框架

長期以來，在基層治理的研究和實踐之中，一方面正式權力的非正式運作受到了廣泛關注，[1]另一方面經濟體制與社會結構的變化也深刻影響著社區治理，在國家治理體系和治理能力現代化的要求下，社區治理結構在悄然發生變化。首先，針對社區黨組織領導核心地位弱化、黨組織和黨員管理不到位等問題，需要強化社區黨組織在社區治理中發揮的領導作用；[2]其次，國家與社會的分析框架對于社區治理研究具有指導意義，但是不能將社會與社區劃等號，社區是國家政權建設的“最后一公里”，在國家治理體系中發揮基礎性作用；同時社區承擔了單位制解體留下來的治理任務，社區治理不僅是國家基層政權建設的過程，也是基層社會發育的過程。[3]隨著社區治理理念的變化，社區的資源配置機制也隨之發生了變化。“以需求為導向、以項目為載體的服務供給模式”成為社區治理創新的一種有益嘗試。[4]詹秀員運用社區權力探索法考察了中國臺灣地區的社區權力結構，該研究有助于更好地理解社區治理的獨特性。[5]愛爾蘭長達20年的第二代社區發展案例則很好地說明了社區發展需根植于社區共享的價值觀念，社區應與政府共享著良好和諧的合作伙伴關系。[6]

與社會服務相似，社區治理實踐中也面臨著社會組織去邊界化與邊界再生產的雙重邏輯。[7]這突出地表現在社區治理在基層治理中對國家與社會關系的重構，社區是國家政權建設的下沉空間，成為國家治理的基本單元。[8]因而社區治理仍然是國家治理的延伸；同時社區治理與社區居民的日常生活息息相關，社區治理的好壞事關國家治理能力建設。

根據研究視角的差異，我們可以將以往的社區治理研究分為治理主體視角與治理方式視角。從治理主體視角出發，社區治理的主體在不斷發生變化，社區治理從傳統的單位社區治理轉向政府主導的行政社區治理，繼而邁向多元社區治理。[9]長期以來，社區治理的方式多采用行政手段，但隨著社區居民流動性的增加和社區居民需求的分化，社區治理變得更為復雜，所以社區治理應積極回應居民的社會需求。

從治理的有效性來看，社區治理效果有好壞之分，根據治理的技術含量高低可以劃分為專業化治理與非專業化治理，根據治理的制度化程度可以劃分為正式制度與非正式制度。對這些劃分標準進行交互組合，我們可以形成四種類型的社區治理模式(如表1所示)。

表1 社區治理類型

眾所周知，專業治理強調技術治理，遵循工具性原則，制度主義強調合法性機制的重要性。社區治理是制度環境的產物，制度環境要求社區治理服從“合法性”機制，而不管這些治理形式是否有效。因此，社區治理試圖在治理的制度化與有效性之間尋找一種結構平衡。本研究重點關注社區治理的制度邏輯與實踐策略。

S市是我國改革開放的前沿地帶，是我國社區治理的樣本之一，近年來S市基本形成了以社區書記與社區工作站一肩挑的治理模式。本研究采用深度個案訪談法，對S市N區社區書記群體進行深度訪談，訪談對象情況見表2。本研究通過參與觀察與個案訪談獲取調查資料，將社區書記置于社區治理的框架下考察社區治理的制度環境與治理效果。

目前，S市共有社區書記637人，社區書記呈現出三方面的特征。一是全市的社區書記以壯年為主，在年齡構成上，30歲以下僅有1人，31—45歲共357人，占比56%，46—50歲共195人，占比31%，51歲以上共84人，占比13%。①這說明，社區書記群體正處于可發揮重要治理功能的年齡。二是全市社區書記普遍接受過大專及以上教育，在學歷結構上，大專以下的有65人，占比10%；大專學歷的有331人，占比52%；本科學歷的有236人，占比37%；②研究生及以上學歷的有5人，占比1%。三是全市社區書記任職時間較長，在連續任職時間方面，任職不滿3年者為231人，占比36%；任職滿3年不滿6年者有146人，占比23%；滿6年及以上者有260人，占比41%。③這說明社區書記的任職較為穩定，有利于社區治理理念和實踐的長期性和連續性。

表2 社區書記訪談對象

二、正式制度邏輯下社區治理的低效與成因

在現行的行政化管理背景下，社區治理績效的考核以社區書記為主。作為社區治理的一把手，社區書記承擔了社區治理的主體責任，對于某些條線工作，社區書記承擔著“一票否決”的責任壓力和風險。通過訪談社區書記“社區治理最難的事情是什么”大致可以考察社區治理的主要壓力來源。

訪談對象qzw認為，2000年初建設的社區微利房，環境各方面臟亂差，治理壓力較大。

訪談對象whx則認為，社區治理壓力來源有三個方面：一是因為老百姓上訪引發的群體事件會受到上級追責；二是安全方面始終繃著一根弦，甚至達到睡不著覺的程度；三是無法滿足社區居民多樣化的需求。

訪談對象lzp認為，作為社區書記，每天疲于應付上級各類考核，從市到區，上級各個部門均要考核社區，導致安全排查表面化，甚至為了應對考核而抄寫臺賬，沒有時間精力去做民生實事。

訪談對象ycj則指出，安全生產、城市管理、計劃生育與出租屋管理是主要的工作壓力來源。

訪談對象xyf強調，因為政府不同系統部門數據不連通，比如計生與出租屋的信息，無法互相導入，導致大量重復性工作。

通過上述訪談可知，盡管各個社區面臨的問題有所不同，但是社區治理的專業化與考核機制是社區書記面臨的共同問題，在正式的制度設計層面，社區被不斷壓縮，整個社區場域并沒有獲得治理的主體性，而是一種國家權力建設的場所。[10]在社區治理的框架下，社區的行政、政治重要性日益凸顯，而社區治理的空間卻受到一定的擠壓。這種治理的張力因社區治理的難易程度而不斷變動。其中，導致上述治理壓力和治理主體性受限的主要原因可以從正式制度設置及其執行過程來檢視。

(一) 正式制度的低供給與社區治理低效

眾所周知，招標是一種典型的正式制度設置，然而招標制度的有效性卻受到廣泛質疑。在訪談對象看來，招標制度是低效社區治理的重要根源，從社區在正式制度層面所處的位置來看，招標制度折射出社區定位不清晰，特別是社區在權力配置上地位低。如社區開展會前征集座談會，必須依賴街道邀請，這導致社區往往被排除在招標制度之外，難以真正反映社區層面的實際需求和問題樣態，同時，由于身份所限，社區無執法權，極易出現權責不等等情況。筆者認為，社區治理的困境實則是社區治理制度供給不足帶來的社區治理低效問題。

訪談對象lzp以社區“四點半課堂”為例指出，每個社區由社工來承接四點半課堂任務，但是社工的工作也不保證，師資水平有限，大部分社工的文化程度不能教相關課程。因而現在四點半課堂對學生缺乏足夠的吸引力，解決之策在于招聘具有心理學、教育學教學水平的工作人員。

訪談對象ycj以社區保潔為例指出，保潔公司招投標包括處理生活垃圾，但是建筑垃圾不包括在內，最終建筑垃圾仍由社區去處理，社區對于保潔公司缺乏約束力，進而影響社區的環境衛生。

上述訪談分別表明，正式制度供給不足的表現之一就是，招標制度購買的社工服務或者保潔服務與社區實際需求之間存在脫節之處；換言之，社區無法參與到招標項目中，社區的真正需求游離于招標之外。

低效的社區治理至少源于兩個方面的原因。一是政府購買的服務內容單一，無法滿足社區需求的多樣化要求。正如訪談對象lzp所言，社區需求具有多樣化，居民的需求各不相同，服務供給難以滿足居民的需求。二是受制于社區治理的單向資源依賴。這主要表現為政府發包的時候，招標的價格太低，按照這個價格中標，服務提供方很難達到要求，招標的機制是價低者得，而不是性價比最高者得，導致的結果是價格低，服務質量就無法保證。

正式制度供給不足的表現之二就是官僚組織的運行效率較低，在行政審批方面比較滯后，難以滿足民眾的需求。

訪談對象ycj指出，下水道的溢出問題在城中村較為普遍，居民對此問題十分關注，社區因權限所致無法解決這個問題，因為這個問題尚未納入民生微實事，故需要層層審批，拖延較長時間，沒有及時解決。

調查對象hjl反映兩個社區服務面臨困境的例子。社區圖書室屬于社區文化服務的重要場所，LX社區沒有配備專職工作人員，往年是從福利彩票公益金開支聘請LX社區居民從事相關工作，這兩年因為福利彩票公益金項目不再資助，社區圖書室繼而關閉，引發眾多居民不滿。LX社區跟街道反映居民的意見，上級部門認為福利彩票公益金不能做這類開支，所以關閉了。另外一個例子是街道文體站有前期一次性投入，后期的管理也沒有跟上。

上述訪談案例是當前社區治理問題的縮影，社區治理缺乏完善的頂層設計，社區治理應從“一刀切”轉向“差別化”。

社區治理制度供給不足的弊端之三是人才流失比較嚴重，社區人員身份“復雜化”。社區工作人員來源渠道不同，成分復雜多樣，人員素質參差不齊。他們的工資標準不一，各區之間也有差異。另外，由于工作站性質不明，社區工作人員缺乏職業晉升通道，發展前景不明朗，退休后養老保障待遇較低。這諸多因素較大程度影響了社區工作人員的積極性，也容易導致人員流失、基層隊伍不穩定，從而直接影響到社區工作的成效。

訪談對象ycj指出，社區工作人員高流動性與數量不足會影響社區治理工作的正常開展，如SHJ社區離職一個人，街道半年都補充不了，協管員的流失率也十分驚人。

隨著后工業經濟的發展和社會結構的快速分化，人們的需求結構變得日益復雜。慣于提供低標準、同質性公共產品的傳統公共服務體系遇到了更新的挑戰，而政府僅憑自身力量無法對此做出及時有效的回應。

社區治理供給不足的三個弊端表明，在現行的政府購買服務制度背景下，社區淪為社區治理最為兜底的行政化單元，但在治理結構中卻不具有相應的合法性地位和結構性位置，導致上面執行政策與下面實施政策之間的分離與分化。特別是社區治理的制度供給難以滿足社區治理的現實需要，在很大程度上，這種現象體現出一種“上下分離”而非“上下分合”的治理邏輯。[11]

(二) 正式制度的單向度與社區治理困境

眾所周知，考核制度是衡量社區治理效果的主要手段，社區治理的低效表現為社區治理主體缺乏專業化的知識，卻承擔了社區治理的核心責任。當前社區治理手段單一化、社區治理水平業余化以及考核機制不對稱等，導致社區治理的考核機制流于形式，使得行政化手段占據主導。這種實然做法與理念上追求社區作為居民自治單元的狀態之間存在“名實分離”的悖論。

調研發現，社區治理考核制度呈現出一種單向度的特征，社區書記努力在制度層面滿足上級的考核治理目標，而往往忽視社區居民的需求。社區治理所倚重的技術治理以制度的形式存在，社區書記在技術治理過程中卻面臨多重身份的考核。兩個例子比較能說明這個問題。

訪談對象ycj認為，現有的考核機制對自己非常不利，自己所在的城中村本身先天不足，與從前相比，城中村市容與治安已經發生翻天覆地的變化，目前僅能處于合格水平，排名倒數第一。

訪談對象xyf說，其所在的SZW社區有一條中心河，這條臭河一直困擾SZW社區16個樓盤的居民，是居民民生投訴率最高的問題，居民認為購買的高價樓盤與河流環境不匹配，為此社區也開過民主生活會，并邀請市環保局過來，但政府間存在推諉工作的嫌疑，社區層面一直無法解決這個問題。

上述訪談道出了社區書記經常遇到的問題，社區無法承擔協調不同職能部門之間的關系，受挫感比較強烈，這種結構性矛盾是社區治理低效的重要成因之一。

訪談對象qzw認為，屬地屬于社區管轄范圍，業主不在社區范圍內，很多東西管不到位，想管而不得，如社區店鋪由市住建局管理，執法碰到很多問題。

訪談對象hlf則認為，社區治理需要專業的資質檢查，上級部門應該把專業人員力量下沉到基層，把有專業技能的人捆綁到社區，參加排查整治。

誠然社區治理應該遵循問題導向，但目前的社區治理實行“誰發現誰解決”的邏輯，這樣在治理過程中容易陷入了惡性的治理循環，即社區發現問題可以上報，上級卻要求上報單位解決問題，從而導致社區不愿意上報或“選擇性上報”。這是因為社區上報問題可能無法解決問題，更有可能被貼上“治理不善”的標簽，產生制度的負功能，導致社區碰到真正的問題不敢上報，為社區治理埋下隱患。

同時對于社區的治理訴求，缺乏一種良性的互動機制，很難從正式制度層面進行回應，即社區治理更多的是被動式治理。

訪談對象ycj談及的消防安檢考核問題具有一定的代表性，區層面消防部門作為專業人員應多指導社區開展消防安全工作，而非簡單考核社區的消防工作。

訪談對象lzp認為，扣分也扣不了他的工資，對大會通報毫不在乎。

訪談對象lzp對于考核的態度代表了一批社區書記的心聲，由于社區的考核與經濟績效并不掛鉤，所以導致社區書記對于考核雖心生不滿，但是卻不愿意改變現狀，采取一種“無所謂”的日常抗爭方式。

正式制度的單向度反映出社區治理一個重要的現象，即在現行的強制性、非誘導性考核制度下，社區工作人員都是在一種壓力型體制之下進行社區治理。在很多時候主要是為了應付上面交給的各項任務和各項檢查，而本應扮演的社區工作者角色和身份則被扭曲為各種行政檢查、行政考核的主要工具。當出現社區層面難以有效應對上面交付的各項任務時，會出現社區主體對于上級指令的選擇性應付現象。[12]這也說明，基層治理實踐中始終存在著符合各自偏好的治理策略，如果缺乏整合，這種分化的治理將難以促進基層治理的有效性。

(三) 正式制度的硬約束與社區“專”“治”分離

有效的社區治理應該是讓專業的人做專業的事情，而現實的社區治理存在著明顯的專治分離的局面。所謂“專”“治”分離，是指社區治理的主體并不具備專業的知識，導致眾多社區治理流于形式化與表面化。從社區治理體系現代化的角度來看，專治融合才能破除當前的困境。

訪談對象hlf在查違方面的例子具有一定的代表性。社區因為衛星拍照圖案發生變化而在查違方面被扣分，社區書記認為扣分有點牽強，因為社區在收到整改通知后及時上報了相關情況，并且愿意配合執法部門整治，社區因為不具有相應的專業知識而無法解決問題，因此社區治理應該采取引入專業的隊伍治理，走社區治理精細化道路。

調查發現社區治理面臨的問題比較普遍，缺乏專業知識，沒有專業指導，沒有能力發現問題，這說明社區治理的制度設計尚不正式。以出租屋與計劃生育信息采集為例，SHJ社區將近3萬人口，每年的信息采集達到1.5～1.8萬條，流動人口過半，流動人員信息的采集任務繁重，公安出租屋采集率要達到95%以上，④由于公安支援的力量有限，社區工作人員上門采集甚至遭遇人身傷害。

同樣發生在SHJ社區，社區書記ycj排查一個使用生物原油的企業時發現，由于生物原油不是煤氣，社區書記無法分辨使用的原油是否符合規定，通過街道聯系區安監局一位專家得知生物原油是一個新興種類，但是專家也沒有給出一個關于使用生物原油是否合規的明確答復。

社區治理的泛化與專業人才資源之間的短缺是社區治理的結構性問題，特別是常規社區治理與運動社區治理之間，難以體現社區內在的“社區性”特質。[13]

三、邁向有效社會治理的行動策略

面對正式的制度安排，包括招標制度、考核機制與專治分離的現狀，社區書記采取何種應對策略，這種行動策略的背后是一種怎樣的隱喻。實證研究的結果表明，基層社區治理主體更傾向于尋求符合實際的策略來開展社區治理，以實現社區治理的有效運作。

(一) 上下“協商”：正式制度的非正式運作

面對上級各項工作的安排與考核，社區書記的應對策略帶有強烈的非正式色彩，體現了社區治理中正式制度的非正式運作行動策略，這與以往研究結論相一致。[14]在正式制度層面，由于政府職能支持相對滯后，甚至上級部門存在相互推諉的嫌疑。在考核制度的擠壓下，社區治理尋求一種非正式應對。

訪談對象qzw直言，通過跟管理部門“打成一片”，相互給面子去管理，如SPS社區的辦公用房提交申請報告一直沒有得到解決，后面通過個人關系得以解決。

訪談對象qzw的做法代表社區書記的工作方法，所謂正式制度的非正式運作是指正式層面無法奏效，通過私人層面的關系來解決工作中遇到的問題是一種比較普遍的做法。

訪談對象lzp認為，部分職能部門對社區的滲透不夠，包括工商這一塊的市場監管，如針對禽流感的排查，均由社區去管理、去維護、去檢查，很多管工商的人不到位。

同時社區治理主體積極性不高是當前社區治理面臨的普遍問題，從而出現了社區治理中“政府”、“社區”與“居民”三駕馬車的一馬拉二馬的現象。

對于社區書記來說，他們希望能夠引入公務員黨員參與到社區工作中，社區黨組織一直在引領做黨務工作，參加社區活動的主力一般都是社區黨員。

訪談對象whx強調，不能要求黨員只講奉獻，你要給他相應的回報，這樣讓他更有激情、有熱情參與到社區當中。

(二) 內外“共治”：社區治理標準化與三社聯動

從社區治理致力于達致善治目標的角度來看，社區書記希望構建一種更為積極的社區治理模式，可以稱之為社區治理的標準化。首先專業力量要下沉到社區，以呼應社區治理需求，把專業力量捆綁到社區，不能限于指導，不是培訓條例、政策與法規，而是要實質性操作介入；其次要重視社區居民的自我意識，激活社區自治能力。

訪談對象zcy認為，其所在的WLHA社區居住的人員素質比較高，要求也比較高，維權意識很高，對自我的意識高于一切，甚至會壓制社區與工作站，對于這種類型的社區，應該打造共建共治共享社會治理格局。

從訪談中不難發現，社區書記在社區治理中起到了中軸的作用，特別是很大一部分比例的社區書記是本地人，熟悉社區的情況，對于社區懷有深厚的感情，這是社區書記開展社區治理的獨特優勢。但是社區治理是一項系統工程，需要構建良好的社區治理機制，社區書記對于專業人才的需求較為突出，應從制度層面為社區書記開展工作提供條件。

從根本上講，這種尋求內外共治以實現社區治理標準化的治理訴求，與目前正在大力推動實施的“三社聯動”具有內在契合性。“三社聯動”強調對社區、社會組織和社會工作者多元力量的整合，在不斷激發社區活力的基礎上實現社區治理和社區自治的目標。這其中，社區不僅僅是傳統的地域或法定行政意義上的單元，更應該注重社區作為共同體意義的空間和社會屬性。[15]因此，“三社聯動”是通過主體層面的“三社”之“聯動”，最終實現社區作為共同體的治理目標。“三社聯動”的有效開展實施，是基層社區治理的重要抓手和整合力量。

四、結束語

從社區治理的有效性出發，考察當前社區治理的制度邏輯，具有現實合理性與理論恰適性。首先，在正式制度層面，部門之間對執法部門進行一次確權，劃清邊界，使權責對等。在財政資金方面，全市人財權向社區下沉。社區老百姓自己能做的事情都應讓他們自己去做，政府不要越俎代庖。政府要嚴格規范城管執法部門的執法行為，可以把大量日常的、一般性的管理事務、治安事務和維持生活秩序的事務交還給居委會和居民，鼓勵居民自愿結合成各種社區組織，承攬這些事務，把更多精力花在幫助他們建立社區組織，協調、引導和規范這些組織的活動上。政府部門的社會管理資金可用來為這些組織提供補貼和資助，作為政府購買公共服務的一種方式。其次，在正式制度設置層面，在購買社會服務方面，重視前期立項投入，中間調整監督不足，服務效果評估。服務的個性化方面，把沉默的聲音打撈起來。針對社區治理的專業性問題，相關部門應進一步探索社區治理體制和機制創新，探索符合實際的“三社聯動”體制機制，加強人才隊伍建設，注重專業社工與社區工作者的有效整合。最后，相關部門應注重社會組織能力建設，加強對社區社會組織的培育、引導和發展壯大；通過開展有針對性的培訓，使社區社會組織不斷朝著獨立法人性社會組織轉變，為社區治理激發和創造更多的社會活力。

社區作為國家治理體系和治理能力現代化的最微觀單元，對于實現前者目標具有基礎性作用。因此，在社區層面探索社區治理的有效性，促進國家正式制度與社區非正式制度的有效結合，可以有效整合正式制度與非正式社會力量的雙重優勢，如此，才是助推基層治理與國家治理相銜接的根本路徑。

注釋

① ② ③數據來自S市市委組織部2016年內部資料。

④數據是訪談社區書記時所得。