我國中央銀行獨立性的國際對比與制度完善

駱婉琦

（南京林業大學 經濟管理學院，南京 210037）

2018年3月，第十三屆全國人大一次會議通過《國務院機構改革方案》，將銀保監會重要法律法規草案和微觀審慎監管制度的擬訂權劃歸央行，同時，我國監管體制的頂層設計——金融穩定發展委員會的辦公室設在央行，央行權力放大，中央銀行獨立性問題再度引起關注。

1 中央銀行獨立性的國際比較

中央銀行的獨立性是指中央銀行履行職責時的獨立程度，本質是中央銀行和政府之間的關系。中央銀行獨立性主要包含三個方面：①人事獨立性，指政府在中央銀行人事任命過程中的權力和影響；②政策獨立性，指自主確定貨幣政策目標，獨立制定和執行貨幣政策；③財務獨立性，主要看中央銀行是否依靠財政撥款，是否須向政府提供融資。下文從這三個方面對比隸屬不同部門的中央銀行模式。

1.1 對國會負責的央行模式，獨立性強

美國聯邦儲備銀行屬于世界各國獨立性最強的央行，美國《1935年銀行法》規定美聯儲僅對國會負責，受國會監督。人事獨立性方面，美聯儲最高權力機構——聯邦儲備理事會的7名理事由參議院同意后總統任命，任期14年，期滿不得連任，每兩年更換一名理事，任期錯開。這樣，即使連任的總統也無法在人事上絕對地控制美聯儲。財務獨立性方面，美聯儲的資本金以股份形式為會員銀行認購，認購數額、轉讓或抵押行為受到嚴格限制。美聯儲的所有經費自行解決，資金來源于持有政府債券、對銀行貼現的收入，不依靠財政撥款。美聯儲只能在公開市場上間接地買賣政府債券，僅在特殊情況下，美聯儲才接受特別債券抵押，向財政提供有限的短期借款。政策獨立性方面，穩定物價是首位目標，兼顧充分就業和適度的利率水平。美聯儲獨立決定聯邦基金目標利率、公開市場操作、存款準備金率等工具，并對貨幣政策的執行效果負責，其他機構無權干涉。

1.2 隸屬財政的央行模式，獨立性較強

日本銀行受財政部門控制，但實際獨立性較強。人事獨立性方面，日本銀行的最高決策機構——政策委員會的9名委員經國會批準后由內閣任命，任期5年，可連任。監事和參事分別由內閣和財政大臣任命。日本銀行行長多是財務省出身的慣例在近幾任才有所轉變。財務獨立性方面，政府持有總股份的55%，其余為私有股份。日本銀行的年度預算須經大藏省審核、國會批準。日本銀行的剩余利潤上交財政，經營虧損也由國庫款項彌補。日本銀行原則上不向政府提供長期貸款，也不認購長期政府債券，但短期公債則大部分由日本銀行認購。政策獨立性方面，維護物價穩定是日本銀行貨幣政策的目標，并要保障貨幣政策的透明度，獨自決定利率和金融調節等一切重大金融政策。政府對日本銀行開展“合規性檢查”，可派代表于政策委員會的例會提案，但是沒有表決權。

1.3 隸屬中央政府的央行模式，獨立性較弱

中國是經濟轉型國家的典型，中國人民銀行在國務院的領導下依法獨立執行貨幣政策，履行職責。人事獨立性方面，《中國人民銀行法》規定中國人民銀行行長由國務院任命，行長的罷免權在政府，任期與全國人大的選舉周期一樣，貨幣政策委員會的全部委員均由行政任命，除一名金融專家外，其余均為政府官員。財務獨立性方面，中國人民銀行由國家出資，財政部享有出資收益權。人行的預算經財政部審核納入中央預算。人行不得向政府直接融資，但法律中并沒有明確間接融資的相應法律責任，實際操作中人行的再貸款泛化。政策獨立性方面，貨幣政策的首要目標是穩定幣值，同時以促經濟增長為終極目標，貨幣政策委員會提出政策建議，由國務院批準，人行控制公開市場操作、存款資本金和再貼現三項貨幣政策工具。

2 中國人民銀行獨立性的問題

2.1 政策目標多重性

《中國人民銀行法》明確“貨幣政策目標是保持貨幣幣值的穩定，并以此促進經濟增長”。西方經濟學的基本理論中穩定物價與促進經濟發展本身就存在矛盾。實際上，貨幣價值穩定目標時常讓位于經濟發展目標，貨幣政策成為政府促進經濟發展的手段。除了受到政府宏觀經濟調控目標的約束，人行的政策目標也受到地方政府和金融機構的間接影響，被支持國企改革、促進資本市場發展、助力小微企業融資等各種目標裹挾，地方政府與銀行“倒逼”人行，進行目標置換，進一步降低人民銀行的目標獨立性。

2.2 貨幣政策效率低下

我國貨幣政策的決策權在國務院，重要工具如貨幣供應量、利率、匯率等的調整都需國務院批準，貨幣政策的提案難免受制于政府意志。對于人行控制的公開市場操作、存款準備金和再貼現三項工具，一是受我國金融市場發展局限性的影響，國債、票據貼現等金融工具的規模小、流動性不足，導致貨幣政策實施效果不佳；另一方面是商業銀行及地方政府對于損害其利益的貨幣政策，不積極配合推行或采取保護措施，造成貨幣政策的時滯，障低了貨幣政策的執行效率。

2.3 人民銀行透明度不足

一是貨幣政策的透明度不足，包括數據公布滯后；金融數據不夠全面；公布內容局限于對當前形式的報告，缺少對未來的預測。二是人行與政府間的財務關系不透明，人行以隱蔽的方式向政府提供間接貸款。如政府以政策性貸款為由，要求商業銀行對向貧困地區、虧損國企、福利性基建、中小企業等發放貸款，而這一類貸款因其天然的補助性質而違約率高，這部分壞賬積累到一定程度時，只有由人行通過提供緊急貸款、收購壞賬等方式變相承擔。

3 中國人民銀行的制度完善

3.1 人行與政府權責明晰

要加強實際獨立性，就必須明晰人行與政府在經濟運行中的權責關系。第一，通過立法使中國人民銀行從隸屬于政府轉向直接對全國人大負責，重新設計人行人事任免條款，剝離政府對人行官員的任命權，要求人行與政府最高決策層的任期錯開。其次，穩定物價應被確認為人行的唯一目標，并賦予人民銀行貨幣政策的決策權，將貨幣政策決策權設在貨幣政策委員會。同時，人行需對政策效果負責。法律上約束政府利用貨幣政策達成經濟發展和政治目的，禁止政府依賴于央行的間接融資，應努力提高自身預算和執行能力，從參與者轉向監督央行的政策推行效果，人行與政府權力相互制約。

3.2 發展金融市場

完善人民銀行的獨立性不可一蹴而就，也不宜操之過急，完備的金融體系是人行貨幣政策有效傳導的基礎。在金融業改革的當下，通過發展金融市場特別是貨幣市場,謹慎推行利率市場化,規范促進抵押品市場發展，使人民銀行的貨幣政策操作以及貨幣政策傳導不過度依賴國有商業銀行,拓寬再貼現、公開市場業務的操作空間。

在我國金融監管體系變革和經濟轉型的背景下，有必要進一步加強中國人民銀行的實際獨立性，提高人行履行職能、調節經濟的有效性。