當前村級組織全面預算管理存在問題及對策

■吳敏芳

隨著農村集體產權制度改革的不斷推進以及村級集體組織分賬管理的不斷深化，建立健全全面預算管理體制已成為村委會和村經濟合作社財務管理的當務之急。

一、村級組織全面預算管理定義及重要性

（一）村級組織全面預算管理定義

我們所指的村級組織主要指完成農村產權制度改革并進行分賬管理后的村委會和村經濟合作社，而村級組織的全面預算管理主要包含上述兩個主體的預算編制、執行、調整和評價等重點環節。由于在預算編制過程中不僅僅需要村委會和村集體經濟組織之間的有效整合，而且需要村與上級政府部門之間的有效溝通，同時預算的執行也要求在三者之間建立起一套行之有效的規章制度。因此，所謂“全面”包括三個方面，即預算理念全員參與、業務范圍全面覆蓋、管理流程全程跟蹤的綜合管理系統。

（二）村級組織全面預算管理的重要性

作為鄉村振興的重要一環，農村集體產權制度改革實行村、社分賬管理后，鎮級財政給于村委會一定數量的日常運作經費補貼，村經濟合作社也將一定比例的盈利交村委會，形成了村委會財政資金和集體資金并存現象，以及村經濟合作社的資產按份額由全體社員持有的現狀。基于資金的來源以及歸屬性，勢必對兩個主體在財務管理特別是資金的使用和管理上提出了更高的要求，全面預算管理也應運而生。全面預算管理的實施不僅有利于保障村委會社會管理職能的正常開展，也有利于促進村經濟合作社通過資金的優化配置杜絕隨意性開支、提高使用效益，維護廣大集體經濟組織成員的權益，減少農村集體資產監管漏洞，促進基層反腐關口前移。因此，當前大部分村級組織在原先預算管理的基礎上應逐步過渡到全面預算管理。

二、村級組織全面預算管理中存在的問題

（一）全面預算管理意識淡薄

村級組織編制預算已開展多年，基本上以村委會編制為主，村產權制度改革后，村委會與村集體經濟組織作為兩個獨立的主體分別編制預算。因此，全面預算管理應涵蓋村級組織各個單位的全方位經濟活動。但是，由于村級組織構成的特殊性，村委會領導主要關注政績的好壞，預算怎么編制不重要，即使預算未編制對于上級行政性指令也照單全收；村集體經濟組織成員只關注收益分配的結果，無所謂全面預算管理在村級組織業務活動中的重要性；村干部也覺得預算管理可操作性不強，有的預算編制只是為應付政府部門檢查；在編制時，領導和成員們往往又普遍認為預算是財務人員的工作，甚至出現村兩委、條線、合作社理事會、監事會對全面預算不了解、不參與等情況。

（二）全面預算編制方法不科學

一是由于村級收入來源中有部分來源于上級轉移支付。這部分收入需等完成鎮級預算后才能有所知曉，村級組織往往任務觀念較重，既不愿意溝通也不愿意等待，編制時常常以上期收入、支出做為參考，或者在往期數據基礎上不加考證直接憑想象或估計增減收支。二是由于村級組織收入來源單一。近兩年的拆違和區域整治導致很多村級組織租賃收入銳減，支出卻隨著村干部報酬以及社會事業管理要求的提升而不斷增加，許多村已明顯收不抵支，編制時不顧收入水平直接按預期的開支編制赤字預算，或者為了預算編制的收支平衡“以收定支”。這些不科學的編制現象，不能很好地使預算與實際相結合，容易造成實際支出嚴重超預算，內部資源配置不合理，項目支出未經充分調研、論證就盲目上馬，造成不必要的資金浪費。

（三）村級組織財權與事權的邊界不清

村級組織產權制度改革后，集體經濟組織職能由原來的村委會代行，改為村經濟合作社代行，村委會從村級經營中脫離出來，只負責社會化管理工作。由于目前絕大多數村委會與村經濟合作社采用兩塊牌子一套班子管理方式，容易出現隨意在兩個賬戶中列支現象，導致執行與預算偏離，收支核算不實。還有村級組織面臨的突發任務多，上面千條線，下面一根針。雖然村級日常工作所需經費已編排了年初預算，但突擊任務防不勝防，不僅無預算，而且可能面臨無資金也要完成的困境，增加了預算編制難度。

（四）全面預算執行控制與過程監督機制不完善

多數村級組織沒有科學合理的預算編制、執行和監督制度，在預算執行過程中不能實行有效的控制、監督考評機制，導致不能真正意義上實現全面預算管理，起不到預期管理的效果。雖然有部分村級組織有全面預算制度，但在實際執行預算過程中沒有受到有力的管理與制約，使得預算制度流于形式，執行時與原預算嚴重脫節，最終結果面目全非，加大了財務風險。這是大部分村級組織在預算管理中的通病。

三、加強村級組織全面預算管理的對策建議

（一）提高全員對全面預算管理的認識度

全面預算管理要求村級組織各單位各條線的所有人員的共同參與，因此要加強全員學習培訓。村級領導干部首先要樹立正確的全面預算管理理念，充分認識到預算管理在促進村級管理中起到的重要作用；農村財務人員應該發揮主導作用，積極組織協調村級組織各單位各條線人員參加預算管理的培訓，認真吸納各方面意見，使全面預算管理理念深入人心，預算管理切實落實到位。

（二）提升編制全面預算過程的合理性與科學性

一是在編制預算前要做好前期準備工作。各單位、各條線須有效配合和參與，優化配置，特別要加強與各上級條線主管部門的溝通交流，準確確定上級轉移支付金額。二是預算編制的主要人員要切實分析村級組織的現狀，并對實際情況及將來的發展方向，做全面分析與論證，對必要的剛性支出給出定量指標，重點壓縮“三公”經費等公用支出。三是實行“零基預算”。不考慮上年費用金額，一切以零為基礎，根據預算期的實際需要，制定科學合理的支出預算。

（三）強化全面預算管理工作的執行與監督

為確保預算方案的有效執行，實現村級組織資金、人員在預算執行中全過程跟蹤控制，提升全面預算管理效率，規避財務風險，需采取四項措施：一是規范民主監管與上級監督。村務監督委員會和村經濟合作社各司其職，充分發揮其職能，鎮級預決算領導小組對村級預算定期督查。二是村級組織全面預算方案按照合法程序審批后，必須認真執行。在執行過程中，要按月上報預算執行情況，并對項目支出標注資金來源。三是定期調整村級預算。在執行中，因特殊原因需要調整預算時，按照預算編制程序，報鎮級管理部門報備后，方可對預算進行調整。四是定期公示全面預算執行情況。年終，將審核批準后的年度預算執行情況報告書在村務公開中公示，接受村民監督。

（四）建立健全村級組織全面預算管理考核機制

鎮級層面需建立健全村級全面預算管理考核機制，設定合理的考核指標和考核方式，將其作為村委會和村經濟合作社考核的內容之一。同時，在考核中占合理的權重，促進村級組織對預算管理的重視，要求村級組織定期將預算執行情況與預算目標進行對比，找出差異，分析原因，及時召開村兩委或合作社理事會會議，通報預算執行情況，并按規定程序進行調整預算，不斷提升村級組織全面預算管理水平。