標準化視角下“河長制”在水環境治理中效用及對策研究

朱景雅，朱培武

（中國計量大學 標準化學院，杭州 310018）

我國可利用水資源量緊缺，水環境污染問題日益突出。[1]水環境治理工作，牽動著社會公眾的幸福感及對政府公共服務的滿意度，在黨的十八大、十八屆五中全會、十九大中均有強調。“河長制”在此趨態下提出，效用值得肯定。而學術界反響不一，提出其長效性與社會性面臨考驗。因此，關于“河長制”在水環境治理中的效用如何進一步優化的問題還有待深層次探析。

1 “河長制”發展現狀

1.1 “河長制”治理已現成效

“河長制”落地實施后，多方數據顯示其在水環境治理中效用顯著。據2008年10月監測統計結果顯示，在我國率先實行“河長制”的無錫市，79個重點考核斷面水質與2007年制度實施起始月份相比，達標率提升50%。“河長制”實施不到一年，蘇州市86個水質監測斷面同比提高16.3個百分點；太湖流域國家考核斷面水質達標率同比提高34.8個百分點。[2]浙江省是最早普及“河長制”的省份，在2005-2011年期間，浙江地表水水質變化呈現起伏不穩定軌跡，植入“河長制”后的2011-2016年期間，代表優質水的Ⅰ、Ⅱ類水的占比穩定上升，代表劣質水的Ⅴ、劣Ⅴ類水的占比穩定下降。[3]

但“河長制”治理成效的效用呈現形式大多是官方發布的數據，并主要以政府單位為主導進行公開。因此在某種程度上，效用評測大多止于紙面，或者說，對于社會其他主體，諸如公眾而言，他們對制度效用程度的評價內容卻少之又少，甚至無跡可尋。

1.2 “河長制”內生困境

“河長制”效用突顯的同時，理性反思，其制度本身的確存在多方弊端。朱衛彬[2]、王書明[4]等都有指出，“河長制”缺陷在于過度依賴行政手段，考核與問責過程困難，社會力量缺乏發揮空間，民間環保組織的積極性也被忽視等。傅思明[5]表明，“河長制”需要公眾監督，但公眾參與的民主法制機制不足。朱玫[6]認為，“河長制”待解難題有職責非法定、權責不對等、協同機制失靈、考核欠科學。

在“河長制”內生困境上，一方面“河長制”的考核機制與問責制度存有問題，其科學性有待考究，而這一部分問題內容也有建設性意見指向社會公眾；另一方面，“河長制”的主導力量在于政府，不論實施工具還是政策，對社會其他主體力量的調動皆有所欠缺。

2 調研方案設計

2.1 調研思路

本課題依托于水環境治理的時代背景下，選取“河長制”這一具有代表性的政策實踐與制度安排為調研對象，基于標準化視角，站在社會公眾角度，綜合運用多種研究方法，對調研開展后采集的公眾看法評價結果與政府客觀評議制度成效進行對比，為“河長制”在進一步改革完善中提出對策性建議，以優化其在水環境治理中的效用。

2.2 調研方法

本課題綜合運用標準化學科知識以及文獻研究法、實地調研法、統計分析法等研究方法展開調研。

（1）理論研究結合實證研究：對相關多學科評析文獻縱向分析和相關官方數據橫向對比，為調研提供理論依據。同時，利用實地調研法，采集主觀數據，量化公眾評議信息，與政策實施效果成果性文獻內容進行主客觀效用對比，驗證效用存在。

（2）定量分析結合定性分析：對定性化文獻資料歸整，以制度工作任務轉換為調研體系維度，通過層次分析法等確定維度權重，設置公眾角度評價問卷以量化考量看法，探究各變量間內在關系與變化規律，尋找制度實施各項具體工作的滿意測度，提出優化建議。

2.3 問卷設計

問卷題型綜合單選、多選、量表等，使數據選取更有分辨度。

問卷主要由三部分構成。第一部分題為個人信息，其設置的主要內容是對問卷之后題目的填寫效果的影響因素；第二部分題為水域現狀，為獲取填寫者對平時看到的水域水質情況的直觀感受評價，實證化探究“河長制”制度實施效用；第三部分題為實施情況，目的是采集填寫者對現階段“河長制”制度實施過程中出現的具有代表性和普遍性的不足與建議的相關看法與信息。

3 調研數據統計分析

3.1 樣本基本情況

不同年齡、不同學歷、不同職業都會影響被調查者對于“河長制”的認知程度。如專門從事負責“河長制”相關工作的政府人員與尚未成年的小學生兩者之間的數據信息便存在較大出入；由于在當地的居住時長以及居住地與河湖水域的距離遠近等因素，被調查者對附近水域的了解和關注程度也不盡相同。樣本選取時已將不同地區、不同類型、不同規模、不同發達程度的城市，以及填寫者具有不同年齡、不同職業、不同學歷等因素考慮在內。

項目組對杭州市江干區、杭州市余杭區、杭州市蕭山區、麗水市蓮都區、紹興市柯橋區、寧波市海曙區、寧波市鄞州區等實施“河長制”制度地區的主干河道附近的居民及過往行人進行隨機抽樣調查。調查最終發放問卷共1000份，回收有效問卷825份,有效回收率為82.5%。

從獲得的被調查者年齡、學歷、職業等結構和在當地居住時長的統計數據的頻數分布情況來看，基本達到項目組預期設想，獲得的數據盡可能地覆蓋了各個年齡段、多層次學歷、多種類職業、不同居住時長，調研結果較具代表性。

3.2 水域水質現狀直觀感受

公眾對“河長制”實施水域水質現狀的直觀感受數據結果見表1。統計得出水域水質各項性狀眾數，頻數出現最多的皆為“好”或“一般”。結合量表具體記分方式“非常好=5，好=4，一般=3，不好=2，非常不好=1”，計算各項水域水質性狀加權平均值，可見各項水域水質性狀加權平均值皆在區間（3,4）內，且低于或等于數值3.50。其中，水色、氣味的加權平均數值較高，直觀表現較好；其次是雜質與生物狀況；加權平均值最低的是渾濁度，表明其還有進一步改善與治理的必要。概括來說：“河長制”實施后，社會公眾對水域水質治理的各項性狀的直觀感受集中處于“一般”至“好”，大體與官方數據意見相符合，表明“河長制”的效用確實存在且值得肯定。

表1 水域水質性狀公眾直觀感受評測表

3.3 制度本身多維程度評價

調查顯示，對“河長制”的了解程度上，近二分之一公眾選擇持“一般”的中立態度，其次是“不了解”與“較了解”此類偏向性答案，再次是“很了解”，只有極小部分人表示“完全不了解”。可見，社會公眾對“河長制”的了解情況并不樂觀。

對于政府在“河長制”這一政策的宣傳力度上，認為“一般，宣傳效果只針對相關工作人員”的公眾占比半數以上，其次是“不滿意，周圍人很少關注政策內容及實施效果”，而公眾認為“滿意，宣傳到位且形式多樣”的占比較少，值得關注的是還有部分公眾持“對此不關注不了解”態度。因此，在“河長制”宣傳工作上，還有很大的改進空間。

關于“河長制”政策執行機構組成的合理程度，63%的公眾覺得“一般合理，可以多方面尋找河湖管理人才”，其次是24%的公眾表示“非常合理”，認為“不合理，全由政府主導不利于落實”的公眾占比11%。這間接性說明完全或主要依靠政府力量推動“河長制”的實施，并未得到公眾普遍性的認同與支持。

對于“河長制”實施過程中政府與社會民眾的聯系緊密程度，有69%的公眾認為“一般，民眾知曉度不大”，選擇“緊密，民眾多方面參與”的有16%，“不緊密，周邊的人一點都不了解”的占比12%，“對此不關心不清楚”則占比3%。說明政府與社會民眾在“河長制”上聯系緊密程度較低，即相關信息在較大程度上與民眾產生脫離。

3.4 制度工作實施情況評價

公眾對“河長制”制度六大工作實施情況評價數據結果見表2。統計得出“河長制”具體各項工作的眾數，頻數出現最多的皆為“完善”或“一般”。結合量表具體記分方式“非常完善=5，完善=4，一般=3，不完善=2，非常不完善=1”，計算制度各項具體工作加權平均值，可見制度各項具體工作加權平均值皆在區間（3,4）內，且低于數值3.50。其中，水污染防治的加權平均數值最高，其次是水環境治理與水資源保護，再次是水域岸線管理與水生態修復，而加強執法監管的加權平均數值最低。總體來說：橫向多級態度對比可知“河長制”各項具體工作實施都較為完善，公眾普遍滿意度與認可度較高；縱向各項工作對比可見“河長制”相關實施中，水污染防治、水資源保護、水環境治理等工作實施情況較好于水域岸線管理與水生態修復等工作，而加強執法監管此項工作略顯失力。

表2 制度工作實施情況公眾評測表

4 優化“河長制”效用建議性對策

4.1 加強引導性宣傳工作

政府宜聯結網絡媒體等力量，通過紙質報刊、微信推文等傳統與現行方式廣泛開展宣傳，推動“河長制”制度下沉，促進社會公眾提高水環境保護參與意識，增強社會責任感，積極投身生態文明建設。同時，引導性帶動企業、社會組織、家庭個體等多方實際行為舉動，構建多方主體共同參與治理平臺，營造全社會關注河湖、保護河湖的良好氛圍，以形成實行“河長制”多方社會力量共同努力局面。此外，加強水環境知識宣傳，提高群眾維權意識[7]。

4.2 落實信息公開規范化

政府部門宜進一步推動對“河長制”相關信息公開建設的規范化工作的落實，加大“河長制”信息建設投入，盡快理清河流水系對應的行政區劃和上下級河長。同時，規劃制度實施目標、時間進度、完成指標等必要信息在政府政務信息公開門戶上的定期定時公開，保證社會公眾對制度實施相關情況的知情與監督，確保“河長制”工作的更加有效的開展。

4.3 推進制度實施標準化

以標準化思維和手段助力“河長制”。采取群眾評議等形式，或參照國內外相關政務服務標準的方式，了解公眾在水環境治理中對政府的期望，盡快理順管理體制，及時研究制定出臺“河長制”標準化實施細則，以進一步規范化、常態化、精細化落實“河長制”。按照“簡約化、統一化”原則，依托政府政務信息平臺，將“河長制”工作性質統一定義，相關組織、人員、職責、監督、管理等事項條例性列出，進行有效信息匹配。通過大數據分析與云計算系統，分解量化各項指標，為水環境治理提供技術支撐。

4.4 考量具體工作的偏失

政府應致力于推動完善相關法律法規和制度規范，建立健全部門聯合執法機制，深化行政執法與刑事司法銜接機制，落實河湖管理保護執法監管責任主體、人員、設備和經費，嚴厲打擊涉河湖違法行為，堅決清理整治非法排污、設障、捕撈、養殖、采砂、采礦、圍墾、侵占水域岸線等活動。通過對各項具體工作的考量，找出偏失或失衡之處，注重多項工作之間的分力平均，以提高“河長制”整體工作的治理成效。

4.5 增進公眾認知和參與

通過多種渠道引導公眾主動去了解與關注“河長制”的基本措施及落實情況，提高其對整體水環境治理制度的認知。鼓勵公眾在對自身生活的水域水質治理現狀感知較深的基礎上，將對“河長制”的評價與建議及時反饋給“河長”，以便政府部門接收到工作偏失信息，通過雙向溝通驅動相關工作的進一步完善。與此同時，公眾也可積極參與監督，從側面推動“河長制”整體工作的長效性實施。