領導意愿、機構能力和司法公開
——北京、上海、廣東裁判文書上網率的初步研究*

唐應茂

內容提要： 北京、上海、廣東三地法院的裁判文書上網率不高，在全國省級法院中排名靠后，其原因不在于最高人民法院裁判文書上網要求的權威度不夠，而在于該要求不能得到持續執行。此外，裁判文書上網的意愿不足、能力受限都是北上廣法院上網率不高的原因。就后者而言，北上廣法院審理的案件量大、案件復雜程度高，制約了裁判文書上網的能力。

目 次：一、引言

二、權威與上網率

三、意愿與上網率

四、能力與上網率

五、結論

一、引言

從2010年開始，最高人民法院先后三次發布了《關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》，要求全國各級法院在網上公布裁判文書。截至2018年10月底，中國裁判文書網公布了約5600萬份裁判文書，裁判文書上網取得巨大成績。但是，學者指出，裁判文書上網率偏低、1馬超、于曉紅、何海波：《大數據分析：中國司法裁判文書上網公開報告》，載《中國法律評論》2016年第4期。根據他們的研究，陜西的裁判文書上網率最高，達到了80%。從全國各省的情況來看，第二梯隊（排名中間十名）省份上網率在50%以上，而第三梯隊（排名在最后十名）省份上網率在20%—50%。存在選擇性偏誤、2Benjamin L. Liebman, Margaret E. Roberts, Rachel E. Stern and Alice Z. Wang, "Mass Digitization of Chinese Court Decisions: How to Use Text as Data in the Field of Chinese Law", 21st Century China Center Research Paper, No. 2017-01 (2017), available at https://ssrn.com/abstract=2985861.各地裁判文書上網率不均衡，3前引注1。這是中國裁判文書上網存在的主要問題。從各地裁判文書上網表現來看，部分學者認為，法院所在地經濟越發達，裁判文書上網率越高。4前引注1。經濟發達程度與裁判文書上網率存在相關性，這也得到了部分研究的支持。5唐應茂：《司法公開及其決定因素——基于中國裁判文書網的數據分析》，載《清華法學》2018年第4期。此外，部分近期英文文獻也提出，經濟越發達，法院越專業，法院表現越好。6

但是，經濟越發達，法治越進步，司法越公開，這是一種過于簡單化的思維定式，很難完全解釋各地裁判文書上網率的差異，很難解釋北京、上海、廣東（下文有時簡稱北上廣）等發達地區法院在裁判文書上網問題上的表現。表1報告了全國31個省級法院2016年裁判文書上網率情況，以及對應的人均GDP排名。7從表1的排名來看，北京、上海和廣東的裁判文書上網率都在20名以后，分別排在第25名、第22名和第27名。如果把全國31個省分成三個梯隊，第一梯隊表現最好，第三梯隊表現最差，那么，北上廣明顯屬于第三梯隊。

6在近期出版的一本英文著作中，賀欣和他的合作者Kwai Hang Ng使用了“嵌入”（embeddedness）或“被嵌入的法院”（embedded courts）來描述司法決策過程與其他外部因素之間的關聯性。賀欣和他的合作者提出了四種重要的外部因素，即行政因素、政治因素（對社會穩定的強調）、經濟因素和文化（對關系的強調）對中國法院的司法決策過程的影響，以及對兩種類型法院組織形態的影響。他們把法院分為兩種類型，即公司型法院（firm-type courts）和單位型法院（work unit courts）。前者與經濟發達相聯系，代表了有市場化傾向的、追求效率和獨立的法院類型；后者與經濟落后相聯系，代表了缺乏市場化傾向、更接近于官僚機構的法院類型。參見Kwai Hang Ng and Xin He,Embedded Courts: Judicial Decision Making in China, Cambridge University Press,2017, pp. 1-30。

續表

除了北上廣以外，第三梯隊還有哪些省份呢？從表1可以看出，與北上廣同屬第三梯隊的多為中國的邊疆、內陸省份，如新疆、西藏、云南、貴州，這是一個非常有意思的現象。若從經濟、文化、社會發展指標衡量，北上廣從來都穩居第一梯隊，北上廣工資高、就業機會多、基礎設施完善，吸引了全國的優秀人才。北上廣的法院從來都是法院系統的標桿。在司法改革領域，上海法院的員額制改革更是走在全國法院的前列。

與此相對應，在第一梯隊省份中，既有天津、浙江、山東這類經濟發達省市，也有經濟排名不算靠前的黑龍江、廣西和安徽。北上廣落后于浙江、天津、山東等經濟發達省份，這也許不算什么問題，但為什么大大落后于東北邊陲的黑龍江，或者落后于西南邊疆的廣西？

就具體數據而言，北京法院的裁判文書上網率只有32.9%，廣東只有30.9%，而上海也不過39.0%,這不僅大大低于47%的全國平均水平，而且，與吉林（103.9%）、天津（70.8%）這些“優等生”相比，北上廣的裁判文書上網率可以說“慘不忍睹”！同樣都是直轄市，同樣都是經濟發達城市，為什么裁判文書上網率相差懸殊？很明顯，經濟發達、市場化水平高，由此帶來政府收入高、追求信息公開基礎好，8比如，皮特·洛倫岑（Peter Lorentzen）對中國113個城市環保信息公開情況做了研究，確認了地方政府預算收入與環保信息公開程度之間的正相關關系。參見Peter Lorentzen, Pierre Landry and John Yasuda, "Undermining Authoritarian Innovation: The Power of China's Industrial Giants", Journal of Politics, 76 (1) (2013), pp. 182-194。或者經濟越發達，政府回應中產階層對透明度訴求的動力越強，9比如，肯尼斯·阿蘭·史密斯（Kenneth Alan Smith）研究了美國的市政府財務信息公開情況。他發現，市政府的人均GDP與財務信息公開狀況呈正相關關系：人均GDP越高，市政府的財務信息公開程度越高。參見Kenneth Alan Smith,"Voluntarily Reporting Performance Measures to the Public: A Test of Accounting Reports from U.S. Cities," International Public Management Journal, 7(1) (2004), pp. 19-48。諸如此類解釋政府透明、信息公開的傳統理論很難解釋北上廣的“異常表現”。

那么，北上廣究竟怎么了？為什么傳統的市場化理論無法解釋北上廣法院裁判文書上網的表現？如果經濟因素不能解釋的話，那么，我們還能從哪些角度去尋找合理解釋？在本文看來，傳統市場化理論明顯低估了制度演進的復雜性。裁判文書上網率屬于司法公開的范疇。傳統的司法公開指將司法決策傳遞給公眾。因此，從傳統意義來講，司法公開的要素主要包括庭審公開、判決推理、判決（包括少數意見）公開、合議庭表決情況公開，以及公眾如何獲得裁判文書等內容。在互聯網時代，司法公開的含義越來越側重于公眾通過互聯網、公開數據庫獲得裁判文書，以及法院通過網站、社交媒體與公眾實現互動等內容。10European Judicial Training Network Thesis Competition,TeamCzech Republic (Daniel Askari, Kristina Bla?ková, Kristina Rademacherová), "Communicating Judicial Decisions: A Black Box or Transparency?", available at http://www.ejtn.eu/Documents/Team%20CZ%20semi%20final%20D.pdf.

從全世界范圍來看，裁判文書網上公開只是近二三十年的事情。比如，美國聯邦法院系統在20世紀末推出的“法院電子記錄公開”系統（Public Access to Court Electronic Records，Pacer系統），將所有聯邦法院判決向公眾公開。但直到現在，該系統也沒有涵蓋美國50個州法院系統的裁判文書。11Peter W. Martin, "Online Access to Court Records-From Documents to Data, Particulars to Patterns", 53 Vilianova Law Review, 855 (2008).2013年12月，歐盟推出了“跨年度歐盟電子司法行動方案（2014—2018）”，對歐盟和成員國都提出了具體要求，試圖采取完善法院數據庫在內的一系列措施，實行所謂的電子司法五年行動方案。12Multiannual European E-Justice Action Plan 2009-2013 (2009/C 75/01) or the recent Multiannual European E-Justice Action Plan 2014-2018 (2014/C 182/02), available at http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52 014XG0614(01)&from=CS.因此，研究北上廣為什么表現不好，不僅有助于我們理解中國當下制度演進的脈絡，也能幫助我們理解互聯網時代世界范圍司法公開的發展軌跡。比如，強大如美國，為什么它的Pacer系統也無法涵蓋州法院裁判文書？而經濟發展水平比中國高的歐盟，為什么也在同一時間推出類似網上公開舉措？

影響司法公開程度的因素，其實并非只有經濟因素。從理論角度來看，有關網上司法公開的論述并不多見。相對系統討論網上信息公開的文獻，主要集中在政治學和行政學領域，主要針對政府網上信息公開，電子政府等議題。從政治學和行政學文獻來看，具體哪些因素影響政府網上信息公開、這些因素之間關系如何，目前尚不存在一個統一的理論模型。13Albert Jacob Meijer, "Understanding Modern Transparency", International Review of Administrative Sciences,75(2) (2009),pp. 255-259.不過，在討論政府網上信息公開的過程中，這些文獻提出了部分解釋因素，并試圖對這類因素進行歸類，嘗試構建具有一定內在邏輯的理論模型。比如，采用兩分法，將網上信息公開的影響因素分為外部因素和內部因素，這是最為簡單的分類法。進一步講，外部因素包括經濟因素（如市場化水平）、政治因素和其他因素（如文化），內部因素通常則包括機構意愿和機構能力兩個方面。意愿反映的是該機構（如法院）采取某一行為（裁判文書網上公開）的內在動力、激勵，而能力反映的是該機構采取該行為的資源稟賦條件，是否能支持該機構完成該行為。

此外，部分學者從經濟學角度出發，從供應和需求角度來分析機構透明度。從需求角度看，某一法律強制性要求政府信息公開，社會文化壓力要求政府信息公開，這都是對政府網上信息公開的需求來源。從供給角度看，認真權衡網上信息公開帶來的聲譽和公眾支持，仔細考量保持秘密、神秘從而抵御外部壓力帶來的好處，兩相比較從而做出是否公開的決定，這是機構內部透明度供給的決策過程。

借鑒上述已有文獻的成果，跳出市場化等單一視角，本文試圖從外部和內部角度分析北上廣裁判文書上網率落后的原因。從外部視角看，本文希望分析政治因素，或者說外部需求（或壓力）因素對上網率的影響；從內部視角看，本文希望側重分析意愿和能力是否及如何影響上網率。

二、權威與上網率

如果市場化等經濟因素不能解釋北上廣表現的話，那么，政治因素能否提供解釋思路？政治因素很多，哪種或哪幾種政治因素可能影響上網率？14從不同角度看，政治因素可以涵蓋很多因素。除了本文提到的權威以及與此相關的“威權式公開”等文獻以外，英文文獻中常常提及的政治因素包括黨派意識形態、利益集團、政策導向等。在“威權式公開”理論下討論“權威”，“權威”這一因素被賦予了某種負面的評價。從中性角度來講，英文文獻也討論某一法律關于公開的強制性要求是否影響公開的效果。有關政治因素（如黨派立場對政府信息公開的影響），可以參見Stephan G. Grimmelikhuijsen and Eric W. Welch, "Developing and Testing a Theoretical Framework for Computer-mediated Transparency of Local Government", Public Administration Review, Vol.72, No.4 (2012), pp. 562-571。在本文作者看來，中國裁判文書網是一個自上而下的系統工程，其法律依據是最高人民法院《關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》（以下簡稱《最高院規定》）的要求。其中，2013年版的《最高院規定》是一個強制性規定。它要求全國所有法院必須上傳裁判文書，在中國裁判文書網上向公眾公開。因此，2013年《最高院規定》可以看作上級的命令，是下級法院必須遵守的要求。

上級對下級發出命令，下級必須服從，這屬于權威（authority）的范疇。與權威相對應的概念，通常指平等主體之間的協商關系。從傳統理論來看，公開、透明與民主社會相聯系。15前引注2。“陽光是最好的防腐劑”，這句美國布蘭代斯大法官的名言經常被引用，其背后反映的是美國學者對其司法公開和民主政治的自豪感。但是，隨著選舉等制度在全世界的推廣，尤其是在部分西方學者視為威權國家的推廣，西方政治學者提出了“威權式公開”（authoritarian transparency）的理論。16參見Edmund Malesky and Paul Schuler, "Nodding or Needling: Analyzing Delegate Responsiveness in an Authoritarian Parliament",American Political Science Review, Vol.104, No. 3 (August 2010), pp. 482-502。根據“威權式公開”理論，威權社會不僅存在公開，而且，公開是一種“火警式公共監督”模式（fire alarm style public monitoring）。所謂“火警式公共監督”模式，它是相對于所謂“警察巡邏”（police patrol）模式而言的概念。在“警察巡邏”模式下，政府事無巨細親自管理、直接監督、直接懲罰。而在“火警式公共監督”模式下，信息向公眾公開，公眾根據公開信息進行公共監督。如果公眾通過監督發現了問題，向政府“報警”，政府據此再采取進一步行動，如懲治貪腐行動。與“警察巡邏”模式相比，“火警式公共監督”模式更為經濟、更有效率。17Mathew D McCubbins and Thomas Schwartz, "Congressional Oversight Overlooked: Policy Patrols versus Fire Alarms",American Journal of Political Science, Vol.28, No. 1 (1984), pp.165-179.

但是，“威權式公開”理論一經提出，就受到了其他政治學者的激烈批評。比如，部分政治學者指出，“陽光存在副作用”（adverse effect of sunshine），威權式公開不可持續。他們認為，威權與公開本質上互不兼容。雖然陽光是最好的防腐劑，但陽光也可能阻礙信息的進一步公開，產生意想不到的副作用。18Edmund Malesky, Paul Schuler and Anh Tran, "The Adverse Effects of Sunshine: A Field Experiment on Legislative Transparency in an Authoritarian Assembly", American Political Science Review, Vol.106, No. 4 (2012), pp. 762-786.“陽光存在副作用”理論的邏輯在于，在威權社會實施民主選舉、透明政府等舉措，反對派預計其行為受選民監督，為了保持與威權政府的某種和諧，有可能反而不敢提出反對意見，從而無法采取符合民意的行動。在政治學者看來，民選產生的代表無法真正表達民意，這就是“陽光的副作用”。在中國裁判文書公開的場景下，部分法學學者也提出，裁判文書上網讓法官置于公眾監督之下，在減少司法腐敗、提高裁判一致性和法官專業性的同時，也可能減少判決的說理性。19Bj?rn Ahl and Daniel Sprick, "Towards Judicial Transparency in China: The New Public Access Database for Court Decisions",China Information, Vol. 32, No. 1 (2018), pp.7-8.其中道理很簡單，一旦知道裁判文書要公開，那么，少說為佳、點到為止，這可能成為較為普遍的文書制作模式。可見，在裁判文書上網問題上，公開也存在副作用。

因此，權威對公開的作用存在兩種相反的理論解釋。在裁判文書上網率這個問題上，北上廣的表現差，在經濟因素無法解釋的情況下，是否與權威這一政治因素相關？換句話講，是不是可以認為，2013年《最高院規定》對其他地區法院有強制力，而對北上廣不起作用？很明顯，這個解釋是不成立的。2013年《最高院規定》并沒有將北上廣排除在外，北上廣法院也需要遵守該規定。從實際情況來看，2013年《最高院規定》的發布，顯著提高了全國所有法院的裁判文書上網率，包括北上廣的裁判文書上網率。

比如，圖1顯示了全國法院裁判文書上網率的歷史變化情況。2013年全國法院裁判文書上網率只有9.3%，而2014年則猛增到42.%，上網率提高接近33%。從全國范圍來看，權威——2013年《最高院規定》的強制性要求——對于司法公開的作用是非常明顯的。而且，從圖1曲線的軌跡來看，2013年《最高法院規定》的作用，強制性要求的效果，也是非常清楚的。比如，2008年全國法院上網率只有0.3%。從2008年到2013年，上網率變化并不明顯，上網率的曲線非常平滑，幾乎是一條水平的直線。但是，從2013年開始，上網率曲線突然變成一條往右上走的斜線。而且，這條斜線在2013—2014年顯得非常突出，就像一座陡峭的山崖，非常清晰地呈現在讀者眼前。

圖1 全國法院裁判文書上網率（2008—2016）

從北上廣的情況來看，根據本文作者的研究，2013年《最高院規定》的作用也同樣顯著。比如，2013年北京市法院的裁判文書上網率只有7.7%，而2014年猛增到36%，上網率提高約29%。雖然低于全國平均水平，但其提高幅度也非常驚人。同樣地，上海從2013年的2.7%提高到2014年的34.3%,廣東從2013年的7.1%提高到2014年的37%，提高幅度也都在30%左右或更高。北上廣法院上網率在2013—2014年呈現與全國法院一樣的陡峭上升趨勢。從2008年到2016年整個期間來看，北上廣法院上網率曲線的軌跡與全國法院上網率軌跡也完全一致。

圖2 北京、上海和廣東裁判文書上網率（2008—2016）

由此可見，北上廣裁判文書上網率不高，中央權威不夠不是主要原因。2013年《最高院規定》發布后，最高法院的要求在全國范圍都執行得很好，在北上廣也得到了落實。無論是從“威權式公開”理論角度討論“權威”的作用，還是從更為中性角度理解帶有強制力的法律、規則的作用，2013年《最高院規定》對于裁判文書上網率的影響都是非常明顯的。2013年《最高院規定》發布后。北京、上海、廣東上網率提高幅度雖然低于全國平均水平，但它們的提高幅度也都在30%左右，與全國平均水平相差不大。北上廣上網率在2013—2014年的表現，實際上是支持了“威權式公開”理論，或者說證明了法律、規則這類強制性規范對信息公開帶來的需求。

與裁判文書上網率的“優等生”相比，北上廣的差距可能在于其上網率的提高缺乏持續性。本文以2016年這一時點對全國各省進行排名，北上廣在這個時點之后落后其他省份，這就是北上廣上網率提高缺乏持續性的表現。如上所述，從圖2可以看出，2014年北上廣的上網率得到了迅猛提升，但是，2014年以后，北上廣的上網率增幅減緩，甚至出現了負增長。比如，2015年和2016年，北京的上網率反而從2014年的36.0%下降到32.0%左右；上海的增幅非常小，2015年僅僅上升到37.4%，2016年則小幅提高到39.0%；而廣東與北京情況類似，不僅沒有提高，反而下降到2016年的30.9%。相比而言，像天津、吉林這些上網率的“優等生”，2014年之后的上網率仍然以每年10%以上的速度持續上升。比如，2014年天津的上網率為38.9%，2015年提高到48.7%，而2016年則進一步提高到70.8%，幾乎年年都有大幅提升。

因此，北上廣的落后，沒有輸在起點，而是輸在途中跑這一環節。2013年《最高院規定》發布后，天津、吉林等省市，不僅起跑快，而且加速也快；北上廣雖然起跑不慢，但似乎缺乏后勁。同時，從全國法院上網率趨勢圖可以看出，2015年之后，全國法院上網率的提高幅度也非常有限。2016年與2015年相比，全國法院上網率幾乎沒有什么提升。因此，除了天津、吉林這些后勁十足的“優等生”，北上廣后勁不足是否也是全國法院整體后勁不足的反應？

三、意愿與上網率

如果經濟、政治等外部因素無法完全解釋北上廣的表現，那么，從微觀角度來看，法院內部因素能提供解釋思路嗎？內部因素可以分成機構意愿和機構能力兩類因素，這是比較常見的二分法。20前引注2。如前所述，意愿表示有無動力、激勵做事，能力表示有無資源、條件做事。

從意愿來講，機構負責人個人意愿當然不能等同于機構的意愿，個人與機構之間存在典型的代理成本問題。但是，從實證研究操作便利來講，用領導人個人意愿來代表機構意愿，這是一個比較常見的操作辦法。同時，領導重視的事情，常常能夠很快辦好；領導不重視的事情，不管工作層面如何推動，也可能舉步維艱。這反映了領導個人意愿與機構意愿之間的某種一致性。進一步講，領導個人是否有意愿辦事，這常常又和官員獎懲機制有關，尤其和官員升遷機制有關。

在這方面，國內外經濟學學者和法學學者有很多論述，論證官員升遷與政績、乃至體制變遷的關系。比如，20世紀90年代，部分經濟學者提出“維護市場的中國式聯邦主義”理論，認為中央向地方分權是中國經濟增長的動因；21CabriellaMontinola, Yingyi Qian & Barry R. Weingast, "Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China", World Politics, Vol.48, No. 1 (1995), pp.58-81.與此相對應，部分經濟學家提出，分權僅僅提供了條件，地方官員升遷激勵下的“登頂比賽”（racing to the top）才是地方經濟增長的直接動因。22周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，載《經濟研究》2007年第7期。

同時，官員或領導的個人背景、個人稟賦、特點與相關制度（如經濟增長、信息公開）之間的關系，也是經濟學者和政治學者經常驗證的話題。在這方面，相關文獻非常豐富，對領導的研究、對領導個人特性的研究、對領導個人特性是否影響某一制度的研究，幾乎到了無所不及的地步。領導能決定什么？領導能影響什么？從英文文獻來看，領導幾乎“無所不能”。比如，領導能決定經濟增長，23Benjamin F. Jones and Bejamin A. Olken, "Do Leaders Matter? National Leadership and Growth Since World War II",Quarterly Journal of Economics, Vol. 120(3)（2005）, pp. 835-864.領導能影響政治體制如選舉制度，24前引注18。領導還能影響微觀事務如政府環境信息公開。25前引注8。從領導個人特性和特點來看，比如，領導的教育背景如何，企業領導有沒有讀過工商管理碩士，這都可能是影響機構、企業績效的因素。26Marianne Bertrand and Antoinette Schoar, "Managing with Style: The Effect of Managers on Firm Policies", The Quarterly Journal of Economics, Vol. 118, No. 4 (2003), pp. 1169-1208.又如，領導的專業性是否影響制度好壞，是否影響機構績效，這也是英文文獻持續關注的話題。27Amanda H. Goodalla, Lawrence M. Kahnb and Andrew J. Oswalda, "Why Do Leaders Matter? A Study of Expert Knowledge in a Superstar Setting", Journal of Economic Behavior & Organization, 77 (2011), pp. 265-284.

從中國裁判文書上網來看，法院領導是否能夠影響司法公開？在這個問題上，實證研究很缺乏。但是，部分國外學者指出，中國裁判文書上網工作的推進，毫無疑問與領導推動有著密切關系。比如，2012年12月，在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話中，習近平總書記強調，要“努力讓人民在每一個司法案件中都能感受到公平正義”。部分國外學者認為，我國最高領導人對司法公開的強調，毫無疑問對裁判文書上網有著直接的推動作用。28前引注19，p.8。

進一步講，在中國的語境下，究竟法院領導的哪些個人特點可能影響裁判文書上網，雖然實證研究幾乎沒有涉及，但政治學者和經濟學者的部分研究成果，可以提供一些思路和借鑒。比如，部分經濟學者發現，省級領導的任職周期（由此反映升遷動力）與我國的信貸周期存在某種關聯性。29譚之博、周黎安：《官員任期與信貸和投資周期》，載《金融研究》2015年第6期。因此，法院領導升遷激勵、中央干部管理制度、領導任職背景，都可能是影響法院領導開展裁判文書上網工作積極性的因素。又如，傳統理念認為，有法學教育背景的人更容易接受程序透明、信息公開的價值觀，但是，部分政治學者發現，中國113個市長的法學教育背景與該市環境信息公開并不存在任何關系。30Peter Lorentzen, Pierre Landry and John Yasuda, "Transparent Authoritarianism? An Analysis of Political and Economic Barriers to Greater Government Transparency in China", paper presented at the APSA Annual Conference, Washington,DC, available at http://cega.berkeley.edu/assets/cega_events/25/3A_Corruption_and_Transparency.pdf.

回到北上廣裁判文書上網率的問題，法院領導個人的任職背景、升遷動力，乃至年齡、教育背景等個人稟賦，如果將其作為代表執行中央政策意愿的程度，是否能夠解釋北上廣裁判文書上網率低的現象？從某種意義上講，2013年《最高院規定》是中央的要求，那么，有中央任職經歷的法院院長，理論上更有意愿執行2013年《最高院規定》。從部分省級法院的表現來看，這一推論似乎有一定道理。比如，在2014年任職天津市高院院長前，該領導曾長期在最高人民法院、國家法官學院任職。2014年以后，天津法院系統裁判文書上網率的持續提高，從某種程度上來講，與高院院長的中央任職經歷有密切關系。

從北上廣情況來看，高院院長是否有中央任職經歷——由此反映對最高法院政策的理解和執行程度——似乎與裁判文書上網率存在一定關系。比如，在2013年至2016年間，北京市、上海市的高院院長任職都沒有變化，兩位院長都長期在地方工作；2016年，廣東省高院院長更換，更換前的高院院長也長期在地方工作。長期在地方工作的高院院長，相對于有中央任職經歷的高院院長而言，其對最高院裁判文書上網規定的執行力度似乎更弱。省級高院院長的中央任職經歷與該省裁判文書上網率的關系，也得到了本文作者與合作者初步研究的支持。根據該項研究，在中央有任職經歷的省級高院院長，其所在省法院的裁判文書上網率更高。而且，該發現是在控制了年齡、高等教育背景（是否“985”學校畢業）、是否受過法學教育等常見變量后的結論。

圖3 省高院院長中央任職經歷與上網率（2008—2016）

如圖3所示，圖中有兩條曲線，一條是實線，一條是虛線。實線代表有中央任職經歷的高院院長所在省份法院的上網率，虛線代表沒有中央任職經歷的高院院長所在省份法院的上網率。在2013年之前，這兩條曲線差別不大，幾乎是重合的。但是，從2014年開始，兩條曲線開始“分叉”。就同一年而言，實線位置比虛線位置更高，說明有中央任職經歷的高院院長所在省份法院裁判文書上網率高。同時，兩條線之間的距離非常大，2014年幾乎相差20%。換句話說，與沒有中央任職經歷的高院院長所在省份法院相比，有中央任職經歷的高院院長所在省份法院的上網率更高，高約20%。2015年、2016年兩條曲線代表的上網率差距縮小，但仍然非常可觀。因此，北上廣法院上網率低，尤其是2014年之后上網率增幅較小，與法院作為機構的意愿不足或不持久可能有一定關系，而機構的意愿與領導任職背景則可能存在一定聯系。

四、能力與上網率

領導個人意愿、領導任職經歷雖然重要，但是，上文討論的省級高院院長中央任職經歷與上網率之間的關系并非本文的重點。機構能力也許是另一個被忽略，但可能存在重要作用的內部因素。用通俗語言來講，從裁判文書上網角度來看，機構能力就是法院實現裁判文書上網的能力。它既包括技術手段展現的能力，如法院審判流程管理系統與上網系統的一體化，法官制作完裁判文書只需摁個鍵，文書就上傳到裁判文書網；也包括在受到人力、物力、案件量、案件復雜性等諸多約束因素的情況下，法院作為整體實現裁判文書上網的能力。

機構能力與透明度的關系，包括機構能力與網絡時代透明度的關系，已經有了較多研究。從常理來講，在給定條件下，如辦事人數量、素質不變的情況下，事情越多、越復雜，那么，處理事情的時間就會越長，效果（如上網率）可能就會越差。這個道理很簡單，同樣一個法官，一年辦100個案件和一年辦500個案件，工作量的差異是非常明顯的。一年辦100個案件的法官，也許可以在從容辦案的同時，也圓滿實現所有文書上網的任務；而一年辦500個案件的法官，勉強維持辦案尚屬不易，還要完成500個文書上網的任務，其工作量可能是一個質的變化。新增加的裁判文書上網工作，很可能就成為壓倒法官的“最后一根稻草”。同時，如果這500個案件里面還有疑難、復雜、創新案件，那么，法官要同時完成諸多復雜任務，這可能就會成為影響裁判文書上網率提高的重要因素。

從已有研究來看，機構能力與政府透明度的關系一直受到學者的關注。31一篇關于警察部門網上信息公開的文章對機構能力以及其他因素對政府網上信息公開有較為全面的討論。參見Joshua Chanin and Jacob Courts, "Examining the Determinants of Police Department Online Transparency", Criminology, Criminal Justice,Law & Society, Vol. 18, Issue 1 (2017), pp. 52-70。在這個問題上，“量”和“質”與透明度的關系，學者都嘗試做過類似驗證。比如，部分學者認為，轄區面積越大，政府財力和人力資源就更多，那么，政府上網率或透明度就更高。32同上注，第54頁，相關文獻請參考上注文獻所討論和引用的文獻。但是，也有部分早期研究發現，兩者之間并不存在相關關系，轄區越大，不意味著財力越強，也不意味著政府網上信息透明度越高。33同上注，第54頁，相關文獻請參考上注文獻所討論和引用的文獻。至于政府財力與網上信息公開的關系，由于衡量政府財力（資源）的指標比較多，這方面的研究也非常多。比如，部分國外學者研究了80個荷蘭市政府網站，他們發現，政府網站的信息公開水平隨著政府預算的增加而提高。34前引注14。前述政治學者對中國113個城市環保信息公開的研究，也確認了地方政府預算收入與環保信息公開程度之間的正相關關系。35前引注30。但是，在不同國家，政府預算與政府信息公開水平的關系不盡相同。丹尼爾·阿爾巴拉特·德爾·叟爾（Daniel Albalate del Sol）研究了西班牙地方政府的信息公開情況，他并沒有發現政府預算與信息公開水平之間存在任何關系。36Daniel Albalate del Sol, "The Institutional, Economic and Social Determinants of Local Government Transparency", Journal of Economic Policy Reform, 16(1) (2013), pp. 90-107.

從“質”的角度來講，傳統理念認為，越成熟、處理事情越復雜的地區，其政府的透明度越高，類似于前述經濟發達的政府更文明、更透明的理論。但是，有學者發現，作為國家政治和經濟中心的首都，與其他地區相比，首都的政府反而更不容易發布信息。37前引注31，第54頁，相關文獻請參考上注文獻所討論和引用的文獻。也有研究發現，市政府和縣政府相比38Donald F. Norris and M. Jae Moon, "Advancing E-government at the Grassroots: Tortoise or Hare?", Public Administration Review, Vol. 65, No.1, pp. 64-75.，城區政府和鄉村政府相比，39Darrell M. West, "E-government and the Transformation of Service Delivery and Citizen Attitudes", Public Administration Review, Vol.64, No.1, pp.15-27.兩類政府在透明度問題上沒有顯著差別。換句話講，大都市、發達地區、人口密集城市，方方面面問題復雜，政府處理起來費事，受各種因素制約，政府可能反倒會縮手縮腳，瞻前顧后，從而影響其透明度或公開性。

那么，北上廣裁判文書上網率不高，法院能力是不是一個重要因素呢？本文目前的研究還不足以完全支持法院能力的作用。但是，從本文研究的初步結果來看，無論從“量”還是從“質”來看，法院能力都很有可能是“拖累”北上廣法院上網率的一個重要因素。限于信息獲取問題，以往研究在這方面相對缺乏。比如，如果研究政府信息公開問題，學者可以收集公開的省、市政府收入等信息，用來分析政府財力對信息公開的影響。如果研究司法公開問題，目前從公開渠道很難獲得法院財力、人力信息。因此，即便有學者試圖研究司法資源與司法公開的關系，該類研究通常也采用較為粗略的指標來討論相關問題。比如，學者曾用人均GDP代表當地法院的財力雄厚程度，從而進一步代表法院的能力（法官工資高、設備好等）。40比如，賀欣和他的合作者采用了類似方法，前引注6。本文研究試圖克服信息缺失帶來的障礙。本文研究采用省級法院案件數量這一指標，從“量”的維度大致模擬法院處理裁判文書上網的能力；本文研究采用中國裁判文書網顯示的公眾對裁判文書的訪問頻次，從“質”的角度大致模擬法院處理裁判文書上網的能力。

前者比較好理解，案件量越多，法官越忙，用于額外完成上網任務的“能力”就有限。之所以說是“大致模擬”，其中原因在于，法院的案件量不代表法官人均的繁忙程度。但限于每個法院的法官數量這一信息較難獲得，本文沒有采用“人均案件量”這一相對更為準確的指標來衡量能力。之所以認為后者（公眾對裁判文書的訪問頻次）大致從“質”的維度模擬了法院能力，其中原因在于，公眾對某省裁判文書的訪問越頻繁，說明該省案件的關注度越高，通常也就意味著該省案件更新穎、更復雜，更有可研究性。中國裁判文書網公布了每一個裁判文書的訪問次數，據此可以整理出某省法院某年所有裁判文書的平均訪問次數，用來大致模擬案件的難易程度，從而從“質”的角度反映法院的能力。

從北上廣的案件數量來看，三地法院的案件量都相當可觀。比如，從表2可以看出，2014年到2016年這三年，北京市法院處理的案件量分別約為47萬件、60萬件和65萬件，上海法院約為55萬件、62萬件和71萬件，廣東法院的案件數量更是“天量”，約為122萬件、147萬件和180萬件。從全國范圍來看，廣東法院的案件量名列前茅，只有浙江（2016年約150萬件）、江蘇（2016年約153萬件）和河南（2016年約135萬件）能與廣東比肩，北京和上海的絕對案件數量也相當可觀，與其他省的案件量比也毫不遜色。相比，作為上網公開“模范生”的吉林，2016年全省的案件量約為43萬件，比北京、上海要少20多萬件。而天津的案件量更少，2016年也只有32萬件，只相當于北京和上海同期案件量的一半左右。

表2 北京、上海、廣東、天津和吉林的案件量（2014—2016）

而從法官人數來看，雖然公開渠道沒有完整的各省法官數量信息，但是從部分文件公開的信息來看，各省市法官數量（員額）并沒有因為案件數量多少而進行相應調整。比如，根據北京、上海和天津2018年高院院長工作報告披露的信息來看，北京的員額法官為2628名，41《北京市高級人民法院工作報告》，載北京市人大常委會網：http://www.bjrd.gov.cn/zdgz/zyfb/bg/201802/t20180 207_180576.html,2018年10月30日訪問。上海為2855名，42《上海市高級人民法院工作報告》，載上海市人大常委會網：http://www.spcsc.sh.cn/n1939/n2440/n4645/u1ai172565.html，2018年10月30日訪問。天津為1780名。43《天津市高級人民法院工作報告》，載天津市人大常委會網：http://www.tjrd.gov.cn/tjsrmdbdh/system/2018/03/05/030010074.shtml，2018年10月30日訪問。北京和上海的員額法官數量差不多，天津要少1000名左右。以前述員額法官數量來計算，北京法官人均審結案件247件，上海法官人均審結案件248件，天津法官人均審結案件118件。北京和上海法官的工作量大體類似，而天津法官的工作量要少一倍以上。44廣東法院法官的工作量與北京、上海差不多，法官人均結案246件。參見，《廣東省高級人民法院工作報告》，載廣東法院網：http://www.gdcourts.gov.cn/web/content/40274-?lmdm=10753，2018年10月30日訪問。換句話說，同北京和上海相比，天津法院裁判文書上網工作做得好，可能的一個原因在于，天津法官的“空閑時間更多”。

從“質”的角度來衡量，本文用來衡量的指標是裁判文書平均訪問次數，也就是公眾點擊案件裁判文書的平均次數。對裁判文書的訪問次數是一個間接指標，用來指代法院處理案件以及文書上網的能力（案件越復雜、占用法官精力越多，法官越沒有“余力”上傳文書）。因為這是一個間接指標，本文不在此過多討論，以免引起讀者誤解。但是，用這個指標來衡量各省案件難易程度，也有很大的合理性。從本文研究結果來看，北上廣法院裁判文書的訪問率明顯高于全國平均水平。比如，2016年，北上廣法院每個裁判文書平均被瀏覽13.8次，而其他省每個裁判文書平均被瀏覽9.3次，兩者的差別非常明顯。具體而言，2016年，北京法院每個裁判文書平均被瀏覽18.3次，上海13.5次，廣東9.7次，而天津只有8.3次。從“質”的角度看，廣東法官處理的案件比天津法官處理的案件更復雜，雖然差別不算太大，而北京和上海法官處理的案件則明顯更為復雜，占用法官精力更多。因此，案件復雜、占用法官精力多，這至少可以成為北京和上海兩地裁判文書上網率低的原因之一。

雖然上述兩個衡量指標都不夠完美，但是，將北上廣案件數量和裁判文書訪問次數兩個指標綜合衡量，北上廣法院“能力不夠”，這可能是影響其裁判文書上網率的重要因素，這對北京和上海來講尤為明顯。這也大致符合本文作者的經驗觀察。比如，北上廣的法官每人每年要處理幾百乃至上千個案件，其中又有各種疑難、復雜、創新案件，應付這幾百上千個案件已經心力憔悴，還要增加額外任務，將同樣數量的裁判文書上網；再考慮到公開帶來的壓力，不僅一般裁判文書要仔細斟酌，看有無錯字之類的問題，對于那些疑難復雜創新案件，更要慎之又慎，甚至還要仔細斟酌是否符合不公開情形，從而減少公開帶來的壓力。在推行員額制改革，從而可能減少人力支持的背景下，在人工智能等技術還未能成熟到減輕法官工作負擔的情況下，“犧牲”上網率，或者客觀上造成上網率提高幅度有限，這很有可能就是法官個人和法院作為機構的必然結果。

五、結論

北上廣裁判文書上網率的表現，有點像經濟發展帶來的魔咒效應。傳統觀點認為，經濟發展了，什么就都好了。但是，近些年來人們發現，經濟發展了，事情也多了，煩惱也多了，幸福感反倒少了。在經濟發達地區，法院在很多方面也許都表現得很好，都符合我們心目中那個理想法院的形象，但是，這不等于它什么都好。起碼從裁判文書上網率來看，北上廣就不如那些經濟發展“中不溜”的省份。在全國的排名，它們也非常尷尬地落入第三梯隊。

北上廣的落后，并非中央規定在當地缺乏權威。北上廣的落后，很大程度在于中央的權威缺乏持久力。也許一次運動式的文書上網活動能夠很快提升上網率，但是，運動之后很可能又重新回到起點。有中央任職經歷的地方領導，也許能夠推動中央政策的持續貫徹，這在全國范圍內也有成功先例。但是，有中央任職經歷的領導，在解決了機構意愿問題之后，仍然需要處理機構能力不足的問題。領導的作用不能低估，領導的作用也不能高估。

人均處理100個案件的法院，在經濟發展、權威命令、領導魅力的綜合作用之下，也許很快就能解決文書公開問題。但對于那些人均案件量幾百甚至上千的法院，考慮到案件的復雜性，考慮到“陽光的副作用”，考慮到員額制等人事改革對人力資源構成的影響，所有重要因素都加在一起，可能很難短期解決裁判文書公開問題。45從公開信息來看，我們未能收集到各省法院審結案件中判決結案和調解結案的數據。從理論上來看，調解結案案件的裁判文書通常不公開，調解率高低也是影響本文計算的各省法院上網率高低的重要因素。因此，本文不排除調解率高低對各省上網率的差異，包括北上廣上網率表現的影響。