國家治理視閾下預算權配置的反思與轉型＊

陳 治

西南政法大學經濟法學院教授

國家治理是反思傳統公共權力運行機制并嘗試構建新的國家社會制度關系的理論主張與實踐體系。作為彰顯公共權力作用的核心領域，預算權配置問題成為推動公共權力運行機制變遷的切入點和突破口?；趪抑卫硪?，預算權配置應當契合參與性、有效性、問責性的目標定位。然而，在預算法立法及實施過程中，預算權配置存在封閉運行、缺乏結果導向、權責配置失衡的問題。應當開放預算權配置格局，建立預算權利規范體系；強化預算權配置的結果導向，完善績效預算運行機制；擴展預算權配置的問責渠道，強化人大預算問責機制，由此達致國家治理目標的實現。

一、基于國家治理的預算權配置邏輯

治理就其本質含義是指包括公共機構或私人機構或個人在內的多元化主體共同管理公共事務的過程，它反映的是不同利益主體借助協商、合作等非強制性機制實現彼此利益協調并形成有助于整體利益增進的聯合行動。國家治理是將治理理念運用于國家權力運行過程，從而形成一種有別于傳統的公共權力行使方式，以分散化和注重協商為特點的運行機制。同時，政治學者們也注意到治理有可能存在失效，還需要在分散化和協商化之外填補旨在實現更好治理目標（善治）的諸多要素?？傊?，國家治理的提出反映了在公共權力層面進行反思并嘗試構建新的國家社會制度關系的努力方向。

在公共權力具體發揮作用的領域，財政預算似乎是隱而不顯的，甚至在較長一段時期內都沒有被視作權力范疇而只是作為一種技術化的數字工具存在。但是伴隨預算活動的日益頻繁，現代國家公共職能的履行都深深打上預算的烙印。國家治理的目標訴求也必然在預算權的配置格局中反映出來。從直觀層面而言，國家預算活動是“可以觀察到的有關現代國家治理活動的一個基本軌跡”。1高培勇：《財稅體制改革與國家治理現代化》，社會科學文獻出版社2014年版，第15頁。更重要的是，預算作為現代國家溝通政治、經濟、社會各子系統的基本媒介，是型構整個國家治理體系的基礎，“政治體系通過財政渠道作用于經濟體系、社會體系，為其提供穩定的公共秩序，以此換取這兩個體系對自己的支持”，2李煒光：《財政何以為國家治理的基礎和支柱》，載《法學評論》2014年第2期?？梢姡A算活動是“塑造公共生活、國家制度、公眾與國家關系的基石”。3［美］喬納森·卡恩：《預算民主——美國的國家建設和公民權（1890—1928）》，葉娟麗等譯，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第2頁。預算活動的推進是預算權行使的結果，國家通過對公共資源進行汲取、分配、管理與利用，為其他公共職能的履行提供保障，進而實現國家的治理目標。可以說，預算權構成所有公共權力實質性支撐的一項核心權力。國家治理可以通過預算權配置格局反映出來；透過預算權配置，又可以為國家治理的實現提供切入點和突破口。

基于國家治理的邏輯基點，預算權配置應當合乎良法善治的目標要求。在各種構成要素中，合法性是對所有公共權力行使的最低限度要求，預算權配置本身就是預算權規范化的產物，因而，合法性是預算權配置的題中之義。透明性與參與性關系密切，透明性要求與預算權行使相關的信息公開，公眾能夠獲得可行的途徑知悉預算信息，公眾的主體地位較為被動。相對而言，參與性是更為積極主動的主體角色表達，它反映出一個原本封閉的預算權運行過程向社會開放，不僅使公眾關心的信息流動起來，而且公眾有機會對預算權運行過程發表意見，進行監督，施加影響。同時，在公眾參與預算的過程中，預算權力主體就所采取的行動做出解釋說明，也有利于對公眾利益訴求做出回應。在涉及參與性要素之外，另一個涉及預算權配置目的及結果性要求的要素是有效性。預算權配置應當實現以盡可能少的公共資源為社會提供盡可能質量高的公共產品的目標，此即有效性。問責性對預算權配置同樣關鍵，問責性意味著該主體由于沒有履行相應職責而承擔責任。概言之，參與性、有效性、問責性是國家治理的核心要素?；趪抑卫淼恼Z境和目標設置，預算權配置可以著重在參與性、有效性與問責性三個維度上展開。

二、預算權配置現狀的多維審視

（一）基于參與性維度：預算權配置的封閉性格局

按照預算法的規定，預算權配置直接針對立法機關、行政機關及其所屬部門單位。公權主體之外多元化的社會主體并未在既有的預算權配置格局中獲得一席之地?？梢哉f，在現行制度框架下，預算權是一個只包含單一權力屬性的概念。這種預算權配置格局適應了我國希望在較短時間內集中統一行動，建立規范化預算治理體系的需要。但不可忽視的是，來自社會層面的預算參與行動是構成預算法治持續深入推進的關鍵動力。比較典型的事例包括：廣州市民申請預算公開的一次行動，揭開了政府預算神秘的面紗；上海財大師生持續多年推進財政透明度調查項目，使地方政府從被動關注自己的透明度排名到現在主動實施預算公開，從把預算信息定性為“國家機密”拒絕調查組申請到現在作為政府履行法定職責的行動，預算公開已經成為社會共識。另外，在浙江省溫州市、上海市閔行區等地實行的參與式預算更是為社會公眾參與財政資源分配提供了有效通道，亦為其他地方開展預算民主決策的實踐探索提供了可資借鑒的經驗模式。社會公眾通過自下而上地預算參與，體驗預算民主的過程，對完善國家預算法治建設發揮了重要作用。

而在這一實踐過程中，與地方性的各種預算參與活動不相適應的是預算權配置格局的封閉性。從預算法的法權結構而言，行政機關在完成預算編制提交立法機關審批通過后付諸執行，財政資源的分配也就在行政與立法兩大公共權力機關內部完成，在權力配置上形成由行政機關預算編制權、預算執行權與立法機關預算審批權、預算監督權共同構成的預算權力體系，并未給社會公眾或者社會組織參與預算提供權利配置及保障機制。預算參與權利的缺位使實踐中的改革探索缺乏必要的穩定性與可持續性。社會能否參與，以怎樣的方式參與，參與對預算分配是否產生影響及其程度大小，參與者與預算過程中的公共權力主體之間是否形成有效的溝通反饋機制，社會公眾或者相關組織未獲得參與機會或者在參與過程中受到限制又能否提出異議等，都存在疑問。事實上，如果不從預算權配置上尋求突破，而只是集中于程序機制的完善，那么上述問題將無法得到滿意的答案。

（二）基于有效性維度：預算權配置的結果導向缺失

預算權配置的首要基準毫無疑問應當是規范性。預算權的規范性維度意味著權力行使遵循基本的法律保留原則，預算的編制、審批、執行等環節的運行活動都必須于法有據，并且一旦預算依法形成，就具有法定的約束效力，具體分配利用財政資源的過程應當在預算范圍內進行。預算權的規范性反映了預算法修訂時力求體現的立法宗旨的轉變，即從政府管理預算之法轉變為控制政府利用財政權力之法。但是，在規范性維度之外，預算權配置還應當強調有效性。即預算權行使的結果有助于保障公共服務有效供給，“注重從實質層面約束政府財政活動，尤其是解決如何以更低的公共成本更好地實現公共目標的問題”。4陳治：《國家治理轉型中的預算制度變革——兼評新修訂的中華人民共和國預算法》，載《法制與社會發展》2015年第2期。在預算法上，預算權配置主要服務于規范治理目標，旨在建立政府預算權的規范化行使依據，但對實現有效治理作用有限，主要表現在預算權配置缺乏績效基準，績效預算機制尚未建立?？冃ьA算不同于績效管理?？冃Ч芾韺崬閷嵺`中推行的以支出績效評估為核心的行政內部管理活動，績效水平作為行政內部確定各部門、各支出機構資源分配的考量因素，但是在立法機關審批通過預算草案，賦予行政機關預算權時，仍然實行投入控制而非結果導向的資源分配路徑?？冃ьA算則是將支出績效與立法機關的初始分配聯系起來，行政機關實際擁有的預算權大小直接受制于績效因素的考量。換言之，績效水平高，行政機關所能獲得的公共資源越多，預算權作用空間越大，預算權作用范圍將隨著績效狀況而相機調整。而在投入控制模式下的預算權配置，基本上是依據上一年度的預算額度做“漸進式調整”，要調減支出或者進行其他收縮性行動的概率較小。

在我國地方改革實踐中，已經有一些省市開始從績效與預算之間的關聯問題入手，創新績效預算管理機制，尋求建立績效結果與預算分配之間更緊密、更穩定的聯系。如河北省出臺《關于深化績效預算管理改革的意見》（冀政〔2014〕76號）改革單一層級的部門預算管理結構，建立“部門職責—工作活動—預算項目”三個層級規范穩定的績效預算管理結構，對應建立三級績效目標指標體系，并明確各級各部門的績效管理責任。這種架構安排為形成績效與預算的有效關聯建立了管理層次。5參見高志立：《從“預算績效”到“績效預算”——河北省績效預算改革的實踐與思考》，載《財政研究》2015年第8期。然而，從立法機關與行政機關的預算權制度關系看，河北探索仍然局限于內部管理層面的預算改革，并沒有實質性改變預算權配置格局。

（三）基于問責性維度：預算權配置的權責失衡

權力配置應當與職責法定對應。有權而無責或者問責機制薄弱、實際作用有限，都將很大程度上妨礙預算權在現代國家治理中的作用發揮。問責就其本質含義而言，是一個包含角色確定、回應解釋以及責任承擔三位一體的概念。

“角色確定”意指行使預算權的各個主體應當明確各自權限范圍和基本職責。在預算法上，對行政及立法機關預算編制、審批、執行等權力做出了明確規定，可以說符合“角色確定”這一要素要求。

“回應解釋”是指預算權主體負有向社會說明財政資源分配利用狀況以及根據公共需要對社會公眾提出的預算公開請求或者有關國家機關提出的質詢意見做出反饋的義務。因而，這一要素包含主動公開預算與接受預算公開申請或者預算質詢方面的內容。值得肯定的是，預算法修訂后增設了主動公開預算的強制性規定，構成預算權主體必須履行的法定預算公開的基本職責內容，并且就其中需要重點披露的預算信息還做出了強調。但是在接受預算公開申請以及就質詢意見做出反饋的義務規定方面，還存在不足。主要表現在對于社會公眾能否申請預算公開，申請公開的預算范圍是否有所限制，申請預算公開的程序及方式等問題缺乏預算法上的基本依據。而按照國務院關于政府信息公開的行政法規以及最高法院有關司法解釋，涉及預算公開的申請須“根據自身生產、生活、科研等特殊需要”并且屬于由行政機關直接提供，無須為其制作、收集、匯總、分析、加工的信息。受此限制，社會公眾申請公開預算的過程中，往往因非依據自身特殊需要或者有賴行政機關通過制作等提供信息的原因被拒絕。這種制度格局使希望知悉預算信息的社會公眾陷入被動不利的境地：對于法定主動公開的預算，盡管有強制性的制度約束保障信息公開透明，但是信息內容往往集中于宏觀性的國家或地方政府層級的全部財政收支，支出款、項設置較為粗略，無法從現有的支出條目中把握具體項目的支出信息，這也是社會公眾乃至一些人大代表指出“看不懂預算”的重要原因。正是基于法定主動公開預算存在的局限，申請預算公開就具有納入法律規制的必要性，以彌補法定主動公開不足，滿足社會對于知悉具體微觀預算信息的訴求。然而，預算法之外的行政立法以及司法解釋對于申請公開設定的限制恰恰妨礙了社會公眾提出預算公開的請求。由此，最終導致“回應解釋”層面的問責要素無法有效實現。從權責配置均衡的基本要求看，如果不能對分配利用財政資源的權力運行狀況進行信息披露，即便建立了規范化的預算形式，乃至實現了將全部財政收支納入預算，也無法對預算權力實施真正有效的控制，預算權就仍然是在公共權力主體內部運行的產物，而不能接受社會的監督。

“責任承擔”構成問責機制運行的最后一個環節，當主體職責確定并且賦予了回應解釋的法定義務之后，一旦預算權主體不履行該義務，就應當承擔不利的法律后果，即承擔法律責任。預算法在法律責任配置上針對預算編制、審批、執行等環節的行為細化了責任追究機制，明確了責任承擔主體以及責任承擔具體方式。但是綜觀整個預算法責任體系，實質上都可以歸屬于行政法律責任的范疇，無論就其責任承擔主體、追責主體還是責任方式而言，都是延續以往的行政問責的制度路徑，人大預算問責、社會預算問責機制尚付闕如。依賴于單一的行政問責路徑，將預算權行使狀況交由行政內部進行判斷和裁量，顯然會削弱對權力的監督與制約。

三、適應國家治理需要的預算權配置轉型

（一）開放預算權配置格局，建立預算權利規范體系

預算權概念本身不應當限于單一的權力屬性，還應當包含權利的一面，即兼具權力與權利的雙重屬性。這一點與學界對于稅權概念的解讀具有異曲同工之妙，后者同樣包含稅務機關權力與納稅人權利的雙重屬性。6參見單飛躍、王霞：《納稅人稅權研究》，載《中國法學》2004年第4期。因而，重構預算權概念，使之同時容納公權主體分配利用財政資源的權力意涵與納稅人知悉、參與預算的權利訴求具有法理基礎與現實可能。

預算權利規范體系是由若干具體預算權利構成的，在選擇何種權利進行規范化的問題上，學界觀點并不一致。相對而言，具有較高共識度的是預算知悉權、預算參與權兩項具體權利。預算知悉權是從納稅人享有的權利角度確認預算公開的法定義務性，而這種意義上的預算公開不僅包括主動公開也囊括申請公開。換言之，預算知悉權利指向的客體是具有完整統一性的預算信息。無論是主動公開還是申請公開都構成納稅人有權知悉的預算通道，這就將在預算法和其他立法或司法解釋中分別規制的兩種預算公開路徑整合起來，更有利于保障納稅人對預算信息的知悉訴求。

預算參與權是指納稅人參與預算運行過程的權利，尤其集中表現在參與預算決策，即財政資源分配過程的權利上。這種權利可以說衍生自憲法意義上的公民對于國家事務的參與權，而預算是國家事務的重要組成部分。預算參與權是憲法上公民參與權在預算法治領域的具體體現。7參見江必新、肖國平：《論公民的預算參與權及其實現》，載《湖南大學學報》（社會科學版）2012年第3期。需要指出的是，預算參與權的設置不是為狹隘地滿足參與者個別的私利，而是服務于公共利益的實現。預算參與反映了私權主體介入預算公共事務的過程，完成任務的方式發生改變，但是任務目標仍然是保障公共利益的實現。而事實上，預算參與的過程并不能必然推出較之前的預算權配置格局更符合公共利益要求的資源分配結果，相反，可能出現背離公共利益的情形。例如，預算決策參與者可能只關心自己偏好的項目能否獲得資金支持，而不關注社區整體利益或者長期利益能否得到實現；參與者可能傾向于支持財政擴張政策，希望通過擴大支出享受公共服務供給增加帶來的好處，而不關注支出擴張產生的資金負擔與收支平衡問題，與擴張性支出政策相伴隨的債務融資及其風險因素也往往被忽視。8參見［美］愛倫·魯賓：《公共預算中的政治：收入與支出，借貸與平衡》，葉娟麗等譯，中國人民大學出版社2001年版，第100—101頁。因而，在開放預算權配置格局的同時，需要建立預算權利與義務的平衡機制，以便對預算參與權施加必要的約束性要求。例如，在預算法上原則性規定預算權利的行使應當遵循社會公共利益目標，推動資源公平分配和有效利用，實現財政可持續發展。另外，完善落實預算權利的各項程序機制，確保參與者理性行使權利。

（二）強化預算權配置的結果導向，完善績效預算運行機制

預算法從制度規范層面對績效的原則規定并不足以支撐績效預算的順利運行，關鍵就在于預算權配置本身奉行投入控制，缺乏結果導向。換言之，績效預算不止是一套從設定績效目標、匹配相應資源到評價支出結果、調整預算分配的技術性或者管理性規則，更意味著在法權結構上的重新調整與相關機制的配套完善。強化預算權配置的結果導向，可以成為健全績效預算運行機制的重要切入點和突破口。“結果導向”意在強調以預算資金的使用效果作為預算分配的依據，職能部門掌握的預算資金可能隨評估結果的變化而動態調整，正是基于這種不確定性對職能部門形成一種壓力；相對而言，投入控制模式是以部門分項列支的方式分配資金，無論事后使用結果如何，支出具有一定的剛性，并呈現出伴隨部門職能擴張而漸進性增長的發展趨勢。在投入控制的模式下，預算權配置形成以財政部門為主導的制度格局，即財政部門負責審核匯總各部門預算，并將經人大審批通過的預算資金撥付給相關部門，具體支配預算資金的職能部門則進一步將資金與特定項目匹配，通過財政支出的方式為社會提供公共產品。在此過程中，職能部門享有的自主支配利用資金的權限較小，更多表現為執行財政部門的支出決策及對預算交易的控制要求。9參見馬駿：《中國公共預算改革：理性化與民主化》，中央編譯出版社2005年版，第133頁。而在結果導向模式下，預算權配置意味著財政部門集中統一的資金支配權一定程度上向具體承擔支出職責的職能部門讓渡，在選擇交易對象、交易方式、資金利用方式、對供應商的激勵與約束機制的設定等方面，賦予支出部門更大的自由裁量空間。通過此種授權機制，使支出部門能夠發現并選擇有利于實現績效目標的資源項目配置的最優組合，進而提升資金使用績效水平。

除了在行政主體內部進行預算權配置的調整之外，如何賦予并保障人大對預算績效的審查及修正的權力對于績效預算機制的運行也具有關鍵作用。應當肯定的是，預算法所設定的人大預算監督權范圍內包含了預算績效審查的內容，這意味著支出部門使用預算資金的效果情況不僅是行政內部需要控制的事項，而且也是人大法定監督權力的重要內容。有待進一步解決的問題在于，正如人大在行使預算規范性監督權力過程中面臨的實效性不強的質疑一樣，在涉及預算績效性監督時也遭遇到類似的難題——當進行績效審查發現績效目標本身的設定不合理或者職能部門實際完成預算情況未達到績效目標時，并無直接法律授權可以修正預算。因人大預算修正權的缺失，導致人大對預算績效的審查監督權無法落到實處。事實上，早在預算法修訂啟動以及征求意見的過程中，有關確立人大預算修正權的建議就不斷被學界提及，10參見朱大旗：《邁向公共財政：〈預算法修正案（二次審議稿）〉之評議》，載《中國法學》2013年第5期；魏陸：《人大預算修正權困境研究》，載《社會科學》2014年第12期。而最終的立法文本并未吸納。此后，預算法實施過程中，基于強化人大預算監督實效性的考慮，預算修正權的問題再次浮現。應當說，預算修正權不僅是保障預算規范性監督的必要機制，也是實現預算績效性監督的重要支撐，從績效預算本身的要求而言，將績效結果運用到預算分配過程中，作為預算決策的依據是績效預算的基本特征，而要讓支配資金的行政職能部門自我調整尤其是減少預算申請，往往難以有效施行，因此，人大預算修正制度有利于從外部對預算分配產生約束力，促使績效結果與預算分配更緊密結合。

（三）擴展預算權配置的問責渠道，強化人大預算問責機制

人大預算問責機制的建立可以減少行政主導下內部問責的弊端，強化行政預算權的外部監督。具體方式上，可以對預算運行不同環節下人大預算權配置重心進行差異性選擇，進而，根據不同環節下預算權配置的特點有針對性地設置問責機制的內容及其實施方式，使預算權配置與預算問責保持權責平衡。

在預算編制環節，由于涉及資源分配的政策取向與價值判斷，并且有賴于在積聚大量信息基礎上做出決策，行政機關在此方面具有優勢，因而該環節上的預算權配置重心向行政機關傾斜。相應地，人大在預算編制環節的介入主要表現在信息維度的溝通反饋與回應解釋的軟性問責要素上，而非強制維度的責任承擔或者對行政機關的預算編制行為予以否定性評價?；诖耍舜箢A算問責的具體權限包括對財政部門形成的預算安排信息、具體支出單位形成的資金需求信息以及專門的績效評估機構形成的績效信息進行匯總并在各個主體之間進行銜接，形成參與者之間的溝通反饋與回應解釋機制。為保障人大在編制環節的問責權力順利實施，可以在預算法中規定有助于各方溝通信息并做出回應解釋的方式，如在現有法定的預算初審程序中建立人大預算聽證機制。

在預算審批環節，預算權配置的重心從行政機關轉向立法機關，這一環節需要立法機關就是否支持預算分配方案做出決定。由于在前一環節，人大已經提前介入，就預算分配與相關主體進行溝通，因而在提交大會審批環節發生實質性變動的可能性并不大，但是不排除在前一環節由于預算權配置及相關程序機制的滯后，導致帶有瑕疵的預算進入審批環節，從而有必要賦予人大在預算審批環節相應的問責權力。需要注意的是，在預算審批環節，預算本身能否依法產生效力是最為重要的制度目標，因而，相對于追究有關主體的責任，在這一環節預算權配置的關鍵在于矯正預算分配上的瑕疵，督促行政機關形成新的預算分配方案并重新提交審批，以保障公共服務職責的正常履行?；诖?，預算審批環節中的預算問責機制主要體現在具有一定強制性的要求編制主體修正預算相關內容并重新提交預算審批上。相對于編制環節側重于溝通反饋與回應解釋的軟性問責機制而言，審批環節的預算問責增加了強制性維度的內容，當然，相比于執行環節兼具行為矯正與責任承擔雙重強制性要求的問責機制，兩者在強度對比上仍然有所差異。

在預算執行環節，預算分配方案已經產生法律效力，就需要嚴格依照預算執行，人大預算問責的權力重心轉向特定主體分配利用預算資金的具體行為上，其內容不僅涉及對該行為的依法矯正，而且還需要追究相關主體的法律責任。人大預算問責中的責任承擔與行政主體內部自上而下運行的責任承擔機制有一定差別。適用人大預算問責范疇的責任承擔可以從問責事由涉及的范圍及其后果嚴重程度方面進行考量。一般而言，如果預算問責事項涉及多個部門，具有一定普遍性或者人大在履行預算監督職責的過程中，發現部門執行預算相關事項存在與法律規定不一致的地方，就可以通過啟動質詢程序，要求相關部門做出解釋或者披露預算信息。如果預算權行使帶來消極后果且較為嚴重，例如，政府提交的預算被否決或者預算執行過程實施的違法行為導致社會公共利益受損，也可以考慮納入人大預算問責范疇：要求對否決的預算案在限定時間內重新編制并提交審批，對于修正的預算審批可以實行與初始預算一般審批程序有所區別的快速處理機制，重點審查變更事項及其合法性、合理性基礎；對于造成損失的預算違法行為，按照損失填補的一般法理，可以通過增設經濟補償機制強化預算硬約束，為此，需要設置與人大預算問責相適應的經濟補償責任適用情形及其具體形式，例如，針對截留、占用、挪用或者拖欠應當上繳國庫的預算收入行為，除依法承擔行政法律責任之外，還應當承擔經濟補償責任，以恢復受損的社會公共利益。11參見蔣悟真：《我國預算法修訂的規范分析》，載《法學研究》2011年第2期。