充分發揮鐵路作用，推進運輸結構調整*

楊棟翁振松王龍

（1中國鐵路經濟規劃研究院有限公司 高級工程師，北京 100038；2中國鐵路經濟規劃研究院有限公司 研究員，北京100038；3中國鐵路經濟規劃研究院有限公司 助理研究員，北京 100038）

0 前言

習總書記在中央經濟工作會議、中央財政工作會議和生態環境工作會議上多次作出“要調整運輸結構，減少公路貨運量，提高鐵路貨運量”等重要指示。“調整運輸結構、增加鐵路貨運量”是減少污染排放的治本之策，是打好污染防治攻堅戰、打贏藍天保衛戰的重要保障手段。落實貫徹黨中央指示，需要更加重視發揮鐵路環境友好型、資源節約型運輸方式的作用，重構綜合交通體系，加快綠色交通體系的建設。

近日國務院頒布的《運輸結構調整三年行動計劃》明確了鐵路貨運三年增量任務，到2020年全國鐵路貨運量要比2017年增長30%，鐵路貨運量到2020年要完成47.9億t以上，三年貨運增量達到11億t以上。其中京津冀及周邊地區要增長40%，長三角地區要增長10%，汾渭平原地區要增長25%。任務最重的是河北省所轄的環渤海地區，鐵路貨運量增長最高達187%，其次是上海的鐵路貨運量增長達105%，全國多個省市都有不同程度增長。在短短三年內要完成11億t增量任務，中國鐵路總公司（以下簡稱“鐵總”）要完成8億t增量任務，極具挑戰。

1 鐵路貨運三年增量方案任重道遠

1.1 煤炭、疏港礦石和集裝箱三大品類是鐵路貨運增量重點

根據鐵總制定的 《鐵路貨運三年增量行動方案》，鐵路貨運增量重點在煤炭、疏港礦石和集裝箱三大品類。

1）煤炭增運目標：2020年全國鐵路煤炭運量要達到 28.1億 t，較 2017年增加 6.5億 t、增長30%。其中，國家鐵路煤炭增運4.5億t，其他鐵路2020年達到8.7億t，較2017年增運2億t。

2）疏港礦石增運目標：2020年北方17個沿海主要港口全國鐵路疏港礦石運量6.5億t，較2017年增加4億t、增長160%。其中，2020年國家鐵路疏港礦石運量5.3億t，較2017年增加3.3億t，其他鐵路疏港礦石1.2億t，較2017年增加0.7億t。

3）集裝箱多式聯運增運目標：2018—2020年，國鐵集裝箱運量確保年均增長20%以上，達到1 800萬TEU。根據目前鐵路TEU載重量簡單估算，測算三年增量要達到2億t左右。

1.2 鐵路貨運三年增量方案難度很大

完成鐵路三年運輸增量難度很大。一是部分港口鐵路集疏運系統不完善；二是部分企業沒有鐵路專用線；三是市場需求波動與鐵路運能均衡運用之間不匹配；四是海鐵聯運信息平臺發展滯后，難以實現互通共享。

2 運輸結構調整帶來顯著節能環保和外部成本減少效果

鐵路在節約土地、能源及保護環境方面具有明顯優勢。根據2017年統計數據，在相同運輸量下，公路、鐵路、水運的能耗比為 6.9：1.5：1，碳排放比較詳見表1。土地占用方面，鐵路完成單位運輸量所占用的土地面積僅為公路的1/10。環境保護方面，鐵路在各種運輸方式中排放最少，電氣化鐵路更是最清潔、環保的交通工具。構建綠色交通體系需要發揮鐵路這種環境友好型、資源節約型運輸方式的作用，使其在綜合運輸體系中發揮骨干作用，在充分滿足運輸需求的同時，可以通過對高耗能、高排放運輸方式的替代，使綜合交通運輸體系結構更加合理。

表1 鐵路、公路、水運單位能耗和碳排放比較

2.1 運輸結構調整的節能環保效果分析

根據鐵路貨運三年增量方案，鐵路貨運量將由2017年的36.89億t增加到47.9億t，貨運比重由2017年的7.83%提高到2020年的8.87%，提高1個百分點；貨物周轉量由2017年的26 962億t·km，提高到2020年的35 009億t·km，貨物周轉量比重由2017年的19.59%提高到2020年的22.73%，提高3個百分點。詳見表2。

表2運輸結構調整前后的鐵路貨運量和貨物周轉量對比分析

根據2017年的單位能耗和單位碳排放，測算2020年運輸結構調整前后的綜合能耗、二氧化碳排放量變化。通過對比分析，到2020年綜合能耗減少163萬t標煤，碳排放減少400萬t二氧化碳當量。運輸結構調整的節能環保效果十分顯著，詳見表 3。

表3運輸結構調整前后的綜合能耗、碳排放對比分析

2.2 運輸結構調整的社會外部成本節省效果分析

在交通外部性的構成上，國內外具有相通之處，比如交通本身都會造成交通事故、帶來噪音污染以及引起環境污染等問題，這些后果并沒有被交通運輸內部化，而是被交通以外的人或事承擔了，給人們的生命和財產造成威脅和損失，形成交通外部成本。雖然我國逐漸認識到交通運輸業的外部性，目前并沒有引起足夠的重視，此類相關的研究非常少。我國的人身價值的確定目前還沒有一個統一的標準，我國的醫療費用與國外有比較大的差距，另外我國的總體生活水平低于歐洲國家，居民對噪音的敏感程度比國外居民低，對噪音的支付意愿也相對較小。根據歐盟標準換算我國單位外部成本，歐盟的事故成本是中國的8.2倍，噪音是6.7倍，污染是1.3倍。

運輸結構調整除了帶來節能和減排效果外，對社會外部成本的降低也很顯著。通過對各種交通方式單位外部成本的貨幣化計量，將單位外部成本乘以各運輸方式的貨運量，即可估算得到我國交通的總外部成本以及運輸結構調整前后的外部成本變化。根據計算結果得出，公路的外部成本是鐵路的12倍，是水運的4倍，鐵路是各交通運輸方式中外部成本最小的。運輸結構調整后，2020年外部成本將節省379億元。詳見表4至表6。

表4 我國各交通方式單位外部成本 元/t·km

表5 我國各交通方式總外部成本 億元

表6運輸結構調整前后外部成本節省對比分析 億元

調整運輸結構對節約能源、污染治理和降低外部成本都有顯著效果，但面臨的困難也很多，需要政府從國家整體利益出發發揮主導和引導作用，讓企業和社會發揮合力作用。

3 鐵路貨運增量方案的重點措施

3.1 加快專用線建設

3.1.1 推進專用線建設是促進鐵路貨運增量的強心劑

本次《行動計劃》明確指出，“到2020年，全國大宗貨物年貨運量150萬t以上的大型工礦企業和新建物流園區，鐵路專用線接入比例達到80%以上”，提出“2020年全國沿海重要港區鐵路進港率大幅提高，長江干線主要港口全面接入集疏港鐵路”的發展目標。

實現鐵路專用線進廠、進園、進港是鐵路“站到站”貨運網絡向“門到門”物流網絡拓展的有效途徑，是提高鐵路運輸效率、促進大宗物流“公轉鐵”的有力條件，也是實現路企直通、路港融合發展、一體化發展的基礎保障。推進專用線新建和改擴建、疏通鐵路貨運網絡的“毛細血管”，將切實解決“最后一公里”問題，省去公路短駁環節，減少大宗物流的能源消耗和污染排放，助力打贏藍天保衛戰；也將節約公路短駁費用，壓縮全程物流成本，提升企業通過鐵路運輸的經濟效益。以北京鐵路局為例，目前北京鐵路局共有專用線822條，2015年，專用線貨物發到量占北京鐵路局貨物發到量的67.9%；2016年，專用線貨物發到量占75.8%；2017年，專用線貨物發到量占84.1%。由此可見，專用線在北京局貨物運輸中發揮的作用非常突出、非常關鍵。《鐵路貨運三年增量行動方案》也對未來3年的專用線建設和沿海沿江集裝箱港口鐵路建設進行了專題部署。未來三年將有28條專用線開通運營，有13個沿海沿江集裝箱港口實現鐵水無縫銜接，屆時，鐵路專用線的貨物發到和集裝箱鐵海聯運運量將實現更大幅度的增長。

3.1.2 政路企多方應各司其職協同推進專用線建設

目前大型生產企業的鐵路專用線接入比例仍然不高，存在大量規模以上企業處于專用線覆蓋的真空地帶。鋼企專用線比例過低，而鐵礦石、鋼鐵產成品的公路運輸又是重要污染源，推進這些地區鋼企的專用線建設已刻不容緩。另外專用線建設未能同步跟進、集疏運系統不盡完善成為大能力鐵路煤運通道運力發揮的關鍵制約因素之一。以近年開通的煤運通道瓦日鐵路為例，近期規劃專用線共計25條，2016年12月底前開通2條，2017年開通7條，共計開通9條，與規劃的專用線規模仍存在較大差距。為有效承接公路轉移運量、順利完成未來三年鐵路貨運量增長目標，瓦日、蒙冀、蒙華等新開通煤運通道的專用線建設也應同步加快實施。

經過大量的實地調研和訪談可知，由于專用線建設投入較高、土地征拆難度較大等原因，即使大量生產企業存在修建專用線的需求和意愿，而受限于企業運轉資金緊張、用地審批程序復雜等原因，專用線建設計劃不得不面臨停滯或延緩的局面。考慮到專用線建設所涉及的管理部門較多、投資金額巨大，很多時候僅僅依靠鐵路或企業的呼吁和努力難以做到專用線建設的實施落地。對此，地方政府和發改部門應充分發揮其協調組織的職能優勢，牽頭擔負起協調推進專用線建設的責任。地方政府應帶頭加大支持力度，協同鐵路局等相關部門鼓勵并簡化專用線建設的審核程序，壓縮接軌協議辦理時間，加快專用線規劃、設計及建設進度，并對運輸需求較大的企業專用線予以優先批復；同時，研究采取設立專項基金對作為專用線建設投資主體的企業予以補貼或減免、優惠相關稅費等政策，以緩解企業專用線建設的資金壓力。地方政府、發改部門也應出面協調因專用線建設而引起的征地拆遷等問題，切實保障專用線建設的有序實施。此外，作為專用線的經營主體之一，鐵路局等相關部門也要全力配合政府和企業，積極為企業創造專用線接軌條件。

3.1.3 路企雙方應通力合作完善專用線經營管理

鐵路專用線作為鐵路貨運增量的重要場站，路企應共同開發和創新專用線的運用模式，充分發揮靈活的市場運作優勢，保障貨運增量、促進專用線的經濟效益。

鐵路應全面為專用線經營提供便利。放寬貨物發到品類和第三方共用限制，充分發揮專用線企業營銷、政策靈活優勢，為企業提供貨運安全專業管理和業務支持。鐵路進一步規范專用線相關運輸費用的收取規則，并盡可能地給予企業費用優惠政策，包括優化鐵路機車車輛的使用收費，根據量價互保協議合理降低專用線運輸費率等，從而促進和確保鐵路專用線的貨運需求切實轉化為實際運量。

應提高專用線信息化經營管理水平。依托全路貨運票據電子化的實施，大力推進專用線貨運作業源點信息采集，加強專用線大數據分析，實時掌握專用線貨物運輸資質、運輸需求、運輸能力、生產資源、安全生產現狀等基礎信息，從而統籌協調區域性線路、貨區貨位、倉儲等貨運作業能力，最大限度挖掘設備能力，實現專用線貨物運輸組織的挖潛提效。

3.2 打好政策保障組合拳

鐵路貨運具有運量大、能耗低、排放少、污染小的比較優勢，在整個綠色物流運輸中擔當了十分重要的角色。鐵路運輸潛力大、帶動作用極強，鐵路作為國民基礎設施，更符合國家提倡綠色環保的經營理念。但如何發揮鐵路運輸綜合比較優勢，加快公轉鐵力度，還需要采取多種措施，打好政策組合拳。

3.2.1 對鐵路設施補短板進行資金支持

推進供給側結構性改革，應盡快補齊綜合交通樞紐、疏港鐵路、綜合運輸內陸港的“中間一公里”和“最后一公里”基礎設施短板。建議積極探索交通建設資金交叉使用的制度安排，政府對鐵路、水路交通建設給予適當的投資扶持，積極探索將公路建設資金（車輛購置稅、燃油附加稅等）中的一定比例用于綜合交通物流銜接工程建設。

3.2.2 通過財稅政策進行需求側管理

要繼續加大貨運卡車污染排放、超載超限的監督、檢查力度，促進貨運由公路向鐵路、水運方式轉移。歐洲一些國家通過遵循“誰使用誰付費，誰污染誰付費”的原則，建立了可反映外部成本的道路使用收費機制，將能源、環境、安全等外部成本納入到交通運輸的成本體系中，建議我國研究借鑒。進一步嚴格車輛總重的認定標準，對重型卡車運輸研究征收重車稅費，對公路長距離運輸加大環保稅征收力度。公轉鐵的運輸調整目標宜以鐵路和公路的技術經濟特性和平均運距為基礎，分步驟、分階段地推進。歐盟在2011年發布的《2010—2020年歐盟交通政策白皮書》中，提出逐漸將超過300 km的公路貨運轉移到鐵路或水路運輸的戰略目標。我國可根據本國實際情況，測算公轉鐵的合理運距區間，研究推動一定運距以上的中長距離的港口集疏運向鐵路和水路轉移。在完善京津冀相關政策的基礎上，加快向全國其他區域推廣。

4 結束語

調整運輸結構對節約能源、污染治理和降低外部成本有顯著效果，但面臨的困難也很多，需要政府從國家整體利益出發發揮主導和引導作用，讓企業和社會發揮合力作用。