農村不動產確權登記的實踐與探索

陶倩

摘要：農村宅基地使用權和房屋所有權確權登記頒證工作涉及農民最根本利益，是健全農村土地產權制度、完善農村“三權分置”改革以及農村集體資產清產核資的重要基礎性工作，是黨中央、國務院和自然資源部交給登記機構的一項重要任務。自農村宅基地使用權及房屋所有權統一確權登記工作開展以來，寧夏回族自治區（以下簡稱“寧夏”）各級人民政府及市、縣（區）不動產登記機構高度重視，出臺了指導意見，旨在規范登記行為，提高登記質量與效率。

關鍵詞：農村宅基地;房地一體;確權登記

中圖分類號：D293

文章編號：1001-9138-（2019）12-0048-51

文獻標識碼：B

收稿日期：2019-11-18

當前，寧夏各市、縣（區）農村宅基地“房地一體”確權登記工作進展相對順暢，但也暴露出一些問題，例如，權籍調查中宅基地和農房調査的有效測量方法，如何合理布設界址點，集體經濟組織成員資格如何認定，“戶”如何認定，改變宅基地用途、大學生戶口簽回原籍如何確權登記等。

1權籍調查

1.1實施不動產統一登記之前的權籍調查

根據寧夏黨委政府要求，從2013年度開始，寧夏全面采用解析法開展不動產測量工作，利用3年時間，全面完成了農村宅基地使用權和集體建設用地使用權地籍調查工作。2015年底，寧夏按要求完成了權籍調查、登記頒證和上圖建庫工作，個別市縣想在前、干在前，同步完成了房屋所有權的權屬調查工作。

1.2實施不動產統一登記之后的權籍調查

實施不動產統一登記后，寧夏農村不動產確權登記工作順利推進，各市、縣（區）外業測量和權屬調查全面開展，調查發證率穩步上升。截至2019年10月底，完成“房地一體”確權調查86萬宗，占全區農村宅基地總量的93%。

寧夏平羅縣作為農村宅基地使用權及房屋所有權確權登記的試點縣，確權調查率100%，發證率 98.3%。

1.2.1利用已有權籍調查成果開展“房地一體”確權登記

寧夏在開展農村不動產確權登記工作中，以“充分利用已有數據成果，補充開展房屋調查”為原則，將原有農村宅基地使用權調查登記成果作為宅基地權籍調查的主要參考，依托2016年度土地利用變更調查、地理國情普查成果和相關大比例尺影像資料，強化已有成果，并整合分析應用。同時，對已有成果中權利人信息、房屋界址、面積、結構及權屬不清等情況，特別是城鄉結合處、新農村建設區域及危房和大棚房改造拆遷項目等特殊情況，結合當地實際統一開展“房地一體”的權籍調査。

1.2.2宅基地和農房調查測量方法

據了解，寧夏大多市縣采用實地調查的方式對宅基地和農房的權屬狀況開展調查，通過解析法測量界址點和房屋拐點坐標，計算宗地面積和房屋建筑面積，保證了權屬清晰、面積準確;條件允許的市縣利用衛星遙感影像或無人機航拍，結合內業預判后成圖，初步核對后，再實地開展權籍調查、補充測量坐標并計算面積;對于偏遠地區或分散、獨立的宅基地，采用圖解法在圖上采集界址點坐標，做好指界工作，確保界址清楚、空間相對位置關系明確，實地量測界址線邊長，計算宅基地面積，制作權籍圖。

2確權登記

寧夏共有22個市縣（區）、263個鄉鎮、2622個行政村，約有農村宅基地93萬宗。自開展農村宅基地“房地一體”調查、確權登記頒證工作以來，各市、縣（區）嚴格按照總體工作部署要求，統籌推進此項工作。據統計，截至2019年10月底，已完成“房地一體”登簿40萬宗、頒證25萬宗?？傮w工作順利推進、勢態良好，各市、縣（區）不動產測繪、權屬調查、內業審核、登記頒證工作全面開展，調查、確權登記率穩步上升，并總結了確權登記實務相關經驗。

2.1酌情利用“兩權”數據，提高工作效率

對于已完成農村地籍調查的宅基地，進一步核實完善地籍調查成果，補充開展房屋調查，形成滿足登記要求的“房地一體”權籍調查成果;對于尚未開展農村地籍調查的宅基地、集體建設用地，采用總調查的模式，統一開展“房地一體”的權籍調查;對已有成果中房屋所有權人、界址、面積、權屬等信息不完整的，結合實際開展補充調查，完善信息。

通過實際操作，也發現一些問題：一是完全繼承已有宅基地和農房數據，這種做法雖然提高了調查效率，節約了調查成本，為經費不足的市縣順利開展確權工作帶來了便利，但是數據現勢性不強，出現部分數據與實際不符情況。二是利用已有宅基地數據，開展補充農房權籍調查，這種方法也節約了各項成本，但會出現房屋跨占宗地、宗地界址與現狀不符等情況。同時，以上兩種方法均在不同程度上隱藏了一些問題，在后續發證中已逐漸暴露出來，不利于以后宅基地管理，所以太過于依賴或完全照搬已有數據顯然不合理。三是完全拋開已有數據，重新開展“房地一體”調查確權，這種方法首先增加了調查成本，耗時耗力;其次，會出現兩次調查確權數據不一致的情況，雖確權登記成果現勢性強，能為以后宅基地管理和改革提供強有力的數據支撐，但需考慮后續如何有效銜接及有效化解出現的問題。

針對上述各種情況，筆者認為，各地還是應結合當地實際情況，在做好前期調研的基礎上，合理預算工作經費，酌情利用兩權數據，對有變化的宅基地及房屋統一開展“房地一體”的調查、確權登記工作，既保障此項工作的質量、效率，又可以進一步節約成本。

2.2堅持質量導向，確保登id成果經得起歷史檢驗

由于農村宅基地“房地一體”確權登記發證工作關乎廣大農民群眾的切身利益，在大規模的統一確權登記發證工作中，一旦出了問題，涉及面廣、影響大，糾正難度相對較大。因此，為全方位保障農民群眾權益，在搶抓進度的同時，要抓好成果質量，確保工作進度與質量的統一。筆者認為，有條件的地區，可實行監理監管制度，協助登記機構嚴把質量關;涉及繼承、受遺贈類復雜登記事宜，登記機構可主動與司法部門聯系，為村民爭取低價公證，引導村民進行公證，最大化保障村民的權利、利益不受侵害，同時降低登記風險;針對舊證無法收回的，可嘗試向權利人發放不動產權證書的同時，與權利人簽訂舊證失效的承諾告知書等，并存檔;最重要的是登記機構要發揮主導作用，與作業單位緊密配合，人戶調査，深度參與工作，有效提高工作質量和效率。