生態紅線劃定的基本問題

王文行

中共甘肅省委黨校 公共管理教研部，甘肅 蘭州 730070

“生態紅線”是生態保護紅線的簡稱。自2000年高吉喜提出該概念以來，眾多的學者（高吉喜，2013；沈渭壽，2014；林勇，2015；等等）均對其概念和內涵進行過探討，這其中，最為權威的當屬環保部生態紅線劃定技術組（2014）給出的。其核心要義是：生態紅線是指為維護國家和區域生態安全、經濟社會可持續發展必須嚴格保留的人類不能干預的區域和空間范圍。2017年5月27日，在中華人民共和國環境保護部辦公廳和發展改革委辦公廳頒布的《生態保護紅線劃定指南》中，針對我國當前生態環境演變和發展存在的典型問題，將我國境內生態功能重要區域和生態環境敏感脆弱區域均納入生態紅線的保護區域。前者主要包括重要水源涵養區、生物多樣性維護區、水土保持區、防風固沙區和海岸生態穩定區；后者主要是指當前面臨一些嚴重生態問題的區域，如水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等區域。

最早將生態紅線作為國家生態建設戰略提出來的是國發〔2011〕35號文件。該文件首次明確提出要在國家層面的重要生態功能區、生態環境敏感區、生態環境脆弱區劃定生態紅線，要求制定有力措施，保護生態環境。2013年5月24日，習近平總書記在中央政治局第六次集體學習時的講話中指出：“要牢固樹立生態紅線的觀念，劃定并嚴守生態紅線，不能越雷池一步，否則就應該受到懲處。”表明了新一代黨中央對劃定生態紅線，保護生態環境的決心。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，將生態紅線劃定作為全黨全國今后的一項重要工作。在2015年1月1日起實施的新的《中華人民共和國環境保護法》中，制定了生態紅線制度的一些具體條款，這就使生態紅線劃定上升為國家法律，必須得到嚴格遵守。

生態紅線是我國生態環境保護的制度創新，是繼耕地紅線后的另一條國家層面的“生命線”。

一、生態紅線的屬性特征

根據國內主要專家的主要觀點，生態紅線至少具有五個屬性特征。

（一）生態紅線是國家生態安全的底線

人類本身是生態環境的產物，同時也是生態環境持續的消費者，其生存完全依賴于生態環境所提供的各類生態產品的數量和多寡，也就是說必須要有一定的生態空間來容納人類社會，絕不可超越生態承載力而無限度的存在和發展。從國家層面，生態紅線的區域也是確保一國生存的生態安全底線。

（二）生態紅線具有顯著的不可替代性

任何生態空間均具有生態價值，即便是一些生態脆弱的區域，也具有易被人們忽略的生態價值，如沙漠、戈壁等予沙生動植物、大尺度的氣候調節和環境影響等生態功能；并且生態脆弱區域的其生態系統多處于向較低系統轉化的臨界狀態，如果其系統穩定超過了其熵值，則很難恢復。所以，任何生態紅線保護的對象和空間邊界均具有顯著的區域特定性和生態功能的不可替代性。

（三）生態紅線是經濟社會的根基

人類生產生活所需的基本原材料的絕大部分均直接來源于生態環境，大自然的慷慨奉獻，如潔凈的水源、充足的氧氣、適宜的氣候、肥沃的土壤、多樣的生物產品、適宜的居住環境等等，守住生態紅線就是保護了人類的經濟社會可持續發展的根基。

（四）生態紅線是國家生態安全的基礎框架

全國大尺度的生態紅線的范圍是國內重要學術機構、相關政府部門根據黨中央生態文明建設的基本思路確定的，包括了國內所有的重要生態功能區、生態脆弱和敏感區，是當前和今后一定時期內保障國家和地方生態安全的基本空間要素，是國家生態安全格局的關鍵組分，也是大尺度的國家生態安全基礎框架。

（五）生態紅線是嚴肅的政治任務

劃定生態紅線并嚴格遵守是黨的十八大以來歷次黨的重要會議上反復強調的國家發展戰略、是新時代五大發展理念的重要組成部分，生態紅線具有極端嚴肅性和高度權威性，必須實施最嚴格的管理制度和措施。

二、生態紅線劃定的主要理論依據

生態紅線的理論源于生態學原理和熱力學第一、第二定律，目前被學術界公認的理論依據的主要有以下幾個。

（一）干擾生態學理論

根據Forman（1995）等的觀點，生態學中的“干擾”是指能顯著改變系統自然格局的離散事件，“干擾”會使自然生態系統各因子發生重組。“干擾”有兩種類型，一種是“自然干擾”，另一種是“人工干擾”。前者是生態系統演變過程中不可或缺的自然現象，可以促使生態系統進行演化更新。而后者卻會不當的加速生態系統的演化進程，往往會導致區域生態環境惡化，典型的如“森林—草甸—荒漠”的演化路徑。當干擾停止后，生態系統會進行自我修復，但其恢復程度、恢復速度與所受的干擾強度和時間長度有關。特別是對正在退化的生態系統，停止人為干擾，就有可能使其自動恢復。基于此，在一定區域劃定生態紅線，設定合理的保護區面積既可以是維持自然干擾機制，以保證某些自然干擾的完整性也是減少人為干擾，使生態系統自然的演化更新的重要途徑。

（二）景觀和區域生態安全格局理論

生態學原理認為在景觀和區域尺度上，生態因子的空間分布格局對生態系統的結構、功能和生態服務價值具有重要影響，典型的表現是“人地關系”中的下墊面的類型和變化對區域生態系統的影響。某個區域是否具有重要的生態服務價值，既要看其自身的各種自然屬性、社會屬性和經濟屬性，也要分析其在景觀和區域尺度上的生態系統完整性。一個生態系統的景觀—區域的空間格局與該景觀—空間所決定的生態功能形成了一種顯著的耦合關系。劃定生態紅線的實質是維護了區域景觀—空間的耦合關系。

（三）生態系統管理適應性理論

生態系統管理是依據生態系統的各類特性，制定相關管理措施，以維持或恢復生態系統整體性和可持續性。生態系統不斷處于穩定性與演化當中，人類施加于生態系統的“管理”有可能對生態系統的穩定性與演化產生“干擾”，因此，要不斷根據生態系統的狀態，對其邊界、范圍和措施做出適應性的調整，如根據生態系統及生態因子如氣候、降水、下墊面的植被、水域、土壤等動態特征參數，制定新的管理措施等。

（四）DPSIR模型原理

DPSIR模型是歐美一些學者1993年前后提出和完善的一種人類行為與生態環境相互作用的模型，隨后被OECD國家的環境研究機構采用。DPSIR分別是驅動力、壓力、狀態、影響和響應的簡稱。其中，“驅動力”是指社會、經濟、文化等驅動人類活動的因素，也是造成環境變化的潛在原因。“壓力”是導致環境變化的直接因子，“狀態”是指環境在壓力下所呈現出的狀況。“影響”是指環境系統的狀態對人類和社會經濟結構的影響，“響應”是指人類為了促進可持續發展，所采取的應對措施和所制定的積極政策。DPSIR模型強調的是環境與人類行為之間可逆的因果及互動關系。

三、生態保護紅線劃定原則

根據環保部頒布的《生態保護紅線劃定技術指南》及其他相關文件的說明，結合一些專家的觀點，生態紅線劃定應遵循以下原則。

（一）強制性原則

根據《環境保護法》的相關條款及國務院的相關文件精神，作為一項法律，各級政府都要強制性的對所有關乎國家或較大尺度區域生態安全的重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區劃定生態保護紅線，實施嚴格保護，以維護生態系統的穩定性，提供生態公共產品和生態公共服務，保護國家或區域生態安全。并且要有具體的時間表和路線圖。

（二）科學性原則

要以保護部部分的文件為總遵循，在科學評估識別關鍵區域的基礎上，根據各生態區域的生態功能、影響范圍及管理可行性，合理確定國家生態保護紅線方案。簡言之，首先要對資源環境承載能力和國土空間開發適宜性做相關評估，在此基礎上，按照生態系統服務功能重要性、生態環境敏感性與脆弱性確定紅線區域和邊界，以確保生態保護紅線布局合理、落地準確、邊界清晰，以達到構建國家生態安全格局的目標。

（三）協調性原則

生態紅線作為貫徹“五大發展理念”的一個部分，要與其他的發展理念、發展目標相協調，即生態紅線的范圍、邊界、管理體制機制和措施等既要與國家乃至區域主體功能區、生態功能區劃相一致，也要與土地利用現狀、城鄉發展布局等經濟社會發展目標相銜接，并要與管理能力、支撐能力相適應，共同形成合力。

（四）系統性原則

生態紅線的劃定要遵循自然生態發展的整體性和系統性原則，特別是對一些跨省跨地區的生態系統，絕不能“行政區域化”、“碎片化”，要結合山脈、河流、地貌單元、植被等自然邊界劃定生態保護紅線，加強跨區域間生態保護紅線的有序銜接。

（五）可行性原則

要立足我國仍然是發展中國家這個基本國情，要認識到我國的人均國土空間并不充裕，特別是適宜生產生活的空間相對狹小，因此，在確保不干預重要生態功能區、生態脆弱和敏感區的條件下，也要考慮地方對耕地、草場、礦產開發等人居和經濟發展空間的基本需求，并預留適當的發展空間和環境容量空間，將生態保護紅線區域確定在適度、可行的范圍內。

（六）動態性原則

生態系統始終處于變化中，生態系統的生態產品生產力及其熵值也處于不斷變化中，生態紅線的范圍不是一成不變的，要在使生態保護紅線范圍能夠支撐經濟社會發展的前提下，間隔性的測算其生態生產能力，動態調整，優化邊界和范圍。

四、劃定生態紅線的技術路線

任何生態系統的生態功能都是多樣化的，且各類生態系統的生態功能的重要性、生態環境問題的類型、嚴重程度也不盡相同。因而，要遵循規范的科學分析法，嚴格按照管理學中的“5W1H”原理，制定技術路線。

（一）診斷分析存在的生態問題和環境問題

通過實地或遙感調查目標區域內現有下墊面土地、植被、水域等的現狀、收集和整理社會狀況和經濟狀況各種相關數據，構建完整的數據庫，診斷分析存在的主要生態問題和環境問題（即驅動力和壓力）。

（二）生態盈余分析

按照承載力和生態足跡的基本原理和方法，分析區域內生態盈余狀況，再依據其分析區域生態問題和環境問題及生態系統的相關空間信息，來確定不同空間生態服務功能需求及緊迫性，最后進行緊迫性排序。

（三）設定區域生態安全目標

根據已有的生態功能需求信息以及生態系統空間格局信息及其緊迫性排序，設定目標時間的景觀生態安全目標：即最終通過自然或人工生態修復措施所要實現的植被自我恢復、生物多樣性恢復、水土流失區修復等的范圍和程度。

（四）劃定生態紅線

根據對區域生態功能需求、環境問題的緊迫性排序及生態安全格局目標，依據承載力、NPP值、生態足跡、水土流失等相關的因子，按照等參數密度法確定各類生態功能重要性、生態環境敏感性程度的地理分布區域，最后按照各類重要性與脆弱—敏感區重疊圖劃定各類層次的生態紅線區域。

五、生態紅線的管控要求

生態紅線確定后，要嚴格規范紅線區的人類活動的邊界、類型和強度。并且要針對各地實際，做到“一線一策”，依據生態服務功能類型和管理嚴格程度實施分類分區管理，總體上達到如下要求。

（一）生態用地穩定

一般來說，生態保護紅線區內的下墊面的自然生態用地主要有林地、草場、水域和未利用土地等類型，用于野生動物棲息、植被自然恢復以便其發揮水源涵養、土壤保護、生物多樣性維護等多種生態功能，屬于生態用地。此類土地不可轉換為非生態用地，為生態保護的對象提供長期恢復的時間和空間

（二）生態功能不降低

任何一個生態保護區都有多種生態功能和服務價值，但在眾多的生態功能中，每個區域都有一個或幾個主導性功能或服務價值，并且主導功能確定的范圍必須在一定的閾值以上。如祁連山區域主要是水源涵養和生物多樣性相關的生態功能，所以它的生態保護紅線區內的自然生態系統功能定位就應該是持續穩定地發揮主導性功能，不斷地改善退化生態系統功能。

（三）區域面積不減少

生態系統是一個多生態位、多因子交互影響的連續系統，為維持其功能的多樣性，必須要有最少保留面積和最低的生態空間，并且生態保護紅線區邊界也要保持相對固定，不可隨意改變或減少區域面積或調整范圍。

（四）責任連續不改變

由生態紅線管理委員會與各級地方政府部門，依據我國現行行政管理體制和政府內各部門的職能分工，根據生態保護紅線區內的各類自然生態系統（如林地、草地、濕地、荒漠等）的類型，實行條塊結合式的分類管理。其中，管委會承擔國家相關部門的政策、法規的執行工作，地方政府部門協同配合所涉及的生態移民、退耕退牧、協同管護等職責。并且各級管委會、各級政府的責任要有連續性，以便防止政策的頻繁調整。