加強醫院招標采購監督管理的實踐與思考

陳 媛 王 鵬 任 靜

首都醫科大學附屬北京婦產醫院紀檢監察辦公室，北京 100026

醫院招標采購具有品種多、供應商多、資金多、專業性強“三多一強”的特點。規范合理的招標采購工作可以提高醫院整體的工作效率，保證醫院能夠按照自身發展規律和特點進行發展。本文通過調研、訪談、查閱文獻等多種方法，分析探討新常態下如何有效地對招標采購工作行使監督責任。

1 《管理辦法》的制訂

1.1 背景

黨的十八屆三中全會指出“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任”[1]，中紀委十八屆三次全會提出“推進紀檢監察機關‘轉職能、轉方式、轉作風’”的重大戰略部署，紀檢監察工作是聚焦監督、執紀、問責三種主體責任”[2]。醫院紀檢監察部門作為內部監察機構，也被賦予了更高、更嚴的職責。為轉變以往紀檢監察工作人員參加現場招標采購“坐臺式”監督的方式，進一步規范醫院的招標采購工作，依據《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招投標法實施條例》以及醫院《加強風險防控完善黨政領導班子“三重一大”決策制度的實施辦法》等有關采購制度的要求，在對醫院醫藥、設備、物資、服務等購銷環節調研的基礎上，制訂《招標采購工作監督管理辦法》（以下簡稱“《管理辦法》”），明確監督環節和監督途徑。

1.2 內容

《管理辦法》主要包括4 個方面：一是實施的原則及范圍。明確本辦法適用于醫院根據情況采取公開招標、邀請招標、競爭性談判或詢價等方式自行組織的招標項目，涉及教學科研類、基建工程類、后勤物資類、藥品、醫療器械、醫用耗材、服務類等項目范圍。二是招標采購監督管理的對象、內容和方式。監督管理對象包括組織實施招標采購的部門和工作人員以及參與招標采購的機構及其工作人員，監督內容包括供應商的確定、采購定價及招標程序等風險點，監督方式包括事前監督與事后監督的各類方式。三是監督部門、監督人員設置及工作要求，明確醫院招標采購監督管理工作領導小組成員及履行監督工作時的具體要求。四是處罰規定。《管理辦法》明確了監督的職責、方式、權限、程序、內容，以及如何糾正和追究違規行為，使招標采購監督工作具有嚴密的組織性、固定的程序性和可行的操作性，便于監督與被監督人員理解應用。

2 《管理辦法》的重點及實施

2.1 《管理辦法》實施及督查

辦法實施后，按照紀檢部門備案、支部監督員全流程監督、監督管理工作領導小組督導檢查的流程運行。醫院采購部門將招標采購項目在紀檢監察辦公室定期備案，支部書記或紀檢委員擔任廉政監督員行使監督職責，對本支部科室的招標采購項目進行全流程監督，并填寫《招標監督報告表》記錄招標采購工作監督情況。醫院招標采購監督管理工作領導小組按照《招標采購監督工作計劃》，針對科室重點工作制訂差異化檢查目錄，定期對設備、耗材、物資、藥品、試劑等招標采購工作開展專項督導檢查，發出《招標采購監督建議書》，及時跟進整改落實。

2.2 加強重點崗位人員的教育和管理

打出廉政教育的組合拳，組織黨風監督員、支部紀檢委員、重點崗位人員進行“醫藥購銷領域重點人員培訓”，解讀《管理辦法》，進一步提高履職水平。嚴格落實醫院《重點崗位人員定期輪崗制度》，及時更新重點崗位人員名單，梳理人員在崗時間，查找未按時輪崗人員，按時填寫《重點崗位工作人員家庭重大事項情況登記表》，實現對管理權力和廉潔風險的動態監測[3]。定期組織參觀反腐倡廉警示教育基地，開展廉政政策宣傳，典型案例警示。對藥事部、醫工處、試劑采購中心等重點部門新任采購員進行崗前廉潔自律談話，通過思想引導，端正采購人員及部門負責人的廉潔意識，把廉政風險防范管理工作向財物管理的重點崗位延伸，營造招標采購領域的廉潔正氣。

2.3 嚴格供應商準入管理

對供應商準入資質進行嚴格管理，對實施商業賄賂的公司堅決抵制，對損壞采購環境的不良風氣防患于未然。要求供應商與醫院簽定經濟合同時，同時必須簽定《廉潔購銷合同》，供應商承諾不搞不正當競爭，不銷售假冒偽劣產品等，不向招標采購人員行賄，做到關口前移[4]。紀檢監察辦公室定期統計醫院各科室有業務往來的供應商企業名單及組織機構代碼，朝陽區檢察院通過與醫院建立檢醫共建協議，開展“廉潔誠信體系建設”專項合作，在全國檢察機關行賄犯罪檔案庫進行比對查詢，提供相關企業的誠信資質情況，截至目前未發現有行賄犯罪記錄。

2.4 梳理合同管理流程

紀檢監察辦公室與財務處、經濟管理辦公室、醫院辦公室等負責資金支付、公章管理的多部門聯合，對醫院簽訂經濟合同的管理流程進行梳理，進一步明確切實可行的經濟合同全過程管理規章制度和操作流程，合理確定各部門的權利與責任、分工與制衡，使經濟合同管理有章可循、有章必循、違章必究[5]。通過日常巡查與監督，對后勤、醫工、試劑采購、藥事、信息、科研、工會等重點科室簽訂合同情況進行檢查核對，監督采購項目是否有預算、是否經過“三重一大”集體討論、是否采用了合法合規的采購方式、是否簽訂了廉政責任書以及是否規定了驗收條款。

2.5 強化職能部門監督

醫院的紀檢監察以及其他職能部門在充分發揮各自職能作用的基礎上，加強有效聯動[6]。由紀委牽頭，每季度召開重點領域廉政事項監督聯席會，討論、通報醫院重點領域、重點環節發現的問題及處理意見，調動各部門力量，搭建好協作平臺，共同研究有效的監督措施和辦法。在紀律教育、醫藥產品廉潔購銷、查辦信訪舉報案件、黨風廉政建設和反腐敗工作等方面積極發揮作用，互通情況、相互支持、協作配合，集中各部門的優勢力量緊盯監督重點[7]，加強醫院監督體系建設。

2.6 專項廉政風險督導

構建全過程招標采購監督模式，以事前備案為主，結合現場監督，開展專項巡查監督[8]。對后勤管理中心建設工程招投標“六嚴禁”落實情況、耗材委員會及藥事部“陽光采購”“陽光用藥”工作開展情況進行重點督導，對醫學工程處“京津冀醫用耗材聯合采購”工作、試劑采購中心引進體外診斷試劑物流管理公司開展過程中的廉政風險進行專項檢查，對信息中心的信息軟件采購和維保情況定期檢查，將專項廉政風險督導及回頭看工作常態化。

2.7 梳理廉政風險點

工作的每一個環節均有廉政風險存在[9]，定期組織重點部門重點崗位對廉政風險點進行梳理，立足崗位職責，從思想道德、業務流程、體制機制和外部環境等方面，排查單位、科室和個人工作中潛在的廉政風險和管理的薄弱環節，分析招標采購環節中的權力風險點，使采購相關權力行使有規可依，強化監督制約，織牢防控網絡。

2.8 暢通監督渠道

實施全方位多層面的監督，形成網狀監督體系[10]。在單位內部，定期召開黨風監督員、紀檢委員座談會，建立微信群，廣泛聽取干部群眾的意見和建議，及時傳達上級文件精神及醫院工作要求。在單位外部，公開監督舉報電話及郵箱，多渠道聽取群眾反映問題。按照10%的比例，隨機抽取上年度與醫院有醫療器械、試劑采購、辦公耗材、工程建設等業務往來的單位進行回訪談話。

3 通過調查問卷了解《管理辦法》實施結果

3.1 通過問卷的形式，向各類人員進行無記名調查，以了解《管理辦法》的實施效果

回復問卷人員包括：參與監督工作的支部書記、紀檢委員或其他人員15 名，從事招標采購工作職能科室中層人員11 名，從事招標采購工作職能科室科員19 名，代表科室參加過招標采購工作的人員21 名，其他人員3 名，共計69 名。

3.2 被調查者對《管理辦法》的評價

98.4%的被調查者認為《管理辦法》的實施對加大從事招標采購人員的監督力度有促進作用，對招標采購工作的持續改進有促進作用，對醫院的運營、管理和發展有促進作用，對醫院的黨風廉政建設有促進作用；95.7%的被調查者認為《管理辦法》內容合理；98.6%的被調查者認為在招標采購工作中加大監督力度有益于招標采購工作的開展。

3.3 被調查者認為《管理辦法》的實施有利于改進的工作內容

71%的被調查者認為《管理辦法》的實施有利于紀檢部門做好“三轉”，避免“做臺式”監督形式；60.8%的被調查者認為有利于提高行使監督權力人員的監督水平；69.6%的被調查者認為有利于及時發現招標采購過程中出現的問題；76.8%的被調查者認為有利于約束從事招標采購人員的行為規范；40.6%的被調查者認為有利于加強投標人對醫院招標采購結果的認可。

3.4 被調查者認為《管理辦法》的實施對招標采購工作在哪些方面有促進作用

82.6 %的被調查者認為對招標采購流程加大了監督作用；75.3%的被調查者認為對具體實施招標采購的人員加大了監督作用；58%的被調查者認為對來首都醫科大學附屬北京婦產醫院參加投標的業務人員加大了監督作用；53.6%的被調查者認為對使用科室加大了監督作用；43.5%的被調查者認為對行使監督權的人員加大了監督作用。

3.5 被調查者認為在目前招標采購工作中需要完善和加強的方面

15%的被調查者認為招標采購流程不嚴謹；22.5%的被調查者認為從事招標采購的工作人員業務不熟悉；24.5%的被調查者認為監督力度仍然偏弱；20%的被調查者認為執行招標采購工作的具體制度不完善；18%的被調查者認為招標采購工作還存在廉潔風險點。

4 效果評價

4.1 健全了監督管理制度

監督管理制度必須帶有全局性、根本性、長期性和穩定性的特征，并不斷加以落實[11]。《管理辦法》的制訂完善了醫院招標采購監督管理制度，使監督內容由“虛”化“實”，通過制度的實施有效地降低了招標采購的廉政風險，有效地指導醫院日常工作活動，確保醫院的經濟投入達到經濟效益和社會效益[12]，經濟高效地完成所預定的管理目標。

4.2 促進黨風廉政建設

《管理辦法》實施后，監督員反饋的《招標監督報告表》未發現違規情況，紀檢監察辦公室未接到任何有關招標采購的信訪舉報，問卷調查的結果表明《管理辦法》得到了醫院職工的認可。《管理辦法》的實施，使監督網絡由“疏”到“密”，加強了招標采購工作的監督效果，保證了供應商之間競爭的公平性和實質性[13]，有效地推動了醫院的運營、管理和發展，促進了醫院的黨風廉政建設。

4.3 分級落實監督責任

根據“三轉”要求，紀檢監察辦公室進一步明確“監督后再監督、檢查后再檢查”的職能定位，嚴守不越位、不缺位、不錯位的要求，嚴格退出機制，堅持“裁判員”的權威性[14]。《管理辦法》中特別強調由支部書記或支部紀檢委員擔任監督員，參加支部科室的招標采購活動，行使監督職責，對照醫院“三重一大”事項目錄分級落實監督工作，使監督責任由“點”到“面”，形成網狀監督體系。

4.4 進一步提升監督質量

沒有以制度作保障的監督肯定會流于形式，沒有以制度為載體的監督一定無法實施[3]。《管理辦法》強化了監督的針對性，明確了申請、詢價、評標和中標等各個環節的監督內容，采取資料審查備案、定期檢查、不定期抽查等靈活方式，將事前審查、事中督查、事后抽查相結合，整合各監督部門的力量形成監督合力，并發揮群眾監督、輿論監督的作用，使監督工作由“表”及“里”，從而使監督效果更具質量。

4.5 加強了政策宣傳效果與上下溝通意識

提升黨風廉政建設是醫院領導、中層干部和職工共同的責任意識，使監督意識由“淺”入“深”。有效規范了監督行為，約束了從事招標采購人員的行為規范，進一步提高了招標采購工作人員及監督人員的廉潔自律意識，提高了遵紀守法意識和自我約束能力，做到知法、懂法，警鐘長鳴。

4.6 研究設計嚴謹，逐層推進

問卷分別通過主觀題和客觀題、單選題和多選題等多種方式進行反復的歸納、聚焦，層層推進，研究過程中的數據也極大地支持了研究結論和觀點，有助于我們在實踐工作中準確地判斷和把握問題，拿出切實可行的改進方案。

5 討論

5.1 監督人員的實際監督水平有待進一步提高

招標監督工作同時具備專業性、技術性、法律性和政策性的要求，同時還要杜絕監督人員既做裁判員又做運動員的同體監督現象發生[15-16]。醫院招標監督人員主要由各支部書記及紀檢委員兼職，沒有經過專門的培訓，其所掌握的專業知識和獲取的信息有限[17]，監督中審查技術參數、工程清單、投標資質時有困難，不知道重點審查什么，也不知道哪些環節容易出問題，難以監督到位[18]。要進一步加強對監督人員業務素質的提升和業務技能的培訓，提高對招標采購監管工作的重點把握能力，逐步建立起一支高素質的招投標監督隊伍[19-20]。

5.2 監督辦法仍有局限性需要在制度上持續完善

監督機制的逐步完善是減少招標過程中出現“暗箱操作”的重要保障[21-22]。《管理辦法》的實施盡管取得一定的認可和成效，但是還有其局限性。監督人員僅對現場招標工作予以監督，對于前期醞釀準備工作及后期具體實施工作的全程監督不易實現，在招標的流程環節中還存在監督盲點，對于隱含的深層次問題，無法覺察和應對。要及時改進在招標采購監督工作中的手段和方法，確保監督員提前介入、全程參與[23]。要在現場監督的同時，采取以招標前、招標中及招標后監督相結合的全過程監督，即招標前對采購計劃的監督，招標中對不當采購行為的監督及招標后的發現問題并追究責任。為了確保招標采購工作的規范性、公平性、合理性，要持續修正《管理辦法》的內容，持之以恒地對醫院招標采購工作進行有效的監督[24]。

5.3 在醫院內建立現代化的監督管理體系

通過信息公開、院務公開、擴大信訪舉報渠道、社會多方參與監管、建立預警機制等健全監督管理體制，著力打造出現代化、立體化的監督管理體系，進一步建立健全醫院紀檢監察部門與醫院其他監督主責部門各方協同、銜接有序、務實高效的監督機制[25]。如此才能在招標采購工作中做到防微杜漸、無機可乘，才能有效地促進招標采購工作人員廉潔自律，嚴格按照相關規章制度進行招標采購工作，同時高效地推動醫院向前發展，使全面從嚴治黨、黨風廉政建設卓有成效。

綜上所述，通過完善招標采購監督管理相關制度，建立日常監督、全程監督、專項監督并舉的監督機制，加強對重點環節的監督管理，有利于進一步規范醫院的招標采購工作，提高醫院經費使用效益，促進醫院黨風廉政建設。