海南省城鄉居民基本養老保險實施現狀分析

張賽麗

（海南大學熱帶農林學院，海南 儋州 571737）

現代社會保障制度可以說是家庭及個人的生存和基本生活得到政府的保障，由政府出面組織失業救濟，發放養老津貼，實現全民健康計劃，為人們創造了一個安全生活的環境；與19世紀相比，21世紀人類的平均預期壽命提高了近1倍，這是現代社會保障制度最重要的貢獻！延年益壽，對人類來說，還有什么比這更為重要呢？同時，建立社會保障制度還是社會化生產的客觀要求，是發展市場經濟的重要基礎。國際勞工局局長米歇爾·漢森先生曾明確地指出：“如果一個國家缺少完備的社會保障體系，特別是產業工人的社會保險出現紕漏，那么，這個國家構成任何一種市場經濟體制都是不可能的。”[1]

一、海南省養老保險發展歷程

（一）海南省“老農保”階段

1949年新中國成立，中國開始建立現代社會保障制度，至今已有近70年的歷史。海南，作為全國最年輕的省份和最大的經濟特區，早在1989年就被國家確定為全國第一個省級社會保障制度改革的試驗區，農村社會養老從1990年起進行了實踐，海南省實行農村社會養老保險制度始于1992年民政部提出的縣級農村社會養老保險基本方案[2]。海南省結合本省的實際情況，堅持從低標準進入，以保障老年人基本生活為目的；堅持個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持；堅持自助為主，互濟為輔；堅持社會養老與家庭養老相結合；堅持農村務農、務工，經商各類人員社會養老一體化的原則。1991年9月瓊山縣（現海口市瓊山區）紅旗鎮上橋管區大萬村開展了先行試點。大萬村村民是海南省第一批參加農村社會養老保險機制的人員，試點中形成了《瓊山縣農村社會養老保險基本方案》，這個方案后來成了海南省各市縣制定市縣級社會養老保險基本方案的模型。1992年4月15日海南省召開了全省農村社會養老保險工作會議，將瓊山、文昌、定安、樂東、儋縣、白沙、東方等9個省級試點市縣開始開展試點工作。與此同時，三亞、萬寧、澄邁、瓊中、屯昌等5個非試點市縣也陸續在1-2個管區開展先行點工作。截至當年年底試點工作結束，全省已有14個市縣啟動，132個鄉鎮、821個管理區、4672個村啟動投保，投保人數近7萬人，收繳保費40.8萬元。縣級試點達到了預期的目的。各開展試點的市縣都制定出了《XX市縣農村社會養老保險基本方案》(草案)，為全面普開工作打下了基礎。1993年初，海南民政廳在總結試點工作的基礎上，布置全省全面普開工作。截至到1995年12月31日，全省有19個市縣、231個鄉鎮、1613個村委會開展這項工作，參加投保人數18.85萬人，投保金額累計6390.9萬元，領取養老保險金3445人，發放養老金64.3萬元。這一段時間里，農村社會養老保險工作不斷發展，跨上了三個臺階：第一臺階是1993年，農保金額累計1266萬元；第二個臺階是1994年，農保金額累計3663萬元；第三臺階是1995年，農保金額累計6300萬元。每個臺階均以翻一番的投保成果展現全省農保工作突破性的進展。1995年11月13日，海南省政府第75號令頒發了《海南省農村社會養老保險規定》以省政府名義從7個方面規定了全省農村社會養老保險的原則、做法和基金管理以及各級政府、有關人員應負的法律責任等，具有權威性和法律效力。“老農保”自此上馬。[3]到1996年底，投保的農民達25萬人，農村社會養老保險基金1.03億元，比1995年增長61.2%。全省農村當年已有6300多人開始領取養老保險金。[4]但由于“老農保”的自身制度缺陷，導致實施過程中逐漸出現了亂收費、亂漲價、非法集資等擾亂金融秩序的行為，農村參保積極性逐漸降低。據海南省人社廳提供的數據，截至2007年底，全省有18個市縣221個鄉鎮開展了“老農保”，參保人數共計26萬多人，這個參保數只占到全省農業人口的5%。據估計，全省領取這項養老金的總人數約為一兩萬人，他們月人均只能領到20多元，這也就是“老農保”保障水平低的體現。

造成這種尷尬的原因之一是這項保險制度設計問題，其基金的籌集以農民投保為主，集體補貼為輔，養老金靠存銀行本金利息增值發放。政策扶持力度弱，財政補貼未能體現社會公平。如2006年全省籌集的農保基金總額中，農民繳的保費占了四分之三，財政補貼占22%，18個市縣中僅有6個市縣財政給予補貼。如此一來，養老保險待遇低，有些領取人每月甚至只領到幾元錢，農民參保積極性不高，老農保發展停滯不前，逐漸萎縮，“老農保”開始退出。

（二）海南省“新農保”和“城居保”階段

1.“新農保”階段。在我國經濟不斷發展、農村收入不斷提高、城鎮化水平穩步發展、“老農保”弊端逐漸顯現的背景下，2002年底，十六大報告中提出，在有條件的地方，探索建立農村養老保險、農村醫療保險和最低生活保障制度。因此，我國農村養老保險工作進入了探索“新農保”階段。[5]

2009年國務院在全國范圍內開展新型農村社會養老保險（以下簡稱新農保）試點[6]，2009年12月26日海南省政府印發《關于海南省新型農村社會養老保險試點辦法的通知》，正式啟動新型農村社會養老保險試點工作。隨后，海口市美蘭區、三亞市、文昌市、保亭黎族苗族自治縣4個國家首批試點地區新農保實施方案制定完成。2010年9月30日，國務院又批準我省萬寧市、昌江黎族自治縣和瓊中黎族苗族自治縣為國家第二批試點市縣，海南省試點市縣范圍進一步擴大到7個。在此基礎上，省里提前將其他市縣納入新農保范圍，從2010年第四季度開始實現了全省范圍的新農保全覆蓋，比國家規定全國新農保全覆蓋時間提前了2年。[7]2010年海南省政府印發《關于海南省新型農村社會養老保險暫行辦法》，對海南省新農保的操作做了全面的規定，比《試點辦法》更加體現公平合理原則。

海南省推行新農保的基本原則是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”。新農保年繳費標準設為100元、200元、300元、400元、500元、800元、1000元七個檔次，并適時調整。后來增加了800元和1000元兩個繳費檔次，以確保按1000元檔次繳滿15年待遇能達到每月193元，這樣可以滿足富裕農民對更高的保障水平的需要。

《暫行辦法》增加了能夠體現新農保長繳多得的有關內容："繳費年限滿15年的，每多繳一年，基礎養老金增加2元。所需資金由省財政負擔。"還增加了老農保繳費年限視同新農保繳費年限的內容，對老農保的參保人員給予照顧和鼓勵。

新農保養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分組成，支付終身。基礎養老金月領取標準為：每人每月55元。繳費年限滿15年的，每多繳一年，基礎養老金增加2元。個人賬戶養老金月領取標準為：個人賬戶存儲額除以139。

2.“城居保”階段。為了健全我國社會保障體系的重大制度建設，讓養老保險全民覆蓋，國家在2011年決定開展城鎮居民社會養老保險試點工作，緊接著海南省政府也出臺了城鎮居民社會養老保險辦法和未參保超齡人員參加基本養老保險政策，進一步解決未就業居民的養老問題和曾經有過工作經歷的城鎮居民的養老問題。并在當年5月就做到了全省制度全覆蓋，比國家2012年實現全覆蓋的時間提前了1年。2013年海南省被征地農民基本養老保險暫行辦法。由此基本上形成了“廣覆蓋、保基本、分層次”的覆蓋本省城鄉居民的養老保障體系。

3.海南省城鄉居民基本養老保險階段。有工作的人參加城鎮從業人員養老保險，沒工作的，和農村人口參加城鄉居民養老保險”，新農保和城居保合并后將統一稱為城鄉居民基本養老保險，它將與我國的城鎮從業人員基本養老保險一起，保障每一位國民“老有所養”。

2013年海南省就開始醞釀將新農保和城居保合并實施，并且有關部門已擬定過合并實施方案。2014年2月20日《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》出臺后，省人社廳和省財政廳抓緊對海南省的合并實施方案進行了進一步修改完善，出臺了《海南省城鄉居民基本養老保險暫行辦法》，此辦法是在《海南省新型農村社會養老保險暫行辦法》和《海南省城鎮居民社會養老保險暫行辦法》基礎上整合而成，保留了原有的制度框架，部分內容根據《意見》的相關規定和我省經濟社會發展實際做了適當修改。修改了城鎮居民養老保險繳費檔次和集體補助、他人資助最高金額；刪除了城鎮居民須取得我省非農業戶籍5年或10年才能領取養老待遇的規定。

雖然海南養老保險從制度的覆蓋率、待遇水平、運行機制、法規建設等已經較健全，但從城鄉發展的角度來看，養老保險制度的運行與發展仍存在明顯的不平衡性。目前海南城鄉養老保險發展的不均衡在一定程度上不利于經濟的可持續發展和人民收入水平的提高，影響社會公平和穩定。隨著城鎮化進城的加快，勞動力在城鄉之間流動變得越來越頻繁，“同城待遇”的需求也愈加迫切。因此，根據海南實際情況完善城鄉養老保險統籌發展是海南社會經濟發展的當務之急。

表1 2010年-2017年海南省城鄉居民基本養老保險參保情況單位：萬人

二、海南省城鄉居民基本養老保險制度特征

（一）政策面廣，吸引力強

新型農村社會養老保險制度在海口市美蘭區、三亞市、文昌市、保亭黎族苗族自治縣施行時間為2009年12月，在其他市縣施行時間為2010年10月。城鎮居民社會養老保險制度在海口市、三亞市、儋州市施行時間為2011年4月，在其他市縣施行時間為2011年7月，比全國規定的全覆蓋的時間提前了1年。

（二）保障水平較低

中央2009年啟動新型農村社會養老保險制度試點，2011年啟動城鎮居民社會養老保險制度試點，2014年兩項制度合并，建立了統一的城鄉居民基本養老保險制度，發展至今僅有9個年頭，但已經覆蓋了5.13億人群，實際領取待遇人數超過1.5億。在全世界，堪稱是一項了不起的民生成果或壯舉。是指參保人繳費滿15年，不分性別，年齡達到60歲，按月領取城鄉居民養老金，是由基礎性養老金和個人賬戶養老金兩部分構成。其中，基礎性養老金標準不能低于國家制定的最低標準，在此基礎上，由各地政府制定當地標準。資金由政府無償支付。低于等于國家最低標準部分的費用，屬于一二類地區，比如內蒙、廣西、云南、吉林、黑龍江、河北等22個省市，由國家財政100%支付；其他三四五類地區，如遼寧、福建、山東、天津、江蘇等地區，國家財政和地方財政各承擔50%。超出國家最低標準以上部分的費用，由地方財政支付，可以分省級和縣市級分攤。個人賬戶養老金則由個人歷年繳費、政府補貼、集體贊助等本息總金額除以養老金計發月數139的得數決定。

表2 城鄉居民基礎性養老金國家最低標準（元/月·人）

由表2可知，自2009年以來，全國最低標準的演變歷程為，2009年～2014年55元，2014年調整為70元，2018年，也就是今年調整為88元。各地在此基礎上，可以自行增加當地基礎性性養老金標準。經濟發達及財力雄厚額地區與經濟落后，無財政實力的地區水平差異很大。

表3 2018年各省城鄉居民基本養老基礎金情況（元/月·人）

表3可看到，各地城鄉居民基礎型養老金的地區差距比較大，最低和最高標準相差10.5倍，當前全國的閾值是在88元-930元之間。各地區地區基本完成了在全國最低標準88元基礎上的調整工作，其中基礎型養老金標準最高的地區是上海，已經從去年的850元的全國最高標準又上漲了80元，漲到了930元；其次是北京，去年的標準是650元，今年是710元。當然也有少數省份與全國最低標準齊。另外有些省，各個地區的標準也不完全統一，比如在江蘇省，有的地區是135元，有的地區不是，如蘇州是490，常州是250。由此可以看出相關工作有很大調整或操作空間。呼吁從國家到地方各級政府積極行動，致力于提升經濟水平欠發達地區的城鄉居民基礎型養老金，縮小養老金的地區差距，讓廣大農民朋友的養老問題更有保障。

城鄉居民養老保險制度建立以來，中央最初確定的基礎養老金最低標準為55元上調至88元，增加了33元，提高了60%。為了讓城鄉居民享受改革開放的成果，解決基礎養老金標準偏低的問題，海南省人民政府從2014年7月起，海南省農村居民基礎養老金標準由每人每月120元提高至每人每月135元，城鎮居民基礎養老金標準由每人每月130元提高至每人每月145元；自2015年1月起，海南省農村居民基本養老保險基礎養老金標準由每人每月135元提高至每人每月145元。2018年1月1日起海南省城鄉居民基本養老保險基礎養老金最低標準為每人每月178元。當前海南省基礎養老金水平在全國31個省（區、直轄市）較靠前，僅次于上海、北京、天津。

2004年6月，“9＋2”政府領導共同簽署《泛珠三角區域合作框架協議》，泛珠三角區域包括福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南九個省區和香港、澳門兩個特別行政區（簡稱“9+2”）。本文將海南的城鄉居民基本養老保險的基礎養老金、繳費檔次以及政府補貼檔次的設計與“泛珠三角區域”的福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南9省進行比較。

根據表3可以看出海南省基礎養老金標準在泛珠三角區域九省中居第一，保障水平較好。根據表4和表5可以看出，海南省城鄉居民基本養老保險繳費標準共13檔，其中最后一檔是2018年調整加上去的，去掉了100元的最低檔，檔次沒有變化。檔次設置標準跟其他省份相比不具有優勢，檔次的設置直接會決定保障水平的高低。政府補貼方面，城鄉居民養老保險暫行辦法將選擇200元及以上繳費檔次的，每增加一個檔次除30元基礎補貼外不少于10元補貼。從2018年1月起，政府給予參保人每人每年的基礎補貼由原來的30元提高至40元。這意味著按照現行的13個檔次繳費，如果參保人選擇繳費5000元，可以拿到政府補貼下限是160元。與其他八省相比優勢不明顯。

表4 “泛珠三角區域”九省城鄉居民基本養老保險繳費標準比較單位：元

表5 “泛珠三角區域”九省城鄉居民基本養老保險政府補貼比較 單位：元

（三）參保居民選最低檔次繳費，個人賬戶的積累比較少

據調查個人大多選擇較低檔次繳費，早積累、長期繳費意識不強，在目前的城鄉居民基礎養老金待遇中，個人賬戶養老金占比較低。如果以海南省最低200元的檔次來計算，連續15年，不計算利息，那么這個個人退休時個人賬戶里只有3600元，退休后每月只能拿到25.9元，再加上現在海南省規定的基礎養老金178元，每個月203.9元，無法保障正常的養老生活。可見，海南省城鄉居民基本養老保險制度保障能力低下達不到“養老”保障目的。

（四）基礎養老金最低標準缺乏正常增長機制

截止到2018年，僅調整過兩次；地方政府在基礎養老金方面的責任缺乏約束性；中央政府和地方政府之間缺乏協調性；未考慮城鄉居民收入增長、物價水平變動和職工基本養老保險等其他社會保障標準調整情況。

三、完善海南省城鄉居民基本養老保險制度實施的建議

第一，建立繳費補貼調整機制。根據經濟發展、個人繳費標準提高和財力狀況，提高政府對個人繳費補貼。明確地方要調整繳費補貼水平，建立繳費補貼動態調整機制。鼓勵集體經濟組織提高繳費補助，鼓勵其他社會組織、公益慈善組織、個人為參保人繳費加大資助。

第二，實現個人賬戶基金保值增值。各地要按照國務院有關要求和規定，開展城鄉居民基本養老保險基金委托投資，實現基金保值增值。

第三，建立基礎養老金正常調整機制。明確人社部會同財政部，參考城鄉居民收入增長、物價變動和職工基本養老保險等標準調整，適時提出養老金最低標準調整方案，報請黨中央和國務院確定；地方基礎養老金的調整，由當地人社部門會同財政部門提出方案，報請同級黨委和政府確定。

第四，加大政策宣傳，讓城鄉居民理解政策，促進他們長期繳費和多繳費，同時大力推進政策落實，強化各方籌資責任，個人賬戶儲存額未來將會正常增長。