基于區域梯度式學習情景的長江經濟帶環境治理研究

王 偉，張阿曼，李 怡

（1.中央財經大學政府管理學院，北京 100081；2.中國人民大學公共管理學院，北京 100872；3.中國人民大學財政金融學院，北京 100872）

引言

自20世紀80年代“T”字形宏觀發展格局的提出以來，長江沿岸地區的發展逐漸成為國家戰略制定與經濟社會研究中備受關注的話題[1]。2014年9月，國務院出臺《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》（以下簡稱“意見”）；2017年7月17日，環保部、國家發改委、水利部聯合印發《長江經濟帶生態環境保護規劃》；2018年4月，習近平同志第二次考察長江經濟帶建設，再次強調必須嚴格做好長江生態保護工作。可見，長江經濟帶生態保護工作已成為重中之重。

然而現實中，長江上、中、下游及沿江腹地的生態環境、經濟水平特征存在較大差異，意味著城市化和工業化發展基礎與路徑不同，生態保護與污染治理的能力與問題不同，這就要求必須采用具有因地制宜多樣性而又彼此良好協作的區域環境治理機制。

縱觀長江經濟帶環境問題的已有研究，主要涉及關于長江經濟帶資源環境與經濟增長的雙向響應關系[2-4]、污染排放對產業發展的空間效應分析[5]、環境壓力下的工業生產及能源效率實證[6,7]、長江經濟帶歷史發展態勢與開發構想分析[8]、資源環境格局和現狀水平分析及區域可持續發展相關策略探討[9,10]以及生態補償等體制機制設計[11,12]等。研究中雖然或多或少提到了區域協同治理的重要性，但區域環境治理在其內容中所占比重甚小，尚未形成一個立足于區域治理內涵、立足流域整體利益的理論框架與路徑策略。這意味著面對如此重要的國家戰略，關于長江流域環境治理的頂層設計與實施路徑的學術支撐是遠遠不夠的，仍有大量工作需要深入完善。為此，研究從區域治理視角切入，選擇如何加強和推動長江經濟帶生態環境協同治理，實現流域整體環境質量上升和共贏式可持續發展作為研究核心命題，提出并設計基于區域梯度式學習情景的環境治理框架，以期為長江經濟帶生態環境保護工作探索一種新思路。

1 長江流域國家與地方層面環境保護文件概況

目前，國家層面面向長江流域環境保護的政策性文件主要有《長江經濟帶生態環境保護規劃》《長江中下游流域水污染防治規劃（2011—2015年）》《全國重要江河湖泊水功能區劃（2011—2030年）》《長江流域綜合規劃（2012—2030年）》《長江經濟帶綜合立體交通走廊規劃（2014—2020年）》等；地方層面則有在流域（湖泊）管理方面，有《太湖流域管理條例》《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》；在港口岸線方面，有《安徽省長江岸線資源開發利用管理辦法》《四川省港口管理條例》《上海港口岸線管理辦法（修改）》等；在環境保護方面，有《江蘇省長江水污染防治條例》《重慶市環境保護條例》、《重慶市長江三峽水庫庫區及流域水污染防治條例》等。“意見”出臺后，國家發改委與原環保部聯合發文《關于加強長江黃金水道環境污染防控治理的指導意見》，經濟帶內各省市也紛紛出臺有關環境污染防治政策和意見加以響應，在此依照長江上、中、下游順序，對各地方在“意見”出臺后提出的環境治理政策進行梳理，見表1。

表1 長江經濟帶11省市水環境治理政策梳理

梳理發現（表1），目前各省份政策文件中對如何進一步加強區域性環境污染聯防聯治、協同學習與合作機制建立尚缺乏比較清晰、系統的銜接與推進思路，這帶來的潛在問題是將碎化政策資源效益，制約各地政策的合力績效，最終導致長江流域環境整體性治理在低水平徘徊。

2 長江經濟帶環境治理的梯度學習與協同框架設計

基于前文分析，研究引入“區域協同治理”理論作為長江流域環境治理戰略框架構建的思想基礎，并進一步提出長江流域環境治理的梯度學習與協同治理框架。

2.1 流域環境治理的核心特征：多元與漸進

流域經濟是一種特殊的區域經濟模式，是自然區域經濟和跨區域經濟的結合體，以江河為通道、以物流為紐帶或軸心，通過整合與優化流域內各種資源形成具有一定協作與分工的經濟帶，具有整體性、區段性、層次性和開放性的特征[13]。流域經濟整體性和區段性的特征，決定了伴隨經濟發展而產生的流域性環境問題不是流域中某一主體造成的或能解決的，而是面對整個流域內不同發展水平、發展訴求的利益主體間多元博弈、協作的復雜局面。

一方面，由于流域經濟的跨界性，在我國特殊的行政區經濟格局下，流域環境治理必然要面臨不同行政邊界內地方政府、企業以及當地居民在內的多元利益主體，常常會因過度關注自身利益而忽視流域整體利益，造成流域環境治理的整體低效性。

另一方面，由于流域經濟的區段性和層次性，其內部經濟社會的發展差距是客觀存在的，對不同區段的利益主體均設置完全相同的治理目標與要求是不可行的，因此，流域環境治理目標與考核應是漸進式的循序推進，最終實現流域整體趨優。

2.2 流域環境治理的基本層次

一方面，“水”是一種資源，可以直接用于生產與生活，也就是所謂的“水資源”；另一方面，水又是一種“環境容量”，可以承載一定排放水平的污染物，即所謂的“水環境”；而與此同時，水資源在某些地方還是一種特殊的“子生態系統”，肩負著維持生態系統平衡的重任，亦即“水生態”。上述水的三種基本功能，在不同地區因條件各異而發揮著不同的功能水平。

流域環境治理，最根本的就是“水”的治理，需要從水資源、水環境、水生態三個層面入手，針對不同流域地區的具體情況提出層次分明、各有側重的治理措施。總體上，要維持和改善流域環境質量，就必須在上述三個方面取得平衡，也就是說，既不能在某個方面強調得太過頭，也不能強調得不夠。譬如，在過去的經濟發展過程中，可能就更多的是把“水資源”視為排污的環境載體，一定程度上忽略了其他兩種功能的重要性，其結果是，作為一種資源，合格的“用水資源”變得越來越短缺，同時，作為一個子生態系統，“水生態”也越來越缺乏與其他生態系統之間的互動能力，從而使得整個生態系統變得日益失衡。為此，流域治理需要從水資源、水環境、水生態三個層次層層著力、分層突破，以促進形成水安全保障有力、水資源集約利用、水環境面貌改善、水生態自然和諧、水景觀親水宜居的總體格局。

2.3 梯度的內涵界定

“梯度”一詞的本義是指事物在某一方向上呈現出的有規律的遞進式增減變化的現象，是描述事物在空間范圍內不均衡分布的概念。狹義的梯度理論關注生產力的布局，以經濟發展水平的梯度分布為基礎[14]。廣義的梯度理論將影響區域發展的自然、經濟、社會、人力、生態環各個子系統進行調整、配置和充分利用，以建立更為科學、合理、有序的發展格局[15]。

此處研究借鑒廣義梯度理論，認為在分析開展流域環境治理工作時，需要綜合考慮自然環境基礎、經濟發展水平、環境排污規模、環境治理水平以及治理能力等方面存在的多樣差異，對流域發展梯度以及多元主體能力梯度分級歸屬加以科學界定，以此作為流域環境治理的客觀基礎，謀劃共識的達成，構建互動學習協作機制，實現多梯度間多主體的環境治理機制共建、共享、共生。

2.4 學習型區域理論基礎

學習型區域理論認為區域主體與環境之間存在強烈的互動，區域主體是區域發展的內因，環境是外因，區域主體的能動性和創造性決定區域的發展方向。學習型區域發展模式的構建路徑包括發揮地理鄰近優勢促進學習、利用區域根植性促進學習、通過人力資本集聚促進學習、推動組織互動促進學習。本質特征是不斷的“交互式學習”，以創新為動力，區域學習是學習型區域的最主要特征。基本構成要素是學習型單元。學習型區域是由區域內許多學習型單元組成的。這些學習型單元在區域內建立了一種關系網絡，形成了網絡型的組織。只有區域內的每一個個體、每一個企業或組織都成為不同的學習型單元，整個區域才能成為學習型區域。

2.5 長江經濟帶環境治理的多元漸進式梯度學習框架

長江經濟帶以水為紐帶，連接上下游、左右岸、干支流，形成一個龐大復雜的巨型復合生態系統，結合流域環境治理“層次與梯度”兩大核心特征，推動處于不同層次、不同梯度的主體間相互學習與有效協作，對于提升區域環境治理績效至關重要。

在此，本研究提出長江流域環境治理的多元漸進式梯度學習框架（圖1）。其基本內涵是：首先，依據某一項或綜合多項要素對區域內行政地域單元進行環境治理學習梯度的劃分，學習梯度1代表經濟發展與環境治理水平較低的地域板塊，學習梯度2代表水平相對適中的地域板塊，學習梯度3則代表經濟社會發展與環境治理水平最為領先的地域板塊。從學習范圍看，可分為梯度內學習和梯度間學習；從學習路徑看，可以分為低水平區域向高水平區域提出的主動式學習與高水平區域向低水平區域提供的反哺式學習（表2）。

圖1 長江流域環境治理多元漸進式梯度學習框架

表2 長江流域環境治理多元漸進式梯度學習情景的劃分

2.5.1 梯度間學習

從現實情形看，區域梯度間環境治理學習包含兩種形式：

（1）鄰梯度學習

鄰梯度學習指鄰近梯度之間的學習協作，圖中即學習梯度1與學習梯度2之間在環境治理技術、治理手段和管理方式以及人才培養等方面的學習。因鄰近梯度差異較小，學習成本較低，協作難度較小，可行性更強，但學習改進效果有限。

（2）跨梯度學習

跨梯度學習指非鄰近梯度之間的學習協作，圖中即學習梯度1與學習梯度3的主體之間在環境治理技術、治理手段和管理方式以及人才培養等方面的學習。因鄰近梯度差異較大，學習成本較高，協作難度較大，但學習改進效果會比較明顯。一般來說，處于更高梯度的地區，除了治理技術比較領先以外，通常具有更良好的經濟保障基礎、更好的環保體制及更為合理的環境污染防治政策，為此，構建公平可持續的跨梯度的學習對體制機制是關鍵重點。

在上述兩種學習形式中，當低梯度地區進行主動學習的同時，處于較高梯度水平的省市應積極開放地進行資金、技術、人才以及制度等多方面的大力反哺，將兩種路徑有效結合，提升每一個學習單元以及整個流域的污染治理能力水平，最終必惠及整個區域發展。

2.5.2 梯度內學習

具體到某一梯度內，各個地方之間進一步給予經濟發展水平與環境治理水平的高低細化。其中處于較低水平的地區，以同梯度內水平相對領先的地區作為標桿，結合當地實際，學習標桿經驗進行環境治理。同時，處于標桿地位的地區，通過知識、技術、人才、資金等溢出方式主動幫扶梯度內部其他低水平地區的環境治理，以實現整個梯度板塊污染治理水平的提升。與梯度間學習相比，梯度內學習因具有地理鄰近和發展本地接近的雙重特點，地方間學習和協作具有更強的可操作性。

綜上，在長江經濟帶環境治理多元漸進式梯度學習框架中，每一個學習梯度被視作一個整體，從局部的某一學習梯度內部的互動學習協作，再到整個經濟帶范圍梯度間的互動學習協作，這種學習將能夠加速環境治理有益要素的快速高效傳播，縮小地區間協作客觀差距，為區域環境協作治理創造最有利的合作基礎與條件，而整個經濟帶內各個相對落后地區通過一個漸進式的梯度學習路徑，在經濟帶整體發展目標和學習標桿示范目標的共同約束與激勵下，可實現自身的穩步發展與提升，最終形成一種“先進帶動后進，后進追隨先進”的區域環境治理學習-協作的良性循環路徑，實現長江經濟帶整體生態環境的持續改善與保護的長效機制。

圖2 2016年長江經濟帶各省份億元GDP排放現狀梯度

3 基于梯度劃分與協同治理的情景模擬

3.1 長江經濟帶現狀污染評估與學習梯度區域劃分

長江經濟帶污染以水污染和大氣污染最為突出。水環境方面，據統計，2000年以來，全國每年發生的水污染事故中，近60%發生在長江經濟帶內省市[16]。為此，研究選取水污染和大氣污染的兩個代表性污染物COD和SO2作為核心指標進一步分析。近五年來（2012—2016），長江經濟帶兩大主要污染物的排放量都在全國的30%以上，且呈穩中有升趨勢，說明污染治理情況并不顯著。具體看來，五年內中、西部地區兩類污染物排放量均占流域整體排放量的75%左右，呈現從東到西排放量占比逐漸增大的基本特征，見表3。

另外，為進一步考慮地區污染物的治理水平差異，本研究選取單位GDP的污染物排放量作為評價指標，測度長江經濟帶內東、中、西部各省份的污染治理水平。如圖2所示，長江經濟帶的單位GDP污染物排放量水平呈現更為顯著的從東到西逐漸增加的趨勢。

表3 2012—2016年長江經濟帶主要污染物排放區域分布

結合傳統東、中、西區域板塊中對于長江經濟帶11省份板塊的劃分，以及上述數據呈現出的經濟帶內環境污染梯度式分布特征，本研究將長江經濟帶劃分為三大學習梯度：梯度1，包含云南、貴州、四川、重慶等西部省份，其環境治理水平相對落后；梯度2，包括安徽、湖北、湖南、江西等中部省份，其環境治理水平相對適中；梯度3，包括上海、江蘇、浙江等東部省份，其環境治理水平最為領先，并據此進一步根據梯度學習框架展開后續研究。

3.2 長江經濟帶環境治理梯度式學習多情景分析

本研究提出的區域環境協同治理的基本思路通過漸進式的梯度學習，實現區域整體環境質量提升的目標。在此，本研究默認梯度間以及梯度內部的相互協同學習能夠達到一個潛在學習效果，并用單位GDP的污染物排放量的改進值作為這一效果的量化指標，對其進行如下情景假設分析。

核定在不同排放水平的假設條件下，各個省份的相應污染物的排放總量及其相對于基準水平的減排量。基本公式為：

其中，Qi為2016年污染物排放總量；Gi為該年各省份的GDP總量；Ci為不同情景假設下的億元GDP污染物排放量。

基準水平情景：長江經濟帶內東、中、西三大學習梯度中的各省份依然保持2016年的億元GDP污染物排放量水平（表4）。

表4 2016年長江經濟帶各省份億元GDP污染物排放量單位：噸/億元

上述基準排放水平下的C的基礎數據由以下公式計算：

其中，Ci為2016年省份萬元GDP污染物排放量；Qk為2016年省份污染物排放總量；Gk為2016年省份GDP總量。

在以下不同情景的假設下，計算不同排放水平假設下各省份的減排量百分比，以此來檢驗梯度之間以及梯度內部學習帶來的可能潛在效益。

3.2.1 梯度間學習情景

情景1：在基準水平的基礎上，假設長江經濟帶內西部地區通過區域間學習，億元GDP SO2排放量下降到2016年中部地區的平均水平①因中部地區的COD污染程度普遍高于西部地區，故在這一排放水平下不討論COD這一污染物的減排情況。。在此情景下，西部地區的SO2總量將由之前的195萬噸下降到89萬噸，進一步計算得到各省份污染排放總量變化情況（表5）。

表5 排放水平情景1下的西部地區減排百分比

情景2：在基準水平的基礎上，假設長江經濟帶內中部和西部地區通過區域間學習，億元GDP污染物排放量均下降到2016年東部地區的平均水平。在此情景下，中部地區的SO2和COD分別減少55.1萬噸和129.34萬噸，西部地區則分別減少148.85萬噸和92.76萬噸，減排量十分可觀，見表6。

表6 排放水平情景2下的中西部地區減排百分比

3.2.2 梯度內學習情景

排放水平情景3：在基準水平的基礎上，假設長江經濟帶內東、中、西三大學習梯度內各個省份通過區域內學習，億元GDP污染物排放水平均下降到梯度內的最低水平，見表7。

表7 排放水平情景3下的長江經濟帶各省份減排百分比

數據結果表明，在假設的排放標準2下，各個省份的污染排放總量均將下降40%以上，中、西部的平均降幅都在50%左右。

在假設的排放水平3下，各個梯度內部各省份進行相互學習。結果顯示，在這一假設下，各省份減排比有高有低，除少數省份外，其他的都在20%以上，東部和西部整體的SO2和COD污染物總量均將下降30%～50%，減排效果明顯。

圖3 不同排放水平情景下的區域整體污染物排放總量

總體來看，不同情景假設下，區域整體的污染物排放量均有大幅減少，可見通過學習型區域的創建和梯度漸進式學習路徑的踐行，不同梯度地區的治理水平得以提升，可實現區域整體的環境污染程度的大幅下降。

4 長江經濟帶區域環境協同治理策略

長江沿岸任何一個省份都無法在長江生態環境破壞中獨善其身，也無力獨自承擔保護長江流域生態環境的重任。因此，長江經濟帶生態文明建設絕不能以行政區劃為壁壘，要增強系統思維，統籌各地改革發展、各項區際政策、各領域建設、各種資源要素，使沿江各省份協同作用更明顯，促進長江經濟帶實現上中下游協同發展、東中西部互動合作。

在此，研究將長江經濟帶梯度式學習型區域環境治理的推進維度解構為國家、區域及地方三個層面。而地方層面的學習協同治理政策又可從處于較低學習梯度的主體（學習型主體）和處于較高學習梯度的主體（被學習的主體）兩個群體展開，最終落腳于區域整體環境的改善（圖4）。

圖4 長江經濟帶梯度式學習視野下環境協同治理推進示意圖

4.1 國家層面：做好頂層設計與做好“裁判員”

區域學習型治理框架的構建，包括中央政府自上而下的縱向推動和地方政府之間的橫向推動，其中，中央政府引導的治理行為和治理策略調整是區域環境治理網絡建立和能否可持續的充分條件，與其他兩級政府相比發揮著核心作用。因此，為更好地搭建起長江經濟帶區域治理學習型機制，中央政府要盡快完善區域法律制度和區域性政策，通過立法確立某些治理機構的合法地位和權力與職責范圍，中央及各部委應在資金、技術、財稅、人才、產權等方面給予政策支持，創造有利于地方學習型主體形成的政策環境，科學、有效地發揮政府干預的積極作用，扮演最佳的“裁判員”的角色。

4.2 區域層面：組建區域權威機構與構建有效網絡平臺

一方面，組織構建權威性強的跨行政區域協調管理機構，以整體性的概念促進區域經濟的協調發展和生態環境的改善，使其可對資源使用、生態保護、環境治理等進行統一規劃、統一實施、統一協調，同時完善區域聯合、整體規劃等環境治理協作方式。另一方面，構建區域整體知識網絡體系，通過建立各種正式的和非正式的網絡聯系，鼓勵政府、企業、高校和研究機構等主體間的相互交流學習，促進環保專業化區域和產業集群的形成。在環保專業化區域和產業集群中，搭建企業間知識自由傳播、人才交流培養和集體學習的平臺。

4.3 地方層面：克服本位主義束縛與“五位一體”協同統籌

地方政府層面，最重要的是要克服傳統的以各自利益為中心，只掃門前雪的站位局限性。從資金、技術、人才、政策與制度等五個方面形成協同統籌的區域整體性治理格局。

4.3.1 資金利用維度協同統籌

長江經濟帶目前的財政轉移主要表現為自上而下式的資金分配，而橫向的生態補償財政轉移要么政策缺位，要么并未落到實處。對此，應推動高梯度地區對低梯度地區的環境治理提供定向資金支持，而低梯度地區，則進一步充實環境污染治理專項資金，借鑒高梯度地區的成功經驗，對資金進行高效、合理的利用，如獎勵治理水平有較大進步的主體，設置專項PPP基金吸引社會投資，部分資金用于地方經濟公共服務、社會公共服務以及公共安全服務的改進，為學習型區域的創建夯實社會共識基礎。

4.3.2 技術創新維度協同統籌

鼓勵高梯度地區與低梯度地區通過合辦企業、合作專業性環保項目或合建工業園區等，在項目共建中實現梯度間治理技術的學習和協作進步。低梯度地區應實行友好的企業落戶政策，通過一定的鼓勵性措施和政策性優惠，吸引來自高梯度地區的企業入駐或是企業合并。同時，地方政府應給予一定的環保專項資金支持，鼓勵高校和研究機構自主創新，為環境治理技術的進步提供源源不斷的新動力。

4.3.3 人才交流維度協同統籌

地方政府應從基礎上提高區域環境教育水平，加強專業性人才的培訓和相互交流。專業性人才培養，不僅包括環境保護和治理人才、先進技術研發人才，還包括專業的技術監督人才和管理人才等。地方政府可搭建公開透明的人才交流平臺或交換機制，健全人才培養和考核機制，促進地區間相互學習。學習梯度較低的地方政府，一方面應加強環保人才引進的激勵政策；另一方面要鼓勵本地環保人才對外交流和學習，全面提高勞動者的素質。

4.3.4 政策方面

地方政府公共政策作為政府重要的施政工具，包含以下內容：激勵政策，主要表現在財政政策、稅收政策、金融政策、分配政策、專利政策等，通過完善地方治理水平的學習與考核指標體系，對表現突出的企業或其他組織進行獎勵；引導和保護政策，一方面通過各種優惠政策引導各類企業和社會資本參與到環境治理的創新，另一方面要保護新興環保產業和相關項目；協調政策則主要體現在對于地方內部及跨界主體的利益和矛盾協調，提升環境協同治理的效率，上述政策的發起與制定應高度重視地方間學習交流與高效協同。

4.3.5 制度方面

學習制度為加快學習型區域的構建提供了制度保障，也是區域主體間學習的動力源泉[17]。重點健全和完善當地的學習保障制度、教育保障制度、學習激勵制度以及與其他梯度主體間的知識信息共享制度等。通過制度的完善來營造一種學習氛圍，調動地方企業和研究機構進行治理水平創新的積極性。另一方面要有效對接由自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度、空間規劃體系、資源總量管理和全面節約制度、資源有償使用和生態補償制度、環境治理體系、環境治理和生態保護市場體系、生態文明績效評價考核和責任追究制度等八項制度構成的產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系。

5 結語

面對長江經濟帶國家戰略的生態環境保護這一全局性問題，本研究立足于區域發展客觀差異現實，探討區域不同梯度板塊間及內部雙重學習協同格局下的一種整體性環境治理路徑，構建梯度式漸進學習框架并進行實證檢驗。可以看到，打破地方本位，加強彼此互動學習，區域整體的減污防污潛力巨大，生態效益提升極大。研究為區域環境的協同治理探索了一種新的思路，未來可在進一步細化和深化梯度漸進式學習的環境目標制定、減排任務分解、制度化機制設計等研究，為長江經濟帶區域開發與保護活動在資源環境承載力和發展戰略需求的雙重約束下有序展開，提供更具科學性與操作性的決策參考。