我國農地經營權抵押貸款機制的創新：基于先進國家的經驗借鑒

摘 要：本文在總結農地經營權抵押貸款試點地區實踐成效的基礎上，指出農地經營權抵押貸款的法律空間不足、配套組織不完善、金融機構缺乏積極性等是目前推行農地經營權抵押貸款面臨的主要難題，并借鑒國外先進經驗，從法律支撐體系、配套組織體系、風險防控機制三個方面探索創新農地經營權抵押貸款機制。

關鍵詞：農地；農地經營權；農地經營權抵押貸款

2014年中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》提出“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地經營權向金融機構抵押融資”，這為盤活農村土地資產，進行農地經營權抵押貸款機制創新奠定了制度基礎。2017年《中共中央、國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》首次把農村土地“兩權分置”更改為“三權分置”，即將農地權利由“所有權、承包經營權”兩權組成改為由“所有權、承包權及經營權”三權組成。本文在農地“三權分置”的架構下，基于我國試點地區已有的農地經營權抵押貸款實踐，借鑒先進的國際經驗，探索創新農地經營權抵押貸款機制，以求推動我國農地經營權抵押貸款業務的發展，拓寬農地經營主體的融資渠道。

一、農地經營權抵押貸款試點地區的實踐成效

2015年8月國務院發布的《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》標志著我國開始推進“兩權”抵押貸款業務。與我國其它領域改革一樣，農地抵押貸款業務也先由試點地區探索試行。根據國務院部署，全國共有232個縣級行政區進入農地經營權抵押貸款試點。但在實踐中一些地區在本世紀初就已經自行開始了農地經營權貸款探索。目前，一些試點地區已形成了穩定的操作模式，其中湖北省武漢市、寧夏吳忠市同心縣和吉林省四平市梨樹縣的農地承包經營權抵押貸款的模式較為完善，成效也較為突出。

（一）武漢市農地經營權抵押貸款試點成效

武漢市于2014年開始了農地經營權抵押貸款探索實踐，截至2016年底，全市共開展了農地經營權抵押融資業務631宗，由公司主導實現的農地經營權抵押融資490宗，占77.66%。武漢市農地經營權抵押貸款采用的是直接抵押貸款模式。該模式的具體運作方式是：借款人（企業或農戶）提供相關農地權屬資料或流轉證明文件，以經農村產權交易所鑒證的農地經營權流轉交易合同鑒定書為銀行認可的有效抵押物，直接向農商銀行提出農地經營權抵押貸款申請，銀行委托第三方機構對農地經營權價值進行評估，銀行核定評估結果后，直接向符合條件的借款人放款。這一模式的最大特點是抵押手續較為簡便，工作效率較高，但存在借款人無法按期償還抵押貸款、農戶面臨失地風險等現實問題。

（二）吳忠市同心縣農地經營權抵押貸款試點成效

同心縣2003年就已經開始了農地經營權抵押貸款探索實踐，并取得了良好的成效，在首推試點3年的時間內，同心縣的農地抵押貸款額度就達到了7000萬元，受益農民達到了7000戶，而且沒有一戶不及時還款，信用社和農戶實現了雙贏。同心縣農地經營權抵押貸款采用土地抵押協會模式，也稱之為“土地承包經營權反擔保貸款”模式。該模式的具體運作方式是：首先，由村自發組織成立“農戶土地承包經營權流轉合作社”。其次，農民以農地經營權入股合作社，成為合作社社員，并承擔貸款聯保人的職能。再次，申請貸款的社員按規定達成以下三個條件，就可以取得貸款。一是有其他3名社員作為聯保貸款擔保人；二是與協會和擔保人簽訂了《土地承包經營權抵押協議》；三是有合作社作反擔保。這一模式的最大特點是：如果出現不良貸款，不是由金融機構直接取得農地經營權的處置權利，而是先由合作社及聯保人先代其償還貸款，再由合作社或聯保人取得該農地經營權的處置權利，從而避開了可能產生的農地非糧化和非農化的風險。

（三）四平市梨樹縣農地經營權抵押貸款試點成效

梨樹縣于2012年開始了農地經營權抵押貸款業務實踐，在貸款業務運行一年的時間內就累計發放了貸款4467筆，貸款金額達到了1.67億元，支農惠農效果明顯。梨樹縣農地經營權抵押貸款采取的是“土地收益保證貸款”模式。其具體的運作方式是：按照地權不變，收益抵押的原則，設立非盈利性的“縣物權融資農業發展有限責任公司”作為土地承包經營權的融資擔保平臺。農戶以土地未來收益做保證，并將其一部分土地承包經營權流轉給該公司，該公司替農戶向金融機構提供政策性擔保，農戶就可以獲得由金融機構發放的貸款。該模式最大的特點是有利于解決農民貸款難、擔保難和融資難的問題，并能推動農地流轉，但手續比較復雜，程序較多，會影響農民辦貸的積極性。

二、農地經營權抵押貸款試點實踐中出現的主要難題

經過多年的實踐，雖然一些農地經營權抵押貸款試點地區已形成了較為成熟的運作模式，也取得了良好的成效，但是試點地區在探索農地經營權抵押貸款業務中卻仍然面臨以下三個方面的難題。

（一）允許農地經營權抵押貸款的法律空間不足

《物權法》第125條規定：“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利。”土地承包經營權作為用益物權，是農民作為農村集體經濟組織成員的權利體現。但相關法律法規嚴格限制農地抵押貸款。《物權法》第184條和《擔保法》第37條都明確規定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得設定抵押。”因此，在我國相關法律未得到修訂和完善的情況下，農地經營權抵押貸款面臨著難以逾越的“法律底線”。雖然同心縣等試點地區探索通過反擔保等方式避免了土地經營權的直接抵押，但是并未從根本上消除法律風險。

（二）農地經營權抵押貸款的配套組織不完善

農地經營權抵押貸款業務順利運作需有配套的社會組織。目前，我國農地經營權抵押貸款的組織機構主要是農民專業合作組織和農村產權交易中心。其中農民專業合作組織普遍存在生存空間不大、發展潛力小、內部組織不規范、合作成效不明顯、凝聚力不強等問題，故難以進一步發展成能與金融機構合作的融資平臺。農村產權交易中心則存在交易平臺操作尚未細化且不能與市場需求有效配合的突出問題。另外，我國仍缺乏農地流轉的中介機構、農地抵押機構和評價機構，尚未形成科學的農地定價機制和評估體系，這在一定程度也強化了農地“評估難、變現難、抵押難”的“三難”境地。

（三）農地經營權抵押貸款風險大且難掌控，金融機構積極性不高

與其他類型抵押貸款的不同之處是農地抵押貸款償還風險更大，農地抵押貸款的標的物是農地經營權。農業是天然弱質性產業，其生產收益情況受制于自然條件。農產品欠收、農產品滯銷等因素都可能使經營主體無法按期償還貸款，金融機構可能就取得了農地經營權。但是金融機構拿到農地經營權以后，只能選擇將農地押在手中不經營，或者將農地轉讓給其他經營主體耕作，而新的經營主體仍然會面臨同樣的農地經營性困難，仍會產生二次風險。因此，許多地區的金融機構對發放農地經營權抵押貸款的態度較為謹慎。如果缺乏有效的擔保，那么經營主體獲得貸款的機率不大。一些試點地區通過采取“土地經營權反擔保”的方式提高了普通農戶獲得貸款的可能性。但是由于農戶與擔保公司之間并不存在農業產業鏈關系，這些農戶與采取直接抵押融資模式的農戶一樣會由于農產品銷售渠道不穩定等因素而面臨較大的風險。如何有效避開農地經營權抵押貸款風險是一項需要創新的金融服務，而且創新的風險較大，這直接導致了許多地區金融機構參與開展農地經營權抵押貸款積極性不高的問題。

三、國際發達地區農地抵押貸款的先進做法

國外有不少國家實施農地抵押貸款制度，其中德國、美國、日本的具體做法較為典型。德國土地抵押貸款制度始建于18世紀下半葉，是最早允許農民利用土地進行抵押貸款、實行農地金融制度的國家。德國農村土地抵押貸款采用的是“土地抵押信用合作社結合聯合合作銀行”的模式，其主要特色為“農地融資功能市場化”。由有貸款需要的貸款申請者自發組成的土地抵押信用合作社是德國農村土地抵押貸款組織體系中的核心融資主體，它承擔向上對接政府，向下聯接貸款申請者的雙向聯接功能，擁有貸款申請者所抵押的土地處置權，同時具有政府賦予的發行土地債券的權利。土地抵押信用合作社可以發行債券的方式幫土地抵押貸款申請者完成土地的市場融資，并在審核確認貸款申請者的土地價值和貸款金額之后為貸款申請者發放貸款。

美國的農村土地抵押貸款則采用“政府土地管理部門結合聯邦土地銀行”模式，這是一種較為典型的、“自上而下”的農村土地抵押融資機制。其具體的運作方式由圖1所示。其中聯邦土地銀行是發放貸款的終端機構。農村貸款合作社是聯接土地銀行和貸款申請者的中間機構，它主要負責完成貸款申請者的貸款申請資料審核、貸款申請者抵押的土地價值評估、發放貸款等具體的貸款相關業務。當貸款申請者的所有條件都得到農村貸款合作社的認可，并通過了聯邦土地銀行的審核就可以獲得貸款。

而日本農地抵押貸款是發生于包含基層農協中的信用合作組織（“基層農協”）、都道府的信用聯合會（“信農聯”）、中央的農林中央金庫（“農林中金”）三個層次的國營農村合作金融組織體系之下。日本農村土地抵押貸款是基于這一完善的農村合作金融組織體系，采用國家信用主導的形式，由政府財政資助絕大部分運作資金，層級功能非常清晰的模式，其運作方式也較為簡單清晰，即采用由下及上逐層入股的方式組成農地抵押貸款組織體系，再由上及下逐層放貸的方式完成對符合貸款條件的貸款申請人發放貸款。

四、我國農地經營權抵押貸款機制的構建

（一）農地經營權抵押貸款法律支撐體系的構建

首先，賦予農地經營權的用益物權性質。根據實踐需要，從法律上明確農地經營權之財產性質，增加農地經營權為新的物權種類，即將其定為“用益物權”，并對農地經營權的權利主體、權利內容、權利主體的權責等進行規定。其次，消除農地經營權抵押的法律限制。突破現行法律對農地用益物權的“兩禁止”，從法律上明確允許農地經營權抵押貸款，使農地經營權抵押貸款行為有法可依，解除貸款主體的后顧之憂，為農地經營主體拓寬融資渠道。再次，制訂詳細的、具有可操作性的法規。通過制訂詳細的法規條款對農地經營權抵押貸款的條件、程序、違約責任等進行明確的規定，為農地經營權抵押貸款提供有效的法律支撐，使農地經營權抵押貸款雙方主體能在明確的法律框架下規范地開展各項貸款業務，消除農地經營權抵押貸款的法律風險。

（二）農地經營權抵押貸款配套組織體系的構建

借鑒德國、美國、日本的經驗，結合中國農村基層組織和金融機構發展的實際情況，采取“自下而上”和“自上而下”相結合的方式快速發展農地經營權抵押貸款的配套組織。首先，發展農地經營權抵押貸款的基層服務組織。有農地經營權抵押貸款需求的經營主體可依托村集體經濟組織、經濟聯社或地方政府的力量組建、發展、壯大農業合作社，并將農業合作社發展成具有與提供信用擔保、金融機構溝通、代理貸款融資業務等服務職能的基層組織，以克服農民或其它經營主體力量分散、信用擔保力量小等劣勢。其次，設立配套的農地金融組織機構。基于我國目前金融機構發展實際情況，建議借鑒美國經驗，建立以農業發展銀行以及農村信用社為依托的自上而下的農地金融組織。一是可發揮農業發展銀行長期辦理涉農政策性金融業務和涉農商業性金融業務的優勢，在農業發展銀行內部設置具有類似土地銀行功能的部門，作為農地金融體系的上級機構，專門從事土地金融業務，隨需辦理農地經營權抵押貸款業務。二是可充分利用農村信用社業務深入基層、農村網點眾多等良好的基礎，發揮其對“三農”的服務路徑已形成的既定優勢，在農村信用社內部設置具有農地經營權抵押貸款功能的部門，專門負責農地經營權的抵押貸款業務，能提高農地經營權抵押貸款業務實施的可行性和效率。再次，建立和完善農地經營權價值評估機制。加快建立農地經營權資產價值的評估體系，引入專業的第三方評估機構，引進、學習和借鑒國外先進的評估方法，制定科學的經營權評估標準和技術規范，對農地經營權價值作客觀、真實的評估，并將評估結果作為農地經營權抵押貸款的依據。最后，成立農地經營權抵押貸款監管管理機構。由于農地經營權抵押貸款業務正處于起步發展階段，農地經營權抵押貸款的監管機制不可或缺。建議在國土管理部門內部設立農地經營權抵押貸款業務的監管部門，對農地經營權抵押貸款項目開展及時的監管，防止貸款資金的非法使用，確保農地經營權抵押貸款業務持續正常地運作。

（三）農地經營權抵押貸款風險防控機制的構建

首先，建立農地經營權抵押貸款風險全過程動態防控機制。為了防范農地經營權抵押貸款風險，需做好貸款全過程的動態風險管理，防止在每一個環節上的風險。在貸款機構發放貸款前需先研究和論證貸款項目的可行性，從理論上評估貸款的風險性。對于風險過大的項目，貸款機構可考慮放棄貸款支持。在發放貸款過程中，需仔細審核、查證資料的真實性與有效性，防止錯誤放貸。在貸款發放之后，監管機構、貸款機構等相關機構需對資金的使用情況進行動態風險防控，以減少貸款風險產生的可能性。其次，成立貸款風險補償基金。各地可根據地方財力水平，建立農地經營權抵押貸款風險補償基金，有條件的地區可借鑒國外先進經驗，組建土地抵押擔保公司，對因貸款人違約而無法收回貸款的金融機構支付風險補償，保持金融機構支持農地經營權抵押貸款的積極性。再次，加快建立和發展我國農業保險制度。從政策、稅收、用地等方面給予保險公司特別的支持，鼓勵保險公司開辦農業經營范疇內的保險業務，為農產品市場風險、農業生產易受的自然災害風險等風險設立相應的險種，增強農業抗風險能力，為農業經營主體和支持農地經營權抵押貸款的金融機構分擔風險，增強農地經營權抵押貸款業務發展的可持續性。

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作者簡介：

楊秀琴（1977-），女，廣東饒平人，博士，副研究員，研究方向：土地資源管理、農村經濟、區域經濟與可持續發展的研究。