某奧體中心項目PPP模式建設方案探討

張一豆 （滁州市教育體育局，安徽 滁州 239000）

某奧體中心項目位于某地城南南湖半島區域，規劃占地約53hm2，總建筑面積約12萬m2。主要為一場兩館和大型體育生態公園建設，即4萬座的體育場、6000座的體育館和1500座的游泳館。總投資約12億元。該地政府高度重視項目建設工作，已列入年度重點建設項目，專門成立了項目建設工作組，當地財政局、發改委、規建委、國土房產局、公管局、法制辦和教體局等成員單位密切合作，全力推進項目建設。經研究，該奧體中心項目擬采用PPP模式建設，現將該項目PPP模式建設方案探討如下。

1 建設項目PPP模式簡介

1.1 建設項目PPP模式概述

PPP是英文“Public-Private Partnership”的簡寫，中文直譯為“公私合伙制”，即指公共部門通過與私立部門建立合作關系提供公共產品或服務的一種方式，包含BOT、TOT等多種模式。

國家財政部（財金〔2014〕76號）文件指出：“政府部門和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系，通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。”國家發改委（發改投資〔2014〕2724號）文件指出：“政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。”所以業界形象地將PPP模式形容為“是一段婚姻，而不是一場婚禮”。

1.2 建設項目采用PPP模式的意義

建設項目采用PPP模式在國內是正在全面推開的全新業務，是一項推進國家治理體系和治理能力現代化的重大制度創新，是一次體制機制的變革。主要意義在于：一是吸引民間資本投資，以彌補財政資金不足；二是提高效率更有效地利用現有資源；三是通過職能、激勵和責任的再分配推動相關領域改革。四是推動結構調整和相關產業發展。

2013年以后，國家財政部圍繞加強頂層設計、強化機構能力建設、發揮國家示范項目引導、優化支持政策組合等開展了一系列工作，取得了較好的成效。據統計，截至2016年6月底，全國入庫PPP項目9285個，總投資額10.6萬億元，落地率23.8%，正處于執行階段的項目總投資額約1萬億元。

2 該地建設項目PPP模式工作開展情況

2.1 建立建設項目PPP模式的工作機制

2014年10月，該地成立建設項目采用PPP模式試點工作領導小組，由該地政府領導擔任組長，發改委、財政局、規建委等25個部門負責人為領導小組成員，下設辦公室，統籌推進該地引進社會資本推動基礎設施建設工作。

2.2 出臺相關建設項目PPP模式政策文件

2016年9月，該地政府下發《關于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》和《PPP模式試點工作相關部門工作流程及職責分工》等文件，推動PPP模式建設項目在該地的發展。

2.3 建設項目PPP模式在該地開展情況

該地在國家和省發改委共入庫項目27個，總投資496億元，其中包括某奧體中心、經開區基礎設施等項目。其中已投入運營項目1個，正在建設污水處理廠項目1個，已簽約項目12個，其他項目正在推進中。

3 某奧體中心項目PPP模式建設方案和擬定工作流程

根據國家有關PPP建設項目政策文件，同時結合本項目的特點，擬定該PPP項目建設方案和工作流程為：①項目進入當地PPP項目儲備庫；②聘請咨詢機構，通過招標方式擇優選擇咨詢機構，由咨詢機構負責項目實施方案編制、PPP采購文件編制、協助政府方進行商務談判和PPP相關協議等法律文書的簽署等；③開展PPP項目物有所值評價和財政承受能力論證報告編制及審核；④編制PPP項目實施方案并報政府審批通過；⑤開展PPP項目社會資本采購，本項目擬在社會資本采購招標文件中約定，采用社會資本方+EPC總承包兩標合一標方式，負責項目建設運營；⑥簽定PPP項目協議，中標社會資本確定后，依照采購文件所附的合同文本，由實施機構與中標社會資本方草簽《PPP合同》，以明確雙方的合作意向，詳細約定雙方有關項目建設運營的關鍵權利義務；⑦成立項目公司并簽訂合同，中標社會資本與政府出資人代表共同成立項目公司或者中標社會資本成立獨資公司，投資人向項目公司注入資本金，并由項目公司負責完成項目投融資，項目公司成立后，簽署正式《PPP合同》或相關補充協議；⑧開展項目建設運營，項目公司開展項目的設計、投資、建設、運營及管理全部項目設施的工作，并接受政府授權實施機構按照協議內容對項目公司進行的履約管理和績效評估等；⑨項目經營期滿后無償移交。

4 某奧體中心項目PPP模式擬定運作方式

①資金來源。項目資金包括項目資本金和項目融資，按有關規定建議項目資本金占項目總投資的30%，剩余70%資金由項目公司通過融資方式籌集。②社會資本方選擇。由政府授權有關職能部門作為項目實施機構，負責項目社會資本的采購工作，選擇公開招標或競爭性磋商方式選擇社會資本，負責項目實施。③合作期限。合作期限擬定為15年，其中建設期2年，運營期13年。④主要競爭指標設定。項目合理利潤率不超過項目全部建設成本的6%；項目工程費用下浮率在工程控制價基礎上下浮不低于8%；項目折現率不超過5.635%，如運營期內央行規定的貸款基準利率調整時進行同比例調整。⑤回報機制。一是由中標社會資本在項目運營時，有部分使用者付費，但該部分收益遠不足以保障社會資本收回項目投資成本，故本項目的回報機制設定為可行性缺口補助。二是社會資本的內部收益率，建議全投資回報率在6%～7%之間。三是項目收費定價機制。項目中經營性的項目由項目公司統一運營管理，由政府統一定價，在競爭性報價中核定總數，由使用者付費；項目中非經營性的項目，無經營收入的，由政府付費支持運營。⑥績效考核機制。擬將可用性服務費的30%與運營績效考核掛鉤，根據運營考核情況支付；如績效考核得分＜70分，扣除并不再支付當年運維績效服務費，如連續2個年度績效考核得分＜70分，實施機構有權要求項目公司另行選擇具備項目運營管理能力和經驗的運營管理方，情節嚴重的，政府方有權終止合同，并要求項目公司承擔相關違約責任。

5 政府方的主要權利和義務

5.1 負責對項目建設運營實施監管

政府方負責對項目公司的設計、投資建設及后續運營實施監管，包括項目融資及資金到位和使用情況、項目造價控制、建設進度、工程質量、安全防范措施等；有權要求項目公司進行項目交付和缺陷責任期內的維修；如發現存在違約情況，有權根據特許經營協議進行違約處罰和兌取履約保函等。

5.2 負責提供公共服務質量合格的項目產品

政府方在項目經營期內，協調項目公司與政府相關部門的關系，協助項目公司取得融資及建設所必須的證明文件等；對項目建設質量及運營管理進行監測，保證提供公共服務質量合格的項目產品。

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