談全域規劃的實踐
——以《廣德縣四合鄉總體規劃》為例

方 政 （安徽省建筑科學研究設計院規劃分院，安徽 合肥 230001）

1 規劃背景

1.1 鄉村振興戰略

2017年10月18日，習近平同志在十九大報告中指出，實施鄉村振興戰略。農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。

1.2 五大發展理念

中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議，于2015年10月26日至29日在北京舉行。全會強調，實現“十三五”時期發展目標，破解發展難題，厚植發展優勢，必須牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。

1.3 農村垃圾污水廁所專項整治“三大革命”

2017年5月26日下午，安徽省美麗鄉村建設推進會在合肥召開。會議強調，深入推進美麗鄉村建設，一體化推進農村垃圾污水廁所專項整治“三大革命”，全面改善農村人居環境，努力打造綠色江淮美好家園。

2 現狀分析

2.1 地理位置

四合鄉位于廣德縣南部，東南與浙江省安吉縣交界，南與本省寧國市接壤，西與本縣楊灘鄉相鄰、北與盧村鄉、柏墊鎮相連。

2.2 行政區劃

四合鄉現轄太平、焦村、耿村、宏霞、水塘5個村委會和徐村1個社區委員會。總人口21912人。

3 發展目標及定位

3.1 總體發展目標

長三角山鄉休閑游目的地；農業重鎮、生態名鎮、旅游強鎮。

3.2 鄉村發展目標

規劃至2020年，鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成；

規劃至2030年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現；

規劃至2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。

3.3 發展定位

廣德縣南部以特色農產品加工、休閑旅游服務為主的農旅型城鎮。

4 鄉域規劃

4.1 人口及城鎮化水平預測

規劃近期2020年鄉域總人口為2.0萬人，城鎮化水平達到18%；遠期2030年鄉域總人口為1.6萬人，城鎮化水平達到31%。

4.2 鄉域鎮村空間結構規劃

根據四合鄉鎮村體系所采取的發展戰略和城鎮空間分布的特點，對于四合鄉城鎮空間結構規劃應進一步加強空間集聚，強化點軸系統的建設，形成“一心、一軸、三區、多點”的空間結構。

“一心”：四合鄉中心集鎮，以行政文化、商貿旅游服務為主的鄉域核心。

“一軸”：沿省道S203的南北向的空間發展軸。

“三片區”：城鎮協調區、休閑養生區、生態涵養區。

“多點”：分布全鄉的特色美麗鄉村居民點，并通過公路形成網絡狀的空間結構。

4.3 鄉域鎮村等級結構規劃

貫徹大景區、大鄉村的理念，統籌鄉域鎮村體系布局，循序漸進、穩步扎實地推行全域旅游、特色小鎮和美麗鄉村的建設，形成中心集鎮—中心村—自然村三級鎮村體系結構。

第一級為中心集鎮：四合鄉中心集鎮，人口規模0.5萬人，城鎮建設用地面積0.6km2。

第二級為6個中心村：徐村、杉樹廟、焦村、大壩、遐嵩林、艾家村，人口規模800～2500人，人均建設用地指標控制在120m2以內。

第三級為20個自然村：為何村、泗村、裴家店、西洋村、獅堂、方村、太平村、小郎村、南沖、紅廟、郭村、耿村、小劉村、馬鞍山、潘村、施村、崇法寺、西村、湯村、下村，人口規模≥200人，人均建設用地指標控制在120m2以內。

4.4 鄉域村莊發展類型規劃

鄉域規劃形成重點發展型居民點、擴張型居民點、整治型居民點、自身發展型居民點、城鎮化搬遷型居民點、移民搬遷型居民點、生態保育型居民點。

4.5 鄉域生態敏感性評價

在GTS技術支待下，利用多因子加權求和模型，對地形地貌評價、水文河流水系評價、生態林地敏感性評價、土地利用類型評價和地質災害易發程度圖進行運算，得到鄉域生態綜合敏感程度，并將它劃分為高敏感區、中敏感區、低敏感區3個等級。

鄉域生態環境高敏感地區面積占鄉域的18.24%，主要分布在汭河、泰山自然保護區及其他山區，這些地區土地利用方式主要以河流水系及林地資源為主。

鄉域生態環境中敏感地區面積占縣域面積的54.37%，主要分布在河流水系兩側、山林地區。

鄉域生態環境不敏感地區面積占縣域的27.39%。這些地區土地利用方式主要以建設用地、林地和耕地為主，在區域開發過程中，可作為適宜發展區。

4.6 鄉域土地用途規劃

規劃至2030年農林用地10218.25hm2，占土地總面積92.56%；建設用地554.35hm2，占土地總面積5.05%；其他土地202.99hm2，占土地總面積的1.85%。

農林用地中，耕地1963.11hm2，占土地總面積的17.84%；園地2050.99hm2，占土地總面積的18.69%；林地6204.15hm2，占土地總面積的56.52%。

建設用地中，城鄉建設用地192.48hm2，占土地總面積的1.75%；區域交通設施用地286.66hm2，占土地總面積的2.61%；其他建設用地52.64hm2，占土地總面積的0.48%。

4.7 鄉域三類空間規劃

4.7.1 城鎮空間

城鎮空間是指以城鎮居民生產生活為主體功能的國土空間，包括城鎮建設空間，工礦建設空間以及與其空間聯系緊密的區域交通用地等空間。

規劃劃定城鎮空間總面積為409.19hm2，占四合鄉國土面積的3.73%；主要分布在四合鄉政府駐地建成區所在區域。

4.7.2 生態空間

農業空間是指以農業生產和農村居民生活為主體功能的國土空間，包括以永久基本農田、一般農地和其他農用地為主的農業生產空間和農村居民的生活空間。

規劃劃定農業空間總面積為4029.44hm2，占四合鄉國土面積的36.71%。

4.7.3 農業空間

生態空間具有自然屬性、以提供生態服務或生態產品為主題功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線和荒地等。

根據主體功能區規劃、生態功能區劃和省級空間規劃等要求，進行生態服務功能重要性評價識別，識別生態功能重要區域；進行生態環境敏感性評價，確定生態環境敏感區域，以生態功能較重要區和生態環境較敏感區為主的國土空間作為生態空間。

4.8 鄉域控制線劃定規劃

4.8.1 城鎮開發邊界劃定

城鎮開發邊界是為防止城鎮規模盲目擴張和建設用地無序蔓延，推動城鎮由外延擴張向內涵轉變，根據地形地貌、自然生態、環境質量和基本農田等因素劃定的，允許城鎮建設用地拓展的最大邊界范圍。

規劃城鎮開發邊界線內面積共409.19hm2，占四合鄉國土面積3.73%。

4.8.2 永久基本農田邊界劃定

永久基本農田邊界是依據土地管理法律法規，實行特殊保護的永久基本農田界線。

規劃以2020年永久基本農田劃定工作為基礎，以農業空間內的永久基本農田為重點保護對象，至2030年，劃定永久基本農田邊界線內面積1436.66hm2，占四合鄉國土面積13.09%。

4.8.3 生態保護紅線劃定

生態保護紅線是在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域，是保障和維護國家生態安全的底線和生命線。

規劃劃定2030年生態保護紅線線內面積為3475.38hm2，占四合鄉國土面積31.66%。

5 集鎮規劃

5.1 建設用地適宜性評價

根據交通、地形、環境等條件，將用地分為適宜建設、可建設、不適宜建設三個等級。

適宜建設用地：接近交通主干道，地勢高；土地開發的環境補償費用低，環境對人工建設或干擾的調控能力強，自動恢復很快；已有一定規模的建成區。

可建設用地：有一定的交通條件，地勢低洼；土地開發的環境補償費用中等，環境對人工破壞或干擾的調控能力中等，自動恢復慢；遠離建成區。

不適宜建設用地：遠離交通主干道，地勢低洼；土地開發的環境補償費用高，環境對人工破壞或干擾的調控能力弱，自動恢復難。

5.2 集鎮空間結構規劃

根據城鎮發展的策略、城鎮用地適宜性的分析和城鎮用地發展方向的選擇分析以及城鎮建設形態和未來發展趨勢，四合鄉中心集鎮空間布局框架形成“一心、一軸、兩帶、五組團”的空間結構：

“一心”——以特色小鎮核心區為主的綜合服務中心；

“一軸”——依托省道S203形成的集鎮主要發展軸線；

“兩帶”——沿汭河形成的“人”字形濱水景觀帶；

“五組團”——旅游集散組團、行政辦公組團、商貿文化組團、村莊發展組團以及生產設施組團。

5.3 集鎮用地布局規劃

5.3.1 居住用地規劃

規劃居住用地總面積為2.84hm2，占中心集鎮城鎮建設用地的4.68%。

規劃商住混合用地總面積為8.68hm2，占中心集鎮城鎮建設用地的14.30%。

中心集鎮規劃居住用地以二類居住用地和商住混合用地為主。

5.3.2 公共設施用地規劃

規劃公共設施用地的總面積為18.65hm2，占中心集鎮城鎮建設用地的30.72%。包括：行政管理用地、教育機構用地、文體科技用地、醫療保健用地、商業金融用地、集貿市場用地。

5.3.3 生產設施用地規劃

規劃生產設施用地面積17.60hm2，占中心集鎮城鎮建設用地的29.00%。

6 結語

本次規劃實現四合鄉由傳統鄉鎮向旅游區的轉變，發展全域旅游。目前，各鄉鎮編制各類型規劃較多，規劃有待整合和協調；同時鄉鎮行政區劃范圍內開發與保護矛盾較為突出，區域形象和品牌有待營造和提升。亟待通過編制總體規劃進一步明確鄉鎮總體開發的目標定位、產業體系構建、空間功能分區、區域性重大設施的共享共建、環境保護和生態建設、城鎮特色提升以及近中期發展需要解決的重大問題，策劃一批重大啟動項目，促進鄉鎮空間資源的有效保護和合理利用。

[1]習近平.十九大報告——決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[Z].2017.

[2]住房和城鄉建設部.關于改革創新、全面有效推進鄉村規劃工作的指導意見(建村〔2015〕187號)[Z].2015.

[3]中共中央辦公廳,國務院辦公廳.深化農村改革綜合性實施方案[Z].2015.