新時代美好鄉村建設中土地遞補置換淺議

吳勝旗 （定遠縣城鄉規劃建設局，安徽 滁州 233200）

0 前言

十九大召開為新時代美好鄉村建設指明了方向，“三農”問題與國計民生之間存在緊密聯系也由此得到了更好展現，而為了盡可能消除土地利用問題對新時代美好鄉村建設帶來的負面影響，正是本文圍繞遞補置換這一新型農村土地利用辦法開展具體研究的原因所在。

1 土地利用辦法遞補置換概述

為滿足新時代美好鄉村建設需要，筆者提出了遞補置換這一新型土地利用辦法，該土地利用辦法的實質是通過土地遞補置換方式解決用地矛盾，筆者將遞補置換定義為：“其他村民組或農戶占用另一村民組或農戶承包地建設，用自己的承包地，向被占用承包地的村民組或農戶就近調換，可以組內組外、一組和多組相互就近調換，以補齊被占用承包地，確定補齊后的土地所有權”，結合遞補置換的定義不難發現，這一土地利用辦法能夠較好解決困擾美好鄉村建設中的土地成本、零散等問題[1]。

結合實踐，可以確定遞補置換這一土地利用辦法具備以下優勢：①減少美好鄉村建設中的土地成本。我國很多地區美好鄉村建設采用政府先征地、整合后賣給農戶的模式，這種模式存在著效率低下、增加農戶建房成本等弊端，很多農戶因此不愿意到居民點建房居住。但在遞補置換土地利用辦法支持下，可以實現公用設施用地、農戶宅基地為農戶自己的土地，征地等環節的取消將大大減少美好鄉村建設中的土地成本，提升農戶熱情。②便于統一規劃建設。遞補置換土地利用辦法一旦落實，農村土地流轉的靈活性將大大提升，這有利于美好鄉村建設的統一規劃。③整合耕地。現代化機械作業、田間管理的實現需要得到規模化土地的支持，遞補置換土地利用辦法恰好能提供這種支持，土地利用率將由此大大提升。④解決占地問題。村民點所在地村民組因占地影響往往會出現耕地不同程度的減少，但遞補置換土地利用辦法卻能夠通過土地遞補大幅減少耕地減少情況，甚至能夠做到耕地總量不變[2]。

2 美好鄉村建設中土地利用面對的問題

雖然近年來各地政府在美好鄉村建設中投入了較高支持，但很多地區美好鄉村建設仍面臨著土地利用相關問題，這類問題的出現與農村居住零星分散、村民思想守舊、美好鄉村建設成本較高等因素存在直接關聯，硬件設施建設、規模經營屬于這類因素的具體表現。

2.1 硬件設施建設

現代硬件設施屬于新時代美好鄉村的重要構成，但在筆者的工作實踐中卻發現，美好鄉村硬件設施建設往往會受到土地利用相關問題的干擾。住房、教育設施、養老設施、醫療設施、文化娛樂設施、道路交通設施均屬于典型的美好鄉村硬件設施，這些硬件設施能夠較好解決長期以來我國農村地區存在的道路、環境衛生、水電、治安、居住等問題，但受違法違章建房現象頻發、占用農田情況嚴重、地方征地成本較高等因素影響，美好鄉村硬件設施建設往往難以取得預期效果。

2.2 規模經營

新時代美好鄉村建設離不開經濟發展的支持，可推動農村經濟快速發展的多種形式適度規模經營不應被忽視。多種形式適度規模經營指的是土地耕作集中經營、公司經營、農戶經營、多種形式適度規模經營并存的經營方式，由此即可大幅提高土地利用率、節省勞動力，現代化機械作業、田間管理也將獲得實現契機，但想要真正實現多種形式適度規模經營，土地整合、配套設施建設問題必須得到解決。在筆者的工作實踐中發現，我國現階段農戶耕作的承保土地存在零散程度高、機耕路等配套設施缺乏等問題，雖然很多農戶想要解決該問題，但受用地不均、分散施工難以開展等因素影響，這類問題往往難以解決或解決成本較高。例如，筆者所在地區的某民生村小韓村民組上游的排水渠已經竣工，但下游民生村后梅村民組卻沒有開始排水渠建設，這自然大大影響了多種形式適度規模經營的開展，而這類問題并不是個案[3]。

3 解決美好鄉村建設中土地利用問題的對策建議

雖然現階段我國很多地區的美好鄉村建設取得了喜人成果，但很多地區在土地利用層面出現了強力統一建設造成矛盾、怕矛盾而不解決問題、大量征地造成嚴重負擔等情況，而為了盡可能從根本上消除這類情況帶來負面影響，本文提出了應用遞補置換土地利用辦法解決問題的對策建議。

3.1 硬件設施建議

為保證學校、敬老院、運動場、居民點、文化圖書館、交通道路等硬件設施得以順利修建，各地區應以村為單位結合遞補置換土地利用辦法落實誰受益誰負擔原則，該原則下應盡可能避免征用土地的情況出現，而是應在條件許可情況下盡可能采用人均分攤公用硬件設施用地方式，這一過程需貫徹用戶多用多攤、少用少攤原則，最后按照人均用地量遞補置換即可解決硬件設施建設問題。例如，某居民點的建設涉及10個村民組，居民點所在地占用其中一個村民組土地約6.7hm2，通過遞補置換土地利用辦法，其余9個村民組應開展相互就近遞補，由此即可最終補齊一組差額土地，該居民點建設因此省略了征用土地環節，這將大大降低居民點建設成本和阻力，由此可見遞補置換土地利用辦法的實用價值。

3.2 規模經營建議

多種形式適度規模經營需要解決零散小田整合、機耕路等配套設施建設2方面問題，這類問題解決同樣需要得到遞補置換土地利用辦法的支持。具體來說，村委會或村民組應結合遞補置換土地利用辦法思想處理土地承包問題，考慮到按人口承包土地屬于現階段我國農村土地承包的主流。因此，本文建議承包土地涉及的村民組人均分攤土地整合、集中統一建設，同時開展組與組、戶與戶之間的遞補置換，即可在不改變土地所有權性質的前提下滿足多種形式適度規模經營需要，多種形式適度規模經營將由此實現工作量減輕、矛盾變小，并更好服務于我國新時代美好鄉村建設。

3.3 提供保障性支持

為最大化發揮遞補置換土地利用辦法積極作用，政府還應為遞補置換土地利用辦法提供保障性支持。遞補置換方法在應用中很容易出現農民不愿置換或不敢置換的情況，這主要是由于我國傳統農戶多存在濃厚的戀土情結，或認為土地置換過程存在違反合約、產業政策調整變化等風險，同時不了解土地置換規范程序、權益關系、合同效力同樣會影響遞補置換的開展。因此，本文建議政府為遞補置換土地利用辦法提供政策依據，并通過加強宣傳、建立保險賠付機制嚴格開展土地的遞補置換，由此方可真正消除農戶的后顧之憂。值得注意的是，政府還需要為遞補置換提供風險防范機制，通過規范土地遞補置換的操作程序、合同內容、同時明確全市乃至全省統一的遞補置換合同，才能夠真正杜絕相關違法行為的出現，遞補置換雙方利益也才能夠得到更好保障，由此實現規避和防范風險，即可保證遞補置換土地利用辦法更好服務于美好鄉村建設。

4 結論

綜上所述，新型土地利用辦法遞補置換能夠較好服務于新時代美好鄉村建設，本文的第一節證明了這一認知。而在此基礎上，本文涉及的硬件設施建議、規模經營建議等策略內容，則證明了研究具備的較高實踐價值。因此，在相關領域的理論研究和實踐探索中，本文內容能夠發揮一定程度的參考作用。

[1]彭建濤.臨泉縣美好鄉村建設中的問題與對策[J].合作經濟與科技,2018（3）:38-39.

[2]于世玲.美好鄉村建設現狀及對策[J].現代農業科技，2018（1）:289-291.

[3]宮艷艷，韓慧麗，劉桐瑞.“互聯網+”時代背景下美好鄉村建設的機遇與挑戰——以安徽省岳西縣水畈村為例[J].山西農經，2017（10）:5－12.