城市公用事業(yè)發(fā)展中存在的問(wèn)題及解決對(duì)策

張滿霞 （天津城市雜志編輯部，天津 300000）

1 公用事業(yè)的概述

1.1 公用事業(yè)的含義

所謂公用事業(yè)，總的來(lái)說(shuō)是指具備各個(gè)企事業(yè)單位及居民個(gè)人能夠共享的特點(diǎn)，能夠服務(wù)于城市居民的日常生活，以及對(duì)城市的流通運(yùn)輸、制造生產(chǎn)提供幫助服務(wù)的事業(yè)的總體稱呼。我們國(guó)家中，有不少地方的公用事業(yè)是由地方政府投資興辦，再根據(jù)其性質(zhì)的不同，采用不同的經(jīng)營(yíng)管理模式。比如水電燃?xì)獾龋m然是單獨(dú)的公司來(lái)負(fù)責(zé)進(jìn)行成本及支出等核算，但其領(lǐng)導(dǎo)部門仍所屬于政府。

1.2 公用事業(yè)的分屬類型和其不同功用

公用事業(yè)一般來(lái)說(shuō)可以分為四類：

①環(huán)保及安全事業(yè)，如衛(wèi)生清理、防災(zāi)、治安管理等；

②交通運(yùn)輸事業(yè)，主要是人們的公共通勤，如軌道、公共汽車、立交橋等；

③水電燃?xì)獾鹊闹圃臁⒐芾砗凸┙o；

④其他方面的公共日常服務(wù)，如文娛場(chǎng)所、住房修繕、公園、郵政通訊、火葬場(chǎng)、墓地等。

公用事業(yè)是人們?nèi)粘Ｉ罴俺鞘猩姘l(fā)展中的不可或缺的事業(yè)，是城市生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)和基礎(chǔ)條件。只有將公用事業(yè)發(fā)展好，才能進(jìn)一步提高工作勞動(dòng)生產(chǎn)效率，使人民的生活水平進(jìn)一步提高，為人民創(chuàng)造更加美好的生活環(huán)境。因此，公用事業(yè)的發(fā)展對(duì)于一個(gè)城市的整體面貌和文化水準(zhǔn)、生活水平，以及經(jīng)濟(jì)水平起著至關(guān)重要的作用。

2 城市公用事業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題

近年來(lái)，城市發(fā)展的速度之快有目共睹，其公用事業(yè)方面的發(fā)展自然也在飛速提升，但隨之出現(xiàn)的問(wèn)題也很多。

2.1 公用事業(yè)的法律法規(guī)體制不健全，在指導(dǎo)改革的系統(tǒng)性政策法規(guī)方面缺乏

城市公用事業(yè)囊括了很多行業(yè)，由于其具備多種特殊性，因此公用事業(yè)的改革肯定是一個(gè)系統(tǒng)、長(zhǎng)效的工程，并且正因?yàn)槠涠鄻有裕枰鄠€(gè)領(lǐng)域、部門在利益關(guān)系方面進(jìn)行調(diào)整[1]。因?yàn)槲覈?guó)公用事業(yè)起步較晚，所以與此相關(guān)的法規(guī)存在許多漏洞。這不僅僅是由于相關(guān)法規(guī)的制定缺乏一定的監(jiān)管力度，另一方面，制定人員關(guān)于公用事業(yè)的相關(guān)知識(shí)掌握度低，而且也是由于民眾參與度低、缺乏一定的民主參與意識(shí)。同時(shí)相關(guān)規(guī)章的水平不高，并不具備權(quán)威性。當(dāng)前國(guó)家制定和頒布的城市公用事業(yè)改革相關(guān)法規(guī)，是以住房及城鄉(xiāng)建設(shè)部和國(guó)家發(fā)改委為主體，這也就決定了其通過(guò)的規(guī)章制度層次略低、權(quán)威性欠缺。這種情況的法規(guī)的作用通常比較有限，同時(shí)也不利于我市公用事業(yè)改革的深入發(fā)展。

2.2 壟斷現(xiàn)象存在，沒(méi)有形成有效的競(jìng)爭(zhēng)體制

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城市公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)企業(yè)作為政府機(jī)構(gòu)的附屬品在進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，自然而然地形成了公用事業(yè)領(lǐng)域的政府壟斷現(xiàn)象。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的改革推進(jìn)，政府壟斷現(xiàn)象逐漸削減了外資及民間資本逐步進(jìn)入城市公用事業(yè)領(lǐng)域，其競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制逐漸形成。但從總體上看，壟斷問(wèn)題在我國(guó)的公用事業(yè)領(lǐng)域的長(zhǎng)期存在，而且并沒(méi)有形成良性的競(jìng)爭(zhēng)體制。主要表現(xiàn)在企業(yè)的經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)范圍實(shí)際上受到了政府行政區(qū)域的限制。并沒(méi)有有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，這就造成了部分公用事業(yè)部門的散漫情況，從而降低了其工作效率。

2.3 公用事業(yè)價(jià)格體制合理性欠佳，缺乏激勵(lì)性的定價(jià)體系

這幾年，城市公用事業(yè)在價(jià)格方面的改革有了比較明顯的成效，城市公用設(shè)施的有償服務(wù)和使用也逐步施行，但由于價(jià)格體制合理性欠佳，因此投資者的投資收益和利益補(bǔ)償機(jī)制也有需要提高和改善的空間。與此同時(shí)價(jià)格形成機(jī)制誘使成本提高。中國(guó)現(xiàn)行的公用事業(yè)價(jià)格管制仍然具有很強(qiáng)的計(jì)劃管制色彩，而且各級(jí)政府的物價(jià)管理部門確定公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格水平的依據(jù)主要是被管制的運(yùn)營(yíng)企業(yè)自報(bào)的成本，由此企業(yè)就有可能進(jìn)行成本虛報(bào)而致抬高了價(jià)格，最終將壓力帶給了民眾。

2.4 政府監(jiān)管體系尚不健全

城市公用事業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)、社會(huì)性、外部性、網(wǎng)絡(luò)性等屬性，因此政府必須對(duì)其施行監(jiān)管。但從實(shí)際情況來(lái)看，監(jiān)管機(jī)制存在著許多漏洞，主要包括：監(jiān)管法規(guī)建設(shè)滯后，無(wú)法適應(yīng)政府監(jiān)管的需要；監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)不清晰，欠缺制度性協(xié)調(diào)機(jī)制；公民、非盈利組織缺乏制度性的參與渠道。由于政府監(jiān)管不健全，從而企業(yè)可以輕易將自身利益建立在消費(fèi)者的成本上，從而又導(dǎo)致城市中矛盾不斷加重。

3 市政公用事業(yè)發(fā)展的方向、對(duì)策與建議

3.1 公用事業(yè)要朝著市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化、民營(yíng)化的方向發(fā)展

市場(chǎng)化的公用事業(yè)就是要將行業(yè)資源由原來(lái)的政府干預(yù)變?yōu)榻唤o市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)；市場(chǎng)化以價(jià)值體系為原則，以公平競(jìng)爭(zhēng)為方式，以提高效率為目的,由市場(chǎng)價(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)做配置資源的導(dǎo)向,產(chǎn)權(quán)構(gòu)成清晰化,微觀經(jīng)濟(jì)主體具有單獨(dú)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。市政公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革除了要將原本的管理運(yùn)行機(jī)制做調(diào)整之外，還要將經(jīng)營(yíng)、作業(yè)和資本市場(chǎng)進(jìn)行進(jìn)一步開(kāi)放，從而形成新的產(chǎn)業(yè)局面。公用事業(yè)的產(chǎn)業(yè)化則要將產(chǎn)權(quán)機(jī)構(gòu)變得清晰明了，調(diào)整好產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)、組織和管理等方面，確立高標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成和主旨，形成相對(duì)完整的產(chǎn)業(yè)鏈，使各個(gè)環(huán)節(jié)之間都能憑借清晰明了的核算體系串聯(lián)起來(lái)，而且能夠保障它們的合理性收益，從而令公用事業(yè)具備可持續(xù)發(fā)展的特性。過(guò)去,市政公用事業(yè)實(shí)行的是政府管理下的企業(yè)或事業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，負(fù)責(zé)人由政府直接任命，工作人員的收入由國(guó)家來(lái)?yè)芸钸M(jìn)行發(fā)放，單位賺取的利潤(rùn)要上交國(guó)家，如果單位出現(xiàn)虧空，也由政府買單。但結(jié)合當(dāng)前全球的公用事業(yè)發(fā)展形勢(shì)，我們應(yīng)該摒棄壟斷作風(fēng)，加速將此類單位市場(chǎng)化，建立良性競(jìng)爭(zhēng)循環(huán)，促進(jìn)優(yōu)良企業(yè)加入其中，逐步完成公用事業(yè)的民營(yíng)化進(jìn)程。

3.2 深度調(diào)整市政公用企業(yè)改革

①將壟斷與非壟斷業(yè)務(wù)分離，并將非壟斷業(yè)務(wù)引導(dǎo)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)壟斷型業(yè)務(wù)，如水電燃?xì)獾纫谡O(jiān)督下進(jìn)行改革，實(shí)行“不對(duì)稱管制”等措施，將其向公平競(jìng)爭(zhēng)方向引入。

②深化國(guó)企結(jié)構(gòu)改革。通過(guò)多種運(yùn)作方式，創(chuàng)建規(guī)范性現(xiàn)代企業(yè)制度，將國(guó)有資產(chǎn)盤(pán)活。

3.3 加速政府監(jiān)管的良性機(jī)制建設(shè)

管理公用事業(yè)的范疇，除了要對(duì)提供普遍服務(wù)進(jìn)行保障外，還包括市場(chǎng)加入、價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量等方面。世界銀行總結(jié)了發(fā)展中國(guó)家公營(yíng)部門市場(chǎng)化的教訓(xùn)后,在《2004年世界發(fā)展報(bào)告:讓服務(wù)惠及窮人》中警告,在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┐笠?guī)模私有化的后果是,貧困人口將得不到相應(yīng)的服務(wù)[2]。為適應(yīng)我國(guó)公用事業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)化需要，政府必須加速良好的監(jiān)管體制，從而更好的維護(hù)公眾利益。

①加速管理方式改革。《行政許可法》已經(jīng)實(shí)施，行政審批制度也進(jìn)行了改革,這就要求政府進(jìn)行法制化管制,很多之前的行政管理文件或許可都需要作廢或取消,即便是現(xiàn)在仍在執(zhí)行的文件，也有很多需要進(jìn)行調(diào)整和變更；行政管理部門也需要進(jìn)行監(jiān)管方式的變革；管理方式和內(nèi)容將從以政府為中心向以居民和市場(chǎng)為中心并為其服務(wù)進(jìn)行轉(zhuǎn)變[3]。

②改革管理重心和內(nèi)容。之前的體制下，市政公用事業(yè)是由政府投資，實(shí)行國(guó)有制，由企事業(yè)單位進(jìn)行日常工作經(jīng)營(yíng)管理。上世紀(jì)80年代以來(lái)許多發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)此類行政的企事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行了改革,其主要實(shí)行的措施是:一方面推進(jìn)市場(chǎng)化，實(shí)行良性競(jìng)爭(zhēng)；另一方面對(duì)國(guó)有壟斷企業(yè)進(jìn)行私有化變更[4]。結(jié)合我國(guó)市政公用事業(yè)的當(dāng)前情況,學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn),我們應(yīng)做到“有放有緊”,對(duì)政府管制中心和內(nèi)容進(jìn)行改革。

③對(duì)政府管制體制進(jìn)行改革。當(dāng)前的管理職能部門不集中，比如市場(chǎng)價(jià)值、規(guī)制、安全質(zhì)量等方面都由散在的不同部門進(jìn)行管理，而其主要管理部門又存在既不獨(dú)立又不中立的問(wèn)題。因此,完善現(xiàn)行管理制度勢(shì)在必行。首先，一定要將管理部門和被其領(lǐng)導(dǎo)的企業(yè)之間存在的利益關(guān)系解除，將政企分開(kāi)，要做到這一點(diǎn)，就必須加速國(guó)有企事業(yè)單位改革，推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程；其次,對(duì)現(xiàn)有的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革或建立新的管制機(jī)構(gòu)，要保證其中立狀態(tài)，盡可能避免管理機(jī)構(gòu)和其領(lǐng)導(dǎo)的企業(yè)間形成的各種關(guān)系[5]。

④形成管理體制的良性循環(huán)。要保證公用事業(yè)健康發(fā)展，就要實(shí)行科學(xué)合理的管理體制。優(yōu)良的管理體制,不僅可以刺激企業(yè)成本降低，變相提高利潤(rùn),還能提高企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量、產(chǎn)品質(zhì)量,從而提高消費(fèi)者消費(fèi)剩余,提高消費(fèi)者的滿意度。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，城市公用事業(yè)的改革勢(shì)在必行，政府、公用事業(yè)單位也在積極相應(yīng)，用實(shí)際行動(dòng)來(lái)推動(dòng)此項(xiàng)改革，與此同時(shí)公眾需要積極地參與到改革過(guò)程中來(lái)，為自己的利益出一份力，讓我們來(lái)共同打造我們美麗的城市。

[1]赫叢喜，鄭浩，高俊鵬.城市公用事業(yè)現(xiàn)行體制存在的問(wèn)題與改革措施[J].齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2003（2）.

[2]段文斌，萬(wàn)軍.我國(guó)市政公用行業(yè)市場(chǎng)化評(píng)述[J].上海國(guó)資，2004（3）:28-30.

[3]王俊豪.自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)重組的目標(biāo)、模式與政策實(shí)踐[J].中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2004（1）:21-27.

[4]高建華.論公用事業(yè)的政府管制及其改革[J].桂林航天工業(yè)高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2004（4）:70-73.

[5]王學(xué)慶.管制壟斷-壟斷性行業(yè)的政府管制[M].北京:中國(guó)水利水電出版社，2004.22-35.