中非軍事安全合作向深層次邁進

2018年可以說是中非合作的“大年”，7月習近平主席訪問非洲四國，9月“中非合作論壇峰會”即將在北京召開，勢必將中非關系推向新的高度。在此背景下，6月26日至7月10日，首屆中非防務安全論壇在中國召開，這是中國與非洲建立的首個高層軍事交流多邊機制，不僅為今年中非合作的“大戲”預熱和添彩，也有利于推動中非全方位戰略合作，順應了新時期中非合作的趨勢和訴求。

驅動力與現狀

目前，對非關系在我國對外戰略中的地位顯著提升，對大部分非洲國家來說對華關系也已成為最重要的對外關系之一，無論是在政治、經濟還是社會領域，中國都是非洲問題最重要的“外部利益攸關者”之一。因此，來自三方面的客觀因素要求中非防務合作必須走向更高層次。

一是中國需要抓住非洲這個平臺展示負責任大國的形象。中國已經駛向和平發展的快車道，并致力于打造嶄新的全球性大國形象，但發展和安全依舊是非洲有待解決的難題，中非強勁的經貿合作無疑為非洲帶來了發展紅利，而強化對非防務合作更能體現中國肯于擔當的一面，為非洲安全做出貢獻是增強中國對非道義感召力和占據國際道義制高點的必要途徑。

二是非洲對中國在安全合作上有著強烈訴求。非洲在國防建設和安全治理能力上高度依賴西方，歐美國家通常從自身利益或意識形態出發來左右非洲安全政策，因此非洲的安全治理方案帶有深厚的“歐美色彩”。相比之下，中國不預設政治條件、不選邊站隊的對非政策能最大限度地尊重非洲在安全治理上的主導權和自主權。

三是非洲是中國海外利益保護最為緊迫的地區。非洲是近十多年來中國海外利益擴展最迅速的地區，目前中國是非洲最大貿易伙伴，麥肯錫報告認為中國在非企業有上萬家，人數逾百萬。但同時非洲也是中國“走出去”安全風險最高、受沖擊最直接的地區。在南北蘇丹沖突中，中國在當地能源和投資利益首當其沖；在利比亞戰亂中，多家中企受損嚴重；近年來，在尼日利亞、安哥拉、南非等中國人集中聚集的非洲國家，針對中企和華人的偷搶綁殺事件不斷。中國在非洲的利益安全維護能力缺失與中國迅速增長的利益存在形成了鮮明反差。

從中非交往史來看，中國并不是非洲軍事安全領域的“新人”。20世紀六七十年代，中非在反殖、反霸和反帝問題上是“階級兄弟”，軍事安全合作是當時中非關系最重要的紐帶之一，這種歷史傳承為新時期的中非安全合作奠定了堅實基礎。2012年，中國發起“中非和平安全合作伙伴倡議”，旨在深化同非盟和非洲國家相關領域合作。2015年9月，習近平主席在聯合國大會上宣布籌備8000人規模的維和待命部隊，主要面向非洲沖突地區，并向非盟提供總額一億美元的無償軍援。可以說，隨著近年來中非安全合作的深化，中國在非洲和平安全領域扮演的角色正逐漸從舞臺邊緣走向中心。這主要表現在以下幾點：

第一，中國逐漸成為非洲維和的中堅力量。聯合國在非維和行動是非洲安全治理的核心議程，當前聯合國16個維和任務中非洲占了9個。中國對非洲安全事務的參與也主要通過聯合國框架下的維和項目。在維和行動中，各國扮演的角色各不相同。比如，歐美國家“出錢、少出兵”，美國雖然是聯合國維和最大出資國，但維和人數長年低于100人。印度、孟加拉國、埃塞俄比亞等發展中國家則“出兵、不出錢”。唯獨中國“又出兵又出錢”，現在有2000多名中國維和人員部署在非洲的五個任務區。同時，中國在非維和已經從“鋪路架橋、行醫看病、物資運輸”的單一模式向“武裝護衛加后勤保障”的綜合模式轉變。2015年習主席宣布組建8000人維和待命部隊，再加上既有人數，中國維和力量將超過一萬人，中國已是維和行動主要出兵國和出資國，將成為非洲維和的關鍵支柱。

第二，為非洲的非傳統安全治理做出重大貢獻。非洲發展相對滯后、國家治理能力較弱，難以獨力應對海盜、重大疫情和有組織犯罪等非傳統安全威脅。從2008年12月至2018年4月，中國海軍已連續派出28批次艦艇赴亞丁灣為中外船舶護航，完成了6400余艘中外船舶護航任務，并與世界多國海軍務實交流合作，有效遏制了猖狂的海盜活動。從2014年9月至2015年4月，中國軍隊向埃博拉疫情肆虐的西非派出六個批次醫療隊，站在最前沿幫助相關國家抗擊埃博拉疫情。

第三，對非軍事安全合作更加積極主動并呈現全局性的特點。在非洲和平安全領域的重大熱點議題上，中國外交戰略更加積極主動，在斡旋促和、選舉觀察和監督、海上安全等方面取得顯著成果。近些年，在南北蘇丹問題上，中國的穿梭外交為中非安全合作積累了豐富經驗，與南北蘇丹周邊國家以及伊加特等地區組織互動頻繁，嘗試在非洲熱點問題上多點發力。2015年3月，中國首任駐非盟大使赴任，與非盟的對接強化了中國對非軍事安全合作的總體性政策協調，使得中非防務合作有總體規劃布局，更加有針對性。此外，中國在吉布提后勤保障基地順利啟用，也將有助于中國更快地融入到非洲安全治理和地區維穩行動中。

此外，中國還致力于幫助非洲的防務能力建設，近年來對非裝備援助、人員培訓、技術支持大幅提升。比如，每年有3000多名國外高級軍官來華培訓，其中多半來自非洲。

挑戰與建議

目前看，中非防務合作正進入快車道，但無論是從理論到實踐，還是從自身參與能力到合作的外部環境，都有亟待突破的瓶頸和挑戰。

一是非洲對華合作的高期待將考驗中國的政治意愿和外交能力。目前，非洲對中國的訴求不僅僅局限于經貿與發展層面，而是希望中國在政治和安全領域也能為非洲提供“公共產品”，尤其是在歐美對非外交投入力有不逮之際，非洲這方面的訴求更加強烈，而這對中國的政治意愿、戰略判斷以及能力儲備都是極大考驗。從政治意愿上看，中國外交最為迫切的仍是處理中美競合關系以及周邊的穩定問題，中國對非洲政治與安全的“建設性參與”不可能在短期內見效，如要投入大量的外交資源，還要承擔一定的外交風險，這需要強大的政治意愿來推動。從戰略研判上看，中國在非利益正全方位鋪開，面對非洲重大政治事件或熱點問題時，中國必須考慮是否介入、如何介入以及介入程度的問題，但相應外交政策需要足夠的知識儲備、情報搜集能力和外交人脈作為支撐，這又是中國的能力短板。

二是中非在安全理念上存有差異。重視“人的安全”愈發成為非洲安全治理的新特征，而中國一直以來秉承的“不干涉內政”原則更多的是從“國家安全”或“主權安全”角度出發的安全理念。雖然政治和經濟制裁、軍事介入等強硬手段一直存在爭議，但近年來卻成為非洲安全治理的常用方式，這些方式在當前難以被中國現有的安全治理理念所接受。

三是來自西方的影響和干擾因素。西方在非洲安全治理問題上看待中國的心態是矛盾的，西方不斷指責中國在非洲“搭便車”，坐收西方帶來的“安全紅利”，尤其是近些年西方對非各項援助力不從心，希望中國加大對非安全事務投入，減輕西方的“包袱”，比如歐盟就把“安全合作”作為其與中國在非洲三邊合作的首要議題，但同時西方又對中國自主性的對非安全合作意圖有較強的忌諱心態。筆者與多位負責非洲事務的美國外交官員座談時，美方都明確表示中國在非洲投入軍事力量或設立軍事基地不符合美國利益，不希望中非“另起爐灶”脫離西方占主導優勢的既有安全框架。此外，中國在非洲的促和努力或安全利益不斷受到西方干擾，和中國關系密切的一些非洲國家時常遭到西方打壓和指責。

綜上所述，中國已是非洲最重要的利益攸關者之一，中非關系正在深度交融，防務合作是中非關系中亟待提升的重要領域。作為一個崛起的全球性大國，中國應主動構建一種新型的、有別于西方對非安全合作邏輯的中非安全合作路徑。中非安全合作模式的前提必須是“雙贏和平等”，才能保證合作的可持續，而尊重非洲在安全問題上的自主權和主導權是這種模式的準則。同時，中國對非軍事安全合作也要改變過去“被動—反應”的應對方式和“象征性參與”，以適應中非關系發展的新需要，助力中非打造更加緊密的命運共同體。

（摘自《世界知識》2018年第15期。作者為中國現代國際關系研究院非洲所副所長、副研究員）