垃圾回收的二十年坎坷路

從1998年北京市成立第一個(gè)有用垃圾回收中心算起，2018年，已經(jīng)是開展城市生活垃圾回收工作的第20個(gè)年頭了。

如今，隨著“垃圾圍城”的話題越來越受到社會(huì)廣泛關(guān)注，政府接連出臺(tái)了不少針對(duì)生活垃圾分類處理的法律法規(guī)、實(shí)施辦法，試點(diǎn)從北京、上海等城市逐漸輻射全國，態(tài)度也從倡導(dǎo)、鼓勵(lì)變?yōu)榱藦?qiáng)制。

60億噸垃圾催生首批試點(diǎn)

隨著城市化進(jìn)程的不斷發(fā)展，國內(nèi)的垃圾問題日益嚴(yán)重。早在2000年，全國年垃圾清運(yùn)總量便已超過1.4億噸，且以8%的速度繼續(xù)增長(zhǎng)。全國無序堆放的垃圾總量多達(dá)60億噸，占用土地5億平方米，不僅嚴(yán)重污染大氣和地下水資源，更有引發(fā)氣體爆炸事故的隱患。

在此背景下，當(dāng)年，建設(shè)部出臺(tái)《關(guān)于公布生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市的通知》，首批確定了八個(gè)試點(diǎn)城市——北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、廈門、桂林，從此拉開了全國城市生活垃圾分類收集試點(diǎn)工作的序幕。

自此以后，我國垃圾分類處理工作經(jīng)歷了三輪階段性嘗試。

北京市的示范作用尤為明顯。在前期摸索階段，由于我國垃圾分類方式?jīng)]有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，效果甚微；隨后，借助舉辦北京奧運(yùn)會(huì)的契機(jī)，這一工作進(jìn)入快速發(fā)展階段，北京加大了在分類收集方面的投入，在北京奧運(yùn)期間，基本實(shí)現(xiàn)全部場(chǎng)館的垃圾分類收集。2009年，北京趁熱打鐵出臺(tái)了一系列垃圾分類實(shí)施辦法，逐漸將以廚余垃圾為主的分類方式納為重點(diǎn)。值得一提的是，北京市還重啟了生活垃圾分類收集試點(diǎn)實(shí)施工作，在15個(gè)小區(qū)、59家黨政機(jī)關(guān)及學(xué)校進(jìn)行試點(diǎn)，建立了一支擁有147名分類指導(dǎo)員的隊(duì)伍，以提高源頭分類質(zhì)量。

在整個(gè)“十二五”期間（2011—2015年），全國垃圾分類處理工作進(jìn)入新階段。在總結(jié)前兩個(gè)階段工作的基礎(chǔ)上，針對(duì)分類效率不高等問題，相關(guān)部門又制定了一系列政策、制度和措施。同時(shí)，更多的城市加入進(jìn)來，繼續(xù)推動(dòng)生活垃圾分類工作。

例如，北京市共創(chuàng)建了3759個(gè)達(dá)標(biāo)小區(qū)，并在此基礎(chǔ)上打造精品小區(qū)，完善垃圾分類硬件設(shè)施，同時(shí)加大宣傳動(dòng)員力度。上海市政府啟動(dòng)了《上海市促進(jìn)生活垃圾分類減量辦法（草案）》，共覆蓋居住區(qū)、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、學(xué)校等分類場(chǎng)所萬余個(gè)，居民205萬戶。廣州市在6個(gè)小區(qū)（機(jī)團(tuán)單位）正式啟動(dòng)生活垃圾計(jì)量收費(fèi)試點(diǎn)工作，全面深化生活垃圾源頭分類處理。南京市政府施行《南京市生活垃圾分類管理辦法》，對(duì)垃圾的分類收集、運(yùn)輸及處理作出規(guī)定，并強(qiáng)調(diào)不分類投放生活垃圾的，由城市管理行政執(zhí)法部門責(zé)令改正；拒不改正的，處以50元以上200元以下罰款。寧波市出爐《寧波市生活垃圾分類處理與循環(huán)利用工作實(shí)施方案》，實(shí)現(xiàn)了生活垃圾分類實(shí)施范圍的全城覆蓋。

垃圾分類，誰來負(fù)責(zé)

對(duì)于垃圾分類工作而言，廚余垃圾的處理一直是道頗具中國特色的難題。佳肴固然美味，可殘羹冷炙湯湯水水，不僅數(shù)量龐大，其中的有機(jī)物，更會(huì)加速變質(zhì)，甚至污染垃圾中的可回收物，著實(shí)令處理者犯難。

早在2005年，針對(duì)這一問題，北京市市政管委就出臺(tái)了《北京市餐廚垃圾運(yùn)輸處理管理辦法》，2009年，又正式下發(fā)了一系列關(guān)于餐廚垃圾收集和處理的文件，在原先垃圾可回收與不可回收的“二分法”基礎(chǔ)上，增添了廚余垃圾分類，并嘗試打造試點(diǎn)鼓勵(lì)居民把垃圾分為干濕兩類，以便后續(xù)末端處理資源化再利用。

然而，更棘手的問題反而來自于前端。

盡管北京市已在各小區(qū)放置有廚余垃圾、可回收物和其他垃圾三類垃圾桶，但每天清晨，所有垃圾桶中的廢棄物都呈無序狀態(tài)，垃圾分類的宣傳板淪為擺設(shè)。

環(huán)保組織自然之友垃圾減量項(xiàng)目主任孫敬華告訴記者：“原本，小區(qū)里的垃圾分類指導(dǎo)員的職責(zé)是對(duì)居民垃圾分類宣傳、指導(dǎo)和監(jiān)督，但后來卻退化成每天從居民隨意投放的垃圾袋中，徒手撿出廚余垃圾，這是非常普遍的現(xiàn)象。”

杭州的社區(qū)垃圾分類督導(dǎo)員楊建承也提出過這個(gè)問題，他說，多年的生活習(xí)慣難改變，居民的自主性還比較低。加之，杭州這樣的大城市人口流動(dòng)性強(qiáng)，在小區(qū)租住的外來人口沒有接受宣傳指導(dǎo)，常常不知道如何分類。

2015年，《中國青年報(bào)》曾對(duì)我國垃圾分類現(xiàn)狀進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)調(diào)查問卷，在2000名受訪者中，僅38.2%表示自己一直在堅(jiān)持分類存放、投送垃圾。

而這只是當(dāng)前垃圾分類困局的一個(gè)縮影，背后隱藏的，是整套垃圾分類流程執(zhí)行前端的根本性漏洞——責(zé)任不明。分揀垃圾到底該由誰負(fù)責(zé)？是生產(chǎn)垃圾的居民，還是拿著管理補(bǔ)貼的保潔人員？

有評(píng)論認(rèn)為，居民所交的物業(yè)費(fèi)中已包含垃圾處理費(fèi)用，可數(shù)量有限的垃圾分揀員顯然無法負(fù)荷如此龐大的工作量。

在這一點(diǎn)上，上海市的探索更有借鑒意義。在上海，多年來的宣傳教育和活動(dòng)開展，使得公眾對(duì)垃圾分類的認(rèn)知度有了極大提高，早在2007年的萬份抽樣調(diào)查就顯示，公眾對(duì)垃圾分類觀念知曉率達(dá)到90%。

“四環(huán)”如何成“一線”

垃圾分類處理工作存在的問題還不止于前端。

一方面，當(dāng)前我國的大部分城市，特別是發(fā)達(dá)城市，普遍面臨垃圾處理能力跟不上垃圾增長(zhǎng)速度的局面。2016年，北京平均每天產(chǎn)生2.38萬噸生活垃圾，同比增長(zhǎng)了2100噸。據(jù)北京市城管委主任孫新軍介紹，目前北京幾個(gè)主要垃圾處理場(chǎng)地均在超負(fù)荷運(yùn)行，有的負(fù)荷率甚至達(dá)到230%。

另一方面，北京市垃圾分類試點(diǎn)小區(qū)仍存在“先分后混”的現(xiàn)象。有居民質(zhì)疑：我們將垃圾分類之后，怎么就來了一輛垃圾車把所有垃圾一起拖走了？

這暴露出垃圾分類流程執(zhí)行后端的漏洞——配套機(jī)制不健全。

“雖然北京的垃圾分類進(jìn)行了很多年，資金也投入不少，但效果確實(shí)不太理想，癥結(jié)就在于前期準(zhǔn)備工作不充分，沒有形成一個(gè)完整的思路。只是先做前端分類，而后端的整個(gè)體系，包括分類運(yùn)輸和分類處理等環(huán)節(jié)都沒有打通，所以工作就只停留在表面。”北京環(huán)衛(wèi)集團(tuán)城市微環(huán)境公司運(yùn)營(yíng)事業(yè)部副部長(zhǎng)孫瓔說。

在北京師范大學(xué)環(huán)境史博士、北京零廢棄發(fā)起人毛達(dá)看來，解決這一問題并不困難，關(guān)鍵是要把分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理這四個(gè)環(huán)節(jié)連成一條線。“十幾年來，我們除了在‘分類投放’上做了些工作，后面三個(gè)環(huán)節(jié)都沒做。”

在這方面，北京環(huán)衛(wèi)集團(tuán)經(jīng)過多年來對(duì)“大環(huán)衛(wèi)、全覆蓋、一體化”服務(wù)模式的探索，已初步形成了集布網(wǎng)、收購、增值、集運(yùn)、處置于一體的“京環(huán)模式”，初步形成了健全的整套垃圾分類處理機(jī)制。

激勵(lì)與處罰，兩手都要抓

通過激勵(lì)居民主動(dòng)參與垃圾分類，培養(yǎng)居民養(yǎng)成由隨手“扔”變成隨手“分”的習(xí)慣由此堵住垃圾分類前端的漏洞；通過搭建分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理等環(huán)節(jié)的配套機(jī)制，監(jiān)控各類垃圾最終的處理流向，進(jìn)而解決垃圾分類后端的問題，這是否足以形成垃圾分類回收的閉環(huán)？

2016年6月，國家發(fā)展改革委、住建部發(fā)布《垃圾強(qiáng)制分類制度方案（征求意見稿）》。8個(gè)月后，正式實(shí)施方案下發(fā)。方案要求，在全國46個(gè)城市先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類；到2DP2L/U1RJLpBF8F448zU4KpiI0ZDUcPB85OmSXv0CPQ=020年底，基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式。

有評(píng)論認(rèn)為，國家此舉，明為“強(qiáng)制”，暗則為“保護(hù)”——針對(duì)垃圾分類難以產(chǎn)生持續(xù)性效果這一老大難問題，提供法律法規(guī)的保障。

要實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制執(zhí)行的效果，既要發(fā)揮激勵(lì)機(jī)制的作用，也要用處罰機(jī)制來強(qiáng)化效果。

中國人民大學(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所所長(zhǎng)宋國君說，生活垃圾要在源頭進(jìn)行強(qiáng)制分類，不分類要被處罰，只有這樣，長(zhǎng)此以往，民眾才能建立起環(huán)境友好意識(shí)，垃圾分類才得以成為每個(gè)人的基本素質(zhì)。“此外，還需要一個(gè)專門的資金機(jī)制，進(jìn)行生活垃圾分類的反復(fù)宣傳教育，以及給予對(duì)廚余垃圾、可回收物進(jìn)行資源利用的企業(yè)一定補(bǔ)貼，動(dòng)員更多力量參與其中。”

在這一點(diǎn)上，廣州市無疑最有發(fā)言權(quán)。2011年，當(dāng)?shù)鼐屯瞥隽藝鴥?nèi)首部針對(duì)垃圾分類的法規(guī)。

2018年7月20日起，為推進(jìn)各行各業(yè)參與垃圾分類，廣州市城管委聯(lián)合各部門舉辦新出臺(tái)的《廣州市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》普法培訓(xùn)。廣州市城管委分類管理處負(fù)責(zé)人彭自良介紹，廣州市城管部門正聯(lián)合住建部門，構(gòu)建垃圾分類誠信體系。以后執(zhí)法中如發(fā)現(xiàn)物管企業(yè)未參與或不愿配合分類，可通報(bào)住建部門記入誠信系統(tǒng)。被記入誠信系統(tǒng)的物管企業(yè)，日后在廣州從事經(jīng)營(yíng)行為時(shí)，或因不良誠信記錄受到影響。