檢察環(huán)節(jié)發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”問題解析

李洋 楊立軍

摘 要 “楓橋經(jīng)驗”在檢察環(huán)節(jié)涉法涉訴信訪處置過程中，有效指引工作，取得了顯著的成效。具體而言，受理渠道進一步暢通，審查機制更加健全，辦案質(zhì)量進一步提高，律師參與化解和代理涉法涉訴信訪的獨特優(yōu)勢正在形成，司法救助工作正在全面開展。盡管成就顯著，但是楓橋經(jīng)驗在檢察環(huán)節(jié)發(fā)展的過程中，還是遇到一些需要解決的問題。本文認為正確認識和分析問題，是更好貫徹“楓橋經(jīng)驗”的關鍵。

關鍵詞 “楓橋經(jīng)驗” 檢察環(huán)節(jié) 涉法涉訴

作者簡介：李洋，天津市寶坻區(qū)人民檢察院控告申訴檢察部檢察官助理；楊立軍，天津市寶坻區(qū)人民檢察院控告申訴檢察部檢察官。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.076

一、涉法涉訴信訪依法導入基本實現(xiàn)訴訪分離，但精細化導入有待加強

從涉法涉訴信訪受理情況來看，按照管轄的規(guī)定，經(jīng)過多個層次的分離，訴訪分離的目標得到很好貫徹。具體而言，按照《人民檢察院受理控告申訴依法導入法律程序?qū)嵤┺k法》規(guī)定要求，一是將涉及刑事、民商事、行政等訴訟權利救濟的信訪事項（涉法涉訴信訪事項）與普通信訪分離開來；二是將涉法涉訴信訪事項中訴類事項與訪類事項分離開來；三是根據(jù)不同司法機關的管轄范圍，將檢察機關管轄的訴類事項與其他司法機關管轄的訴類事項分離開來。

但是，在司法實踐中，遇到的難題是如何準確甄別涉法涉訴信訪的性質(zhì)和類別，進而準確導入。一方面，涉法涉訴信訪的性質(zhì)的準確甄別，依靠接待人員的審查判斷，受業(yè)務水平、知識結(jié)構(gòu)等因素影響，具有一定的主觀性。另一方面，涉法涉訴信訪的性質(zhì)判斷受來訪人表達以及申請書表述影響，除表述不清，敘述不準確外，由于申請人遞交的申請書對訴求的表述角度不一樣，就有可能分流到不同的業(yè)務部門。比如某一犯罪嫌疑人被依法批準逮捕，犯罪嫌疑人的親屬對檢察機關的逮捕決定不服，到檢察機關申請控告申訴，如果提出變更強制措施要求，就要移送偵查監(jiān)督部門審查辦理；如果提出羈押性必要性審查的申請，就要移送刑事執(zhí)行檢察部門處理。再比如，信訪人將公安干警、法官違紀行為作為徇私枉法等瀆職侵權犯罪向檢察機關提出控告，如果不能準確地辨識，就會錯誤受理，從而影響當事人訴權的保障，為后期釋法說理設置了更大的障礙，進而影響矛盾的化解。

二、涉法涉訴信訪執(zhí)法錯誤糾正和瑕疵補正工作依法開展，但是監(jiān)督效果不均衡

從涉法涉訴信訪辦理情況來看，通過積極糾正執(zhí)法錯誤以及補正司法瑕疵，解決了程序空轉(zhuǎn)的難題，就地滿足了信訪人的司法需求，做到法律問題解決到位、釋法說理到位、法律程序內(nèi)善后問題處理到位，實現(xiàn)“辦理一件，息訴一件”。一方面，在糾錯過程，綜合運用抗訴、糾正違法通知書和檢察建議等多元監(jiān)督方式，通過督促法院改判體現(xiàn)矛盾化解職能。另一方面，在辦理訴訟監(jiān)督案件過程中，對于案件存在的事實認定瑕疵、證據(jù)采信瑕疵、法律適用瑕疵、辦案程序瑕疵、文書制作瑕疵以及司法作風問題，運用解釋說明、補正法律文書等方式及時補正，從而提高辦案質(zhì)量和效率，維護涉法涉訴信訪人的合法權益。

近年來，在辦理涉法涉訴信訪案件中存在著監(jiān)督效果不平衡的情況，具體而言：1.對法院的刑事判決、裁定的監(jiān)督數(shù)量較少，這是由于刑事申訴案件在級別管轄上存在著倒三角的情形，也就是說，是市院一級的刑事申訴案件數(shù)量最多，基層院受理申訴案件數(shù)量最少，甚至有的年份可能還沒有案件受理。2.對于公安機關的刑事處理決定的監(jiān)督，尤其是立案監(jiān)督案件雖有一定的數(shù)量，但是監(jiān)督結(jié)果全都是同意公安原處理決定。這是由于公安機關的拖延立案，事隔較長時間后，才作出不立案決定，許多關鍵證據(jù)無法獲取，立案監(jiān)督工作僅僅審查案卷材料，所以大多監(jiān)督結(jié)果全都是同意公安原處理決定。此外，基層檢察機關偵查監(jiān)督部門普遍存在人員少、力量弱、審查逮捕案件數(shù)量多的問題，審查逮捕工作已經(jīng)占去了偵查監(jiān)督部門人員的大部分時間和精力，很少在偵查監(jiān)督部門內(nèi)部設置專門的立案監(jiān)督機構(gòu)或安排專門人員負責立案監(jiān)督工作，也影響監(jiān)督效果。3.近年民事申請監(jiān)督案件的數(shù)量和質(zhì)量都取得較好效果，提出檢察建議被采納，以及抗訴后改判的數(shù)量逐年上升，但是存在的問題在于對檢察建議未采納未回復的后續(xù)跟蹤監(jiān)督力度不足。這些問題的存在都影響了“楓橋經(jīng)驗”在檢察環(huán)節(jié)涉法涉訴信訪案件化解上進一步發(fā)揮作用。

三、律師參與化解和代理涉法涉訴信訪機制良好運行，但參與力度和辦案效果有待加強

從律師參與代理和化解涉法涉訴信訪情況來看，經(jīng)過近年的發(fā)展，制度越來越完善，基本完成楓橋經(jīng)驗基層化解的目標要求。具體而言：一是創(chuàng)造律師參與化解良好環(huán)境。主動向律師提供案件辦理情況、前期化解進展、信訪人基本情況和主要訴求等信息，保障律師知情權；切實滿足律師閱卷、咨詢等合理要求，保障律師閱卷權；建立聽取原案律師意見機制，拓寬律師發(fā)表意見途徑，保障律師發(fā)表意見權；在辦案過程中，通過調(diào)動法警力量，保障律師人身安全。通過維護律師執(zhí)業(yè)權利，創(chuàng)造律師參與化解良好環(huán)境。二是做好律師參與化解啟動工作。與信訪人充分溝通，全面了解其合法訴求，掌握案件真實情況，為案件辦理打好基礎。充分考慮信訪人情緒是否穩(wěn)定，信訪案件是否屬于重復訪、纏訪，案件是否存在較大爭議，釋法說理難度大小等因素，判斷是否需要律師參與矛盾化解。充分尊重申訴人意愿，本著不強制、不誤導原則，在信訪人同意申請后及時啟動律師參與化解機制。三是保障律師參與化解順利進行。安排專人擔任信息聯(lián)絡員，負責日常溝通聯(lián)絡，加強與司法局法律援助部門的聯(lián)系。建立與區(qū)政法委信息共享機制，以信息專報、工作臺帳形式反映檢察環(huán)節(jié)律師參與化解的案件數(shù)量、種類、辦案效果等。

但是現(xiàn)階段運行過程中存在諸多有待完善的地方，表現(xiàn)在：1.群眾申請律師參與化解的積極性不高。一方面，多數(shù)群眾不知道可以申請律師參與化解涉法涉訴信訪矛盾，另一方面，檢察機關對控告申訴人缺乏有效的引導，導致律師參與化解和代理的案件數(shù)量不多。2.律師參與化解的深度、廣度有待加強。現(xiàn)階段律師參與化解主要集中在一些簡單的法律咨詢，釋法說理以及代寫法律文書等，對于深度參與案件，比如代為提交申訴材料、接收法律文書、代理參加聽證、調(diào)查取證和開庭等活動并沒有涉及。3.由于經(jīng)費原因，值班律師落實存在問題。只是安排律師坐班接待，作用發(fā)揮有限。由于律師代理申訴屬于公益性質(zhì)，需要依靠黨委政法委，協(xié)調(diào)有關部門爭取經(jīng)費購買服務 。現(xiàn)階段并沒有實施細則明確專項資金予以保障，也沒有明確的申訴法律援助案件的補貼標準，故在資金保障方面存在一定困難。

四、司法救助工作積極開展，但是涉法涉訴案件申報終結(jié)和有序退出存在空白

國家司法救助制度設立之初，就是在刑事被害人救助，涉法涉訴信訪救助等工作的基礎上，為進一步深化司法體制改革，推進涉法涉訴信訪工作機制改革而設立的 。從司法救助案件的數(shù)據(jù)來看，被救助對象都是刑事案件被害人，沒有舉報人、證人、鑒定人受到打擊報復，致使人身受到傷害或者財產(chǎn)受到重大損失，無法通過訴訟獲得賠償，造成生活困難的情況以及人民檢察院根據(jù)實際情況，認為需要救助的情形，也是說沒有涉法涉訴信訪救助情形。

從有序退出角度分析，涉法涉訴信訪案件沒有符合申報終結(jié)條件的案件，究其原因，主要是由于： 對于不服人民檢察院不起訴、不批準逮捕、撤銷案件、免予起訴決定的申訴，要經(jīng)過兩級人民檢察院立案復查，并且采取公開審查形式作出復查決定后才能申報終結(jié)。所以，一件涉法涉訴信訪要是想要依法終結(jié)，必須要經(jīng)過兩級人民檢察院立案復查，才能啟動依法終結(jié)程序。基層人民檢察院在復查結(jié)束后對申訴人是否向上一級檢察機關申訴以及上級檢察機關是否作出立案復查的決定往往不清楚。此外，存在部分接待人員對涉法涉訴信訪依法終結(jié)和有序退出的制度認識不足，工作缺乏主動性，只是習慣性簡單的“矛盾上交”（只是簡單告知信訪人如果不服，可以向上級檢察機關繼續(xù)申訴），最終導致基層院在申報終結(jié)環(huán)節(jié)難以突破。

注釋：

最高人民法院、最高人民檢察院、司法部發(fā)發(fā)【2017】8號《關于逐步實行律師代理申訴制度的意見》第十三條。

2014年3月27日最高檢印發(fā)的《最高人民檢察院關于貫徹實施〈關于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）〉的若干意見》中予以明確。