瀾滄江—湄公河跨界水資源利用的問題與對策

摘 要 隨著瀾滄江-湄公河流域各國經濟的發展，用水需求的增加不可避免地加劇了流域國之間的用水矛盾。中國這一龐大的經濟體在上游大刀闊斧地開發水能資源，下游國家出于本能反應開始擔憂自身的利益。加之一些域外大國媒體以及非政府組織的片面宣傳，中國與下湄公河國家在跨界水資源合作中的信任危機日益嚴重。本文在介紹瀾滄江-湄公河整體水分配及其使用情況的基礎上，探析中國在湄公河跨界水資源合作中的信任危機根源，針對所發現的問題提出相應的解決策略。

關鍵詞 跨界水資源 合作 瀾滄江-湄公河 信任危機

作者簡介：王思涵，武漢大學中國邊界與海洋研究院碩士研究生，研究方向：國際公法、國際環境法學。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.060

瀾滄江發源于中國青海省唐古拉山北麓，穿過青海、西藏、云南三省區，流至西雙版納傣族自治州勐臘縣出境，出境后改稱湄公河。干流自北向南流經緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南五國，于越南胡志明市以南湄公河三角洲注入中國南海，是連接我國與東南亞國家的第一大河，素有“東方多瑙河”之稱。

瀾滄江-湄公河依據國際法對于國際河流的分類，屬于多國河流，即流經兩個以上國家領土，未經許可不對非沿岸國開放的河流。沿岸六國分別對瀾滄江-湄公河流經本國領土范圍內的該段水域享有主權。由于多國河流的開發、利用與管理均牽涉到其他沿岸國的利益，無論是上游國家還是下游國家在行使其主權權利時，必須審慎考慮該主權行為是否會對其他沿岸國產生不利影響。1966年國際法協會通過的《國際河流利用規則》，即著名的赫爾辛基規則，規定“每個流域國在其境內有權公平合理分享國際流域內水域利用的水益”。1997年聯合國大會決議通過《國際水道非航行使用法公約》，公約第五條重申了“公平合理的利用和參與原則”，除此之外，公約第七條還規定“水道國負有不造成重大損害的義務”。可以說從國際法層面揭示了多國河流在開發利用上的緊密聯系。

近年來，中國與湄公河沿岸國家在跨界河流合作中出現了信任危機，致使國內部分開發項目始終停留在規劃階段，止步不前。2010年湄公河持續處于低水位，下游國家普遍遭受大旱，引起其國內眾多非政府組織、媒體和民眾的不滿與抗議，紛紛將矛頭對準上游國家中國，認為我國在瀾滄江段修建水壩等水利設施截留了大量的河水從而致其干旱。除此之外，下湄公河國家以建壩破壞河流生態系統為由阻礙我國進一步開發水能資源，認為大壩建成之后不僅會導致泥沙大量沉積，河流輸沙能力減弱，下游河段也會由于泥沙供應量減少面臨著海水倒灌侵蝕、滑坡等自然災害的威脅。面對種種質疑，中國國家層面公布了環境評估、水文資料等數據，但下湄公河國家對該數據仍持懷疑態度。一些域外大國媒體在渲染中國威脅論的同時，指責中國修建大壩的行為將使得湄公河變成“不和之水”，更是加深了湄公河沿岸國家民眾，乃至政府的誤解。

一、瀾滄江-湄公河整體水分配及其使用情況

（一）總體水量豐富，可基本滿足域內用水需求

瀾滄江-湄公河是典型的南北向狹長型河流，流經青藏高原、橫斷山高山峽谷、萬象平原、湄公河低地等多種地形，冰雪融水、地下水、雨水等徑流補給類型齊全，且受熱帶季風氣候影響，降水充沛。

從總體上看，瀾滄江-湄公河流量充足，無須域外調水，即可滿足周邊國家的用水需求。只是隨著各國發展，無論是上游國家修建大壩的經濟考量，還是下游國家農業灌溉的現實需要，不可避免地產生了用水矛盾。尤其是當全球極端天氣頻繁，下湄公河國家遭遇干旱災害時，更是加劇了這種用水的緊張關系。經濟飛速發展的中國，電力需求與日俱增，需要規劃建設更多的水利設施。當一個龐大的經濟體在上游大刀闊斧地開發水能，下游國家無形中產生了壓力，出于本能反應開始擔憂自身的利益，從而對中國水利建設的科學性問題從一開始就帶上了否定評價的色彩。

（二）沿岸國水資源利用目標差異較大，用水矛盾集中在下游國家

中國瀾滄江的徑流貢獻率雖只占16%，并非流域內產水量最多的國家，但因流經區域地勢落差較大，具有開發水能的天然區位優勢，如果僅著眼于部分損失而放棄整個項目的開發與利用，無異于因噎廢食。 只因下游國家用水矛盾集中，即使上游開發非消耗性水能資源，對下湄公河國家水流量、泥沙運輸等都會產生一定程度的影響。但是，“上游問題”是否都是“中國問題”？值得商榷。

所謂牽一發動全身，基于國際河流的共享性與互通性，中國開發水能資源會對整個流域產生影響，同樣瀾湄流域內其他國家的行為，也會導致這個生態系統內某些因素的改變，上游國家中任何一個國家的水壩蓄水增多都會造成流經下游的水量減少。此外，全球變暖、海平面不斷抬升也在一定程度上加劇了緊張關系。同時，其認為中國利用大壩截留大量水源，加劇下游干旱程度，但實際上中國為緩解用水矛盾，也在積極地履行大國責任，多次為瀾湄流域下游國家實施應急調水，即使上游國家開閘放水，水資源流經下游國家仍需時間成本。

二、瀾滄江-湄公河跨界水資源合作中的問題根源

（一）開發與保護之爭

瀾湄流域合作危機的問題根源之一實則為“開發”與“保護”之辯，這在跨界水資源合作中是經常出現的一對矛盾。現如今人類已然意識到破壞型經濟增長模式無異于殺雞取卵，“綠色GDP”“可持續發展”概念在國家決策層面占據越來越重要的地位。跨界水資源沿岸各國也有其自身“開發”亦或“保護”的偏向。對于多國河流，各沿岸國雖對流經本國領土范圍內的部分水域享有無可爭辯的主權，主權權利的行使不應受到其他國家的干涉，但若該主權行為給域外其他國家造成了損害，該主權行為就會引發國際責任的承擔，這也是國際環境法“國家資源開發主權權利和不損害國外環境責任原則”的應有之義。

因此，國際河流中，“主權性”與“無害性”的特征決定了公平合理地開發利用跨界水資源，即用流域內共同利益適當限制國家主權行為。

（二）信息交流障礙加劇認識的片面性

當湄公河持續處于低水位，下游國家質疑上游中國建造水壩攔截了大量水源，經過積極磋商，中國亦同意公開相關水文資料，而當地方政府直接與下湄公河國家接觸時，對于涉密問題公開與否又將上報請示，雖是依法依規必經的程序，但對于遲遲沒有收到答復的對方國家來說，無疑會加深其誤解。

流域各國接受信息的片面性。這一點與前述原因密切相關，受國內外雙重因素的影響，流域內其他國家與直接沖突方中國交涉無果，獲取不到其想要的信息之后，便只能接收非政府組織、媒體、區域外國家等第三方的間接信息。下湄公河國家因受部分非政府組織的片面宣傳而產生誤解，又出于國內政治需要而刻意曲解，為瀾湄流域的不穩定埋下了隱患。

三、化解瀾滄江-湄公河跨界水資源合作信任危機的建議

（一）推進國際河流管理模式升級，發揮國際河流管理機構職能

國際河流的管理模式大致分為三種類型：單獨管理，部分聯合管理和綜合管理。單獨管理是指流域國對于本國主權范圍段的國際河流進行單方面的開發與保護。部分聯合管理，相較于與其他國家沒有任何合作與交流的單獨管理模式來說，有針對性地就本國較為關注的部分與其他流域國家進行磋商與合作。 2014年11月，李克強總理在第17次中國-東盟領導人會議上提出構建瀾滄江-湄公河對話合作機制，得到流域內所有國家的積極響應。瀾滄江-湄公河合作機制，為6國圍繞瀾湄流域實施可持續開發提供了對話的平臺，同時也將推進瀾湄流域管理模式由單獨管理向綜合管理升級，即相互之間協調一致的共同管理，實現經濟、社會、環境三者的平衡。瀾湄合作機制剛剛揭開帷幕，如何協調該機制與湄公河委員會職能的重合與沖突，如何在瀾湄機制之下兼顧六個大國的主權利益，真正實現整個流域的繁榮發展是該機制未來將要面對的嚴峻挑戰。

（二）第三方介入評估，借助非政府組織增信釋疑

交流渠道的堵塞是加深雙方誤解的罪魁禍首，但問題的癥結所在恰好也是解決問題的突破點。實際上在中國與下湄公河國家的跨界水資源合作中，非政府組織就扮演著十分重要的第三方機構的角色。中國應改變以往回避國際或區域非政府組織參與的觀念，積極地與其溝通交流，通過數據與信息的共享，客觀地對問題進行聯合研究，求同存異。這樣不僅能使政府決策更具科學性，同時表現了大國善意的合作態度，為項目的后續實施營造了一個良好的輿論環境。

除此之外，中國還可以借助國際知名的具有權威性的水利、環境等第三方評估機構，對中國在湄公河上游的水利設施、下游出現的水問題進行評估并公布，同時將這些數據和結果提供給相關非政府組織參考，或者在瀾湄合作機制中共享，積極尋求共同觀點與可合作領域，加強相互之間的了解與信任，才能為流域水資源共同管理創造有利的條件。當然，出于維護國家主權和安全的需要，可以對涉及其國家安全的重要資料進行保密，不必對其他流域國家進行交換。

（三）建立科學的國際河流調度管理制度

科學的河流調度管理制度，既要保證下游國際的利益，同時也要防止下游國家聯合起來“綁架”上游國家的情況出現。在豐水年份，瀾湄流域無須域外調水即可基本滿足域內國家的用水需求，但一旦遇到枯水季節，各國之間勢必會因用水緊張而頻發沖突。枯水時的國際河流水量調度管理制度要求建立全流域統一的調度機構，在缺水季節統一地調度干流以及重要支流上的大型水利工程，以滿足各國的用水需求。

湄公河下游三角洲地區處于洪水頻發區域，但該區域國家由于經濟基礎薄弱，防洪安全保障水平很低，建造的提防標準難以抵抗汛期洪水的大范圍入侵。科學的國際河流調度管理制度需要根據瀾湄流域的水文特點，分別確定六國的防洪標準，并據此設計各段堤壩的高度與相應的間距。同時雨情信息的實時共享與洪水預報，有助于各國擬定抗洪方案，保證瀾滄江-湄公河整個流域的生命、財產、環境安全。

注釋：

陳麗暉、何大明.瀾滄江-湄公河整體水分配.經濟地理.2001，21（1）.第28頁，第29頁.

王曦.國際環境法.北京：法律出版社.2005年版. 第18頁.