重大項(xiàng)目征地過程中的耕地占補(bǔ)平衡問題研究

夏浩

摘 要：該文以杭黃鐵路為例，分析了重大鐵路建設(shè)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡的現(xiàn)狀和存在的問題，并提出了相應(yīng)的對策建議，主要包括：實(shí)行重大項(xiàng)目占用耕地指標(biāo)跨區(qū)域調(diào)劑制度；國土、水利、規(guī)劃和建設(shè)等部門要參與到重大項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)選址工作當(dāng)中；積極研究優(yōu)化鐵路建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)用地綜合評價(jià)指標(biāo)體系等。

關(guān)鍵詞：重大項(xiàng)目；耕地占補(bǔ)；杭黃鐵路

中圖分類號 F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2018）19-0007-02

伴隨著中國進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化的新時(shí)期，大量建設(shè)項(xiàng)目占用耕地，據(jù)國土資源部公布的數(shù)據(jù)，2012—2017年，全國耕地面積由1.351億hm2下降到1.349億hm2，僅占全部農(nóng)用地面積的20.9%，是世界上耕地資源消耗速度最快的國家之一，同時(shí)，截至2017年末，我國人均耕地面積已由1995年的1060.53m2減少到933.8m2，僅為世界人均耕地2501.25m2水平的40%。為了遏制耕地面積快速減少的勢頭，守住“18億畝”耕地紅線不動搖，國家早在1998年就對土地管理法進(jìn)行了修訂，提出了“耕地占補(bǔ)平衡制度、土地利用規(guī)劃管理制度以及土地用途管制制度”，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

目前，國內(nèi)眾多學(xué)者從多學(xué)科角度探討了耕地占補(bǔ)平衡工作的必要性、存在的問題和對策，但是對占用耕地?cái)?shù)量巨大的國家重點(diǎn)項(xiàng)目占用耕地的補(bǔ)償問題卻并沒有給予足夠重視。國家重點(diǎn)項(xiàng)目的占補(bǔ)平衡工作的完成程度對全面耕地占補(bǔ)平衡工作的實(shí)施效果起著至關(guān)重要的作用，有必要對其實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行深入研究。本文以杭黃鐵路為例，分析了其落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)的主要途徑、存在的困難，并且針對這些問題提出了相應(yīng)的對策建議。

1 杭黃鐵路項(xiàng)目概況

杭黃鐵路客專項(xiàng)目是國家重點(diǎn)工程，屬路地合資項(xiàng)目，該項(xiàng)目東起浙江省杭州市，西至安徽省黃山市，途徑浙江省杭州市蕭山區(qū)、富陽區(qū)、桐廬縣、建德市、淳安縣。浙江省境內(nèi)184.728km。沿線地形復(fù)雜多樣，山地丘陵較多，居民點(diǎn)較集中。土地資源稀缺，地類以林地、園地、旱地、坑塘水面為主。

2 該項(xiàng)目涉及占用耕地基本情況

杭黃鐵路用地面積369.6277hm2，其中蕭山區(qū)36.4715hm2、富陽區(qū)82.2590hm2、桐廬縣98.7477hm2、建德市101.2426hm2、淳安縣50.9069hm2。該項(xiàng)目共涉及占用耕地162.3253hm2，其中蕭山區(qū)18.4504hm2、富陽區(qū)49.7592hm2、桐廬縣56.1619hm2、建德市24.9022hm2、淳安縣13.0516hm2。全線占用耕地率達(dá)43.91%。

3 實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的主要途徑和困難

《土地管理法》第31條規(guī)定，國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀粵]有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，專款用于開墾新的耕地。根據(jù)上述法律規(guī)定，杭黃鐵路有限公司是落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)的責(zé)任主體，該項(xiàng)目共涉及占用耕地162.3253hm2（其中水田130.0950hm2）。另據(jù)《浙江省國土資源廳關(guān)于做好建設(shè)項(xiàng)目“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》（浙土資函〔2015〕48號），該項(xiàng)目根據(jù)規(guī)定可以實(shí)行補(bǔ)改結(jié)合，但是一方面沿線政府新增耕地儲備庫中優(yōu)質(zhì)耕地?cái)?shù)量嚴(yán)重短缺，省統(tǒng)籌和異地調(diào)劑指標(biāo)當(dāng)中也沒有水田指標(biāo)；另一方面，杭黃公司又對水田補(bǔ)充調(diào)劑價(jià)格不認(rèn)同，在項(xiàng)目總投資中沒有充分考慮補(bǔ)充耕地所需費(fèi)用，占補(bǔ)平衡難以落實(shí)。

4 對策建議

鐵路建設(shè)是國家基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性的重要舉措，對于涉及項(xiàng)目建設(shè)占用耕地必須認(rèn)真研究加以解決，從土地行政管理的角度，提出如下的對策建議：

4.1 實(shí)行重大項(xiàng)目占用耕地指標(biāo)跨區(qū)域調(diào)劑制度 近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷快速向前發(fā)展，耕地農(nóng)轉(zhuǎn)非的速度也在不斷加快，十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，提出了建設(shè)美麗中國的目標(biāo)。為此，國土資源部專門下發(fā)了《關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》（國土資發(fā)〔2014〕18號），浙江省于2015年下發(fā)了《浙江省國土資源廳關(guān)于做好建設(shè)項(xiàng)目“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》（浙土資函〔2015〕48號），通知要求：全面落實(shí)“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”制度，建設(shè)項(xiàng)目確需占用耕地的，要按照“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”、“占水田補(bǔ)水田”的要求，補(bǔ)充耕地質(zhì)量等級不得低于占用耕地質(zhì)量等級，占用水田必須補(bǔ)充同等數(shù)量的水田。對交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，教育、醫(yī)療、城市道路等城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以及軍事項(xiàng)目，因受客觀條件限制，確實(shí)無法直接做到“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”、“占水田補(bǔ)水田”的，允許采取“補(bǔ)改結(jié)合”方式，以補(bǔ)充耕地項(xiàng)目新增的旱地和“旱地改水田”耕地質(zhì)量提升項(xiàng)目增加的水田共同落實(shí)占水田補(bǔ)水田任務(wù)，實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量占補(bǔ)平衡。然而浙江省耕地儲備庫中沒有水田指標(biāo)，旱改水任務(wù)也是十分艱巨，沿海省份都具有類似情況——耕地占補(bǔ)難度很大。建議對于基礎(chǔ)性、公益性的國家重大項(xiàng)目實(shí)行耕地占補(bǔ)國家統(tǒng)籌調(diào)劑機(jī)制，項(xiàng)目業(yè)主對落實(shí)占補(bǔ)平衡的地區(qū)進(jìn)行資金扶持，包括補(bǔ)充耕地開發(fā)、管理補(bǔ)償和發(fā)展權(quán)補(bǔ)償。

4.2 國土、水利、規(guī)劃和建設(shè)等部門要參與到重大項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)選址工作當(dāng)中 從杭黃鐵路項(xiàng)目來看，業(yè)主提供的設(shè)計(jì)圖紙是鐵四院利用2003年的數(shù)據(jù)建成的，數(shù)據(jù)的現(xiàn)實(shí)性較差，很多土地利用類型已經(jīng)不能與實(shí)地相符。與此同時(shí)，鐵路項(xiàng)目因前期工作時(shí)間緊，設(shè)計(jì)院與地方政府未能進(jìn)行充分有效的溝通與協(xié)調(diào)，設(shè)計(jì)單位對于取、棄土（渣）場在沒有取得地方政府協(xié)議、沒有確定地類、勘察不清的情況下，先行設(shè)計(jì)，并納入水土保持方案和環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告設(shè)計(jì)評審。一般也只征求縣級以上水保、環(huán)保部門的意見，不征求國土、水利、規(guī)劃、建設(shè)等部門以及地方政府的意見，導(dǎo)致很多設(shè)計(jì)脫離實(shí)際。規(guī)劃選址如果有國土等部門的直接參與，就能夠很好的避免過多占用耕地的現(xiàn)象發(fā)生，為業(yè)主單位減少大量的耕地占補(bǔ)資金，減輕業(yè)主自身實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的壓力。建議國土、水利、規(guī)劃和建設(shè)等部門要參與到重大項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)選址工作當(dāng)中。

4.3 積極研究優(yōu)化鐵路建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)用地綜合評價(jià)指標(biāo)體系 一個國家的經(jīng)濟(jì)起飛的初始條件源于最低限度社會管理資本的先行建設(shè)，并為必不可少的擴(kuò)散效應(yīng)準(zhǔn)備前提條件（羅斯托）。鐵路建設(shè)項(xiàng)目所帶來的便捷程度決定著一個區(qū)域的空間狀態(tài)，鐵路設(shè)計(jì)部門在項(xiàng)目設(shè)計(jì)過程中一定要堅(jiān)持節(jié)約集約用地的原則，要對目前的建設(shè)用地綜合評價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行再優(yōu)化，充分利用農(nóng)用地分等定級成果確定項(xiàng)目占用耕地的等級和規(guī)模，注重評價(jià)指標(biāo)的現(xiàn)實(shí)性和可操作性。

（責(zé)編：張宏民）