重大項目征地過程中的耕地占補平衡問題研究

夏浩

摘 要：該文以杭黃鐵路為例，分析了重大鐵路建設項目耕地占補平衡的現狀和存在的問題，并提出了相應的對策建議，主要包括：實行重大項目占用耕地指標跨區域調劑制度；國土、水利、規劃和建設等部門要參與到重大項目規劃設計選址工作當中；積極研究優化鐵路建設項目建設用地綜合評價指標體系等。

關鍵詞：重大項目；耕地占補；杭黃鐵路

中圖分類號 F301.24 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2018）19-0007-02

伴隨著中國進入快速城鎮化的新時期，大量建設項目占用耕地，據國土資源部公布的數據，2012—2017年，全國耕地面積由1.351億hm2下降到1.349億hm2，僅占全部農用地面積的20.9%，是世界上耕地資源消耗速度最快的國家之一，同時，截至2017年末，我國人均耕地面積已由1995年的1060.53m2減少到933.8m2，僅為世界人均耕地2501.25m2水平的40%。為了遏制耕地面積快速減少的勢頭，守住“18億畝”耕地紅線不動搖，國家早在1998年就對土地管理法進行了修訂，提出了“耕地占補平衡制度、土地利用規劃管理制度以及土地用途管制制度”，嚴格控制農用地轉為建設用地。

目前，國內眾多學者從多學科角度探討了耕地占補平衡工作的必要性、存在的問題和對策，但是對占用耕地數量巨大的國家重點項目占用耕地的補償問題卻并沒有給予足夠重視。國家重點項目的占補平衡工作的完成程度對全面耕地占補平衡工作的實施效果起著至關重要的作用，有必要對其實現機制進行深入研究。本文以杭黃鐵路為例，分析了其落實耕地占補平衡任務的主要途徑、存在的困難，并且針對這些問題提出了相應的對策建議。

1 杭黃鐵路項目概況

杭黃鐵路客專項目是國家重點工程，屬路地合資項目，該項目東起浙江省杭州市，西至安徽省黃山市，途徑浙江省杭州市蕭山區、富陽區、桐廬縣、建德市、淳安縣。浙江省境內184.728km。沿線地形復雜多樣，山地丘陵較多，居民點較集中。土地資源稀缺，地類以林地、園地、旱地、坑塘水面為主。

2 該項目涉及占用耕地基本情況

杭黃鐵路用地面積369.6277hm2，其中蕭山區36.4715hm2、富陽區82.2590hm2、桐廬縣98.7477hm2、建德市101.2426hm2、淳安縣50.9069hm2。該項目共涉及占用耕地162.3253hm2，其中蕭山區18.4504hm2、富陽區49.7592hm2、桐廬縣56.1619hm2、建德市24.9022hm2、淳安縣13.0516hm2。全線占用耕地率達43.91%。

3 實現耕地占補平衡的主要途徑和困難

《土地管理法》第31條規定，國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。根據上述法律規定，杭黃鐵路有限公司是落實耕地占補平衡任務的責任主體，該項目共涉及占用耕地162.3253hm2（其中水田130.0950hm2）。另據《浙江省國土資源廳關于做好建設項目“占優補優”耕地占補平衡工作的通知》（浙土資函〔2015〕48號），該項目根據規定可以實行補改結合，但是一方面沿線政府新增耕地儲備庫中優質耕地數量嚴重短缺，省統籌和異地調劑指標當中也沒有水田指標；另一方面，杭黃公司又對水田補充調劑價格不認同，在項目總投資中沒有充分考慮補充耕地所需費用，占補平衡難以落實。

4 對策建議

鐵路建設是國家基礎性、公益性、戰略性的重要舉措，對于涉及項目建設占用耕地必須認真研究加以解決，從土地行政管理的角度，提出如下的對策建議：

4.1 實行重大項目占用耕地指標跨區域調劑制度 近年來，隨著經濟社會的不斷快速向前發展，耕地農轉非的速度也在不斷加快，十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，提出了建設美麗中國的目標。為此，國土資源部專門下發了《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》（國土資發〔2014〕18號），浙江省于2015年下發了《浙江省國土資源廳關于做好建設項目“占優補優”耕地占補平衡工作的通知》（浙土資函〔2015〕48號），通知要求：全面落實“占優補優”制度，建設項目確需占用耕地的，要按照“占優補優”、“占水田補水田”的要求，補充耕地質量等級不得低于占用耕地質量等級，占用水田必須補充同等數量的水田。對交通、能源、水利等基礎設施項目，教育、醫療、城市道路等城市基礎設施項目，以及軍事項目，因受客觀條件限制，確實無法直接做到“占優補優”、“占水田補水田”的，允許采取“補改結合”方式，以補充耕地項目新增的旱地和“旱地改水田”耕地質量提升項目增加的水田共同落實占水田補水田任務，實現耕地數量和質量占補平衡。然而浙江省耕地儲備庫中沒有水田指標，旱改水任務也是十分艱巨，沿海省份都具有類似情況——耕地占補難度很大。建議對于基礎性、公益性的國家重大項目實行耕地占補國家統籌調劑機制，項目業主對落實占補平衡的地區進行資金扶持，包括補充耕地開發、管理補償和發展權補償。

4.2 國土、水利、規劃和建設等部門要參與到重大項目規劃設計選址工作當中 從杭黃鐵路項目來看，業主提供的設計圖紙是鐵四院利用2003年的數據建成的，數據的現實性較差，很多土地利用類型已經不能與實地相符。與此同時，鐵路項目因前期工作時間緊，設計院與地方政府未能進行充分有效的溝通與協調，設計單位對于取、棄土（渣）場在沒有取得地方政府協議、沒有確定地類、勘察不清的情況下，先行設計，并納入水土保持方案和環境影響評價報告設計評審。一般也只征求縣級以上水保、環保部門的意見，不征求國土、水利、規劃、建設等部門以及地方政府的意見，導致很多設計脫離實際。規劃選址如果有國土等部門的直接參與，就能夠很好的避免過多占用耕地的現象發生，為業主單位減少大量的耕地占補資金，減輕業主自身實現耕地占補平衡的壓力。建議國土、水利、規劃和建設等部門要參與到重大項目規劃設計選址工作當中。

4.3 積極研究優化鐵路建設項目建設用地綜合評價指標體系 一個國家的經濟起飛的初始條件源于最低限度社會管理資本的先行建設，并為必不可少的擴散效應準備前提條件（羅斯托）。鐵路建設項目所帶來的便捷程度決定著一個區域的空間狀態，鐵路設計部門在項目設計過程中一定要堅持節約集約用地的原則，要對目前的建設用地綜合評價指標體系進行再優化，充分利用農用地分等定級成果確定項目占用耕地的等級和規模，注重評價指標的現實性和可操作性。

（責編：張宏民）