淺析PPP模式下管廊項目的融資特征

黃云飛

(1.廣西大學土木建筑工程學院，廣西 南寧 530004；2.廣東省基礎工程集團有限公司，廣東 廣州 510620)

0 引言

2014年，我國確定在25個主要城市開展城市地下綜合管廊建設，隨后在全國范圍內開始大規模地建設城市綜合管廊，國家及地方的財政壓力陡增。城市綜合管廊作為城市基礎設施配套的一部分，僅靠政府單方面的資金投入往往難以維持。為解決城市綜合管廊建設所需的資金問題，各級政府積極鼓勵社會資本參與項目建設。在政府的鼓勵下，社會資本的進參與力度不斷加大，許多項目承包企業通過PPP模式逐漸轉變角色，成為城市綜合管廊建設的投資者和建設者。在PPP模式下，作為投融資參與主體的城市綜合管廊項目承包企業，要實現“小投入做大項目”，從資金上保障工程項目順利推進，離不開科學合理地開展項目融資[1]。然而，PPP模式在我國基礎設施建設領域特別是綜合管廊方面起步比較晚，現在仍然處于研究與應用摸索階段。本文通過開展文獻分析與實踐研究，對PPP模式綜合管廊項目的融資特征進行分析，以提高管廊項目融資的成功率。

1 對PPP融資的理解

1.1 PPP項目融資概念

在我國，項目融資一般可分為狹義項目融資與廣義項目融資。狹義項目融資可理解為以具體的建設項目作為依托，在項目建成后利用項目可以產生的預期收益、項目所形成的資產以及取得的合同權益關系等去開展的融資活動；而廣義的項目融資一般可以理解為：為了特定項目的投資建設、項目收購或不良項目的債務重組等而展開的融資活動。在我國，PPP、BOT等絕大多數都屬于狹義的項目融資范疇。

PPP模式，通常可以理解為公私合營或者公私伙伴關系。使用PPP模式的項目由于規模及投資額相對較大，因此其參與主體大多是具有獨立法人資格的大型國有企業，所以也可將其理解為政企合作或者政企伙伴關系[2]。然而，不同國家、地區或國際機構對PPP模式的理解是存在一定差異的，對PPP的具體模式和分類也有不同的看法。簡單列舉如下：

(1)歐盟對PPP模式的理解為：私營部門與政府或公共部門，為了向社會提供公共項目或服務，彼此形成的一種合作關系，各方應根據自身特點共擔項目的責任與風險。

(2)亞洲開發銀行對PPP模式的理解為：為了向社會提供基礎設施和服務，私營部門和公共部門形成的一系列合作關系。即：在政府方的監管和特許授權下，由私營部門負責出資、建設、運營而形成風險共擔的公私長期合作關系。

(3)世界銀行對PPP模式的理解為：政府部門與私營部門通過一定機制而形成的一種長期合同契約關系，利用這種關系提供社會公共設施或服務。在這種長期合同契約關系中，私營部門應該承擔大部分風險和項目或服務的管理職責。

1.2 國內PPP模式的特點

在我國社會主義市場經濟中，由于存在著國有、集體、私營以及混合所有等多種經濟形式，在PPP模式下，所謂的公私合營，其中的“公”應該理解為追求社會的公益性，而“私”則應該理解為追求項目的經濟利潤。我國PPP模式的特點主要體現為：政府或公共部門與社會資本通過一定的合作方式組成特殊的項目SPV公司，由該特定的項目SPV公司開展項目的投融資，并負責項目的建設、建成后項目的運營及維護等，社會資本通過政府的授權獲得特定期限的特許經營權，以此獲得項目收益[3]。

1.3 管廊項目運用PPP模式融資的優勢

作為城市基礎設施的綜合管廊項目一般都具有規模大、資金需求量大等特點，若以政府一己之力出資建設，勢必將大大加重財政負擔；通過PPP模式引入一些社會資本進行投資，使社會資本參與建設是一種能夠很好地解決財政資金不足的方法。使用PPP模式進行融資時，可以使政府和社會資本為了實現共同的目標，對雙方的資源進行合理有效的配置，利用自身優勢，發揮各自長處，共同推進項目進展。這是當前較為適合我國城市綜合管廊建設的融資模式，其優勢主要體現在以下幾個方面：

(1)有效降低管廊項目建設對財政的依賴程度，減少政府債務。地下綜合管廊項目是城市的一種基礎設施，具有一定的社會公益特點，一般建設線路長、規模大、沿線涉及的相關單位多、建設投資規模往往較大。利用PPP模式有利于引導和盤活民間資金進入基礎設施建設領域，拓寬企業發展空間，還能有效避免因政府財政資金不足而導致項目難以落地的窘境，有利于降低政府債務。

(2)有利于實現政府方與社會資本方之間的合作共贏。在PPP模式下，政府方與社會資本方形成了一個特定意義的合作伙伴關系。為使項目最大限度地達到各方既定收益目標，政府方和社會資本方易于達成利益共享以及項目風險共擔的共識，使項目利益與風險配置得到優化，降低參與方對項目部分風險的憂慮，有利于促進項目的推進，確保雙方利益的實現。

(3)有利于促進政府部門的職能轉變，加快政府職能改革。在傳統的工程建設模式中，政府部門大多僅以監管方或投資人的角色出現。但在PPP模式下，政府在項目中的角色將更為復雜，既是項目利益獲得者，也是項目風險的承擔者，還要保障社會公共利益的實現。因此，政府在項目實施過程中在肩負項目審批與監管職能的同時，作為項目的直接利益方還應考慮對項目的考核和激勵機制，實現項目效益最大化，保障各方利益。

(4)有利于簡化項目操作流程，加快項目落成及投資回收。目前，國內大部分地方政府債務繁重，國家也對地方政府進行了較為嚴格的融資管控，而使用PPP模式引入社會資本，有利于地方消化存量債務。同時，國內主要金融機構對PPP業務均有專項政策，為項目融資提供了便利條件。在PPP模式的運作下，綜合管廊項目可以從項目的可研階段一直到項目后期建成和運營維護階段的全生命周期都委托給專業的項目管理公司進行專業化管理，縮短項目建設周期，加快項目投資回收。

2 影響融資的主要因素

PPP模式便于政府部門將其社會責任、未來規劃、協調多方等優勢與一些具有高效管理能力的社會資本在項目中進行融合，有利于發揮各方長處，使政府部門和社會資本在資金以及項目運作方面均可實現效益最大化。城市綜合管廊作為城市的基礎設施，其建設完成后可以適當向管線使用單位收取一定的使用費用，將得到的收益用于回收建設資本及支撐后期項目的運營和維護。但是，綜合管廊并不完全是純商業性的，還具有一定的公共利益屬性，因此不能全部依據市場收取費用，還應綜合管廊使用者及公共利益進行考慮，政府對此應嚴格監控[4]。對城市綜合管廊項目進行融資時，在充分理解其PPP模式及管廊項目建設的特征的情況下，項目融資能否順利可以從社會資本因素、融資合同設計及政府的相關影響等方面進行分析。

2.1 社會資本因素

社會資本方若要參與管廊項目建設，需要具備相應的基礎設施領域投資與建設的能力。在我國工程項目建設領域，PPP模式的應用起步相對較晚，PPP相關的法律法規、管理制度等還不健全，社會資本方對PPP模式缺乏經驗，容易造成對項目風險辨識不準確、對風險影響程度評估不足而盲目參與，在項目落地實施后才逐漸發現問題，極易導致社會資本投入不足而影響項目的正常實施。目前，在我國PPP模式下，項目大多具有規模大、投資要求高、資金回收周期長等特點，要求社會資本方需具備較為雄厚的經濟實力。因此，在我國，大多數社會資本方主要是大型國有工程承包企業，而工程承包企業一般在管廊項目建設期間有較好的風險把控能力，但在后期的運營管理方面則能力欠佳。為此，社會資本作為融資主體進入管廊項目建設時，除了需具有一定的項目建設能力外，還需要具備相應的管廊運營管理能力，這樣才能保證管廊運營維護服務的供給不會影響項目的正常運行，而只有具備這些能力的社會資本方才有可能順利參與并從中獲益。

2.2 融資合同設計

城市綜合管廊項目融資成功的一個關鍵是融資合同設計。項目融資合同需要明確政府與社會資本方如何分配項目收益，如何共擔風險，以及政府在項目中的職能作用，社會資本以何種方式投入、投入比重如何，政府給予的特許經營以及后期運營維護要求，等等。城市管廊項目建設資金的投入力度相對較大，而社會資本進入的最終目的是獲取收益，如果社會資本僅依靠收取管廊使用單位繳納的入廊使用費等用于回收資金，這樣在短期內往往是難以實現目標的，從而降低了社會資本作為融資主體進入的可能性。因此，在設計融資合同時，政府應在相關政策上以政府付費和可能性資金缺口等方式對社會資本給予補助和扶持，這樣更容易提高項目融資成功的概率。

2.3 政府及公共部門因素

城市綜合管廊項目作為城市基礎設施的一部分，具有非營利的特性。在我國PPP模式下，城市綜合管廊項目大多由政府或公共部門發起；而在項目實施中，作為項目參與方的政府或公共部門既是項目的參與方，又行使著對項目的監督權與管理權，具備雙重身份。為此，社會資本方作為融資主體需要充分評估政府及公共部門對項目的支持程度，若支持力度不足，必將導致社會資本對參與項目的興趣不足，項目融資困難。

3 不同資本主體的融資特征

在PPP模式下，不同的資本主體參與項目體現出不同的融資特點。結合城市綜合管廊項目特點，本節將分別對管線使用單位參與投資、政府和社會資本聯合投資、社會資本投資和政府補貼的融資特征進行分析。

3.1 管線單位參與投資

在PPP模式下，管線單位參與項目的投資主要是指：管線入廊使用單位以項目投資人角色參與城市綜合管廊項目建設，其組成SPV公司時可以由多個管線入廊單位聯合組建，也可以由管線入廊單位聯合社會其他資本共同組建，共同完成管廊項目的融資、建設、運營等各項工作。管線單位參與投資時，由項目的特性決定了管線入廊單位既是項目的投資者、建設者，也是項目建成后管廊的最終使用者。為此，政府必須監督控制項目定價，對參與投資的管線單位給予不同程度的費用優惠或補貼，以利于項目融資，保證其作為投資參與者的合理利益[5]。管線單位參與項目投資的融資結構特征如圖1所示。

圖1 管線單位參與投資融資結構特征圖

采用這種融資方式投資建設的管廊項目，各管線入廊單位既是管廊項目的投資者，也是管廊的使用者，應提前介入項目。作為項目參與主體的管線單位，在項目實施過程中還可以有效減少項目建設與使用相分離所產生的問題，有利于控制管廊建設質量，同時確保綜合管廊建成后管線單位的入廊率[6]。該模式下的融資工作需注意以下問題：

(1)綜合管廊規劃時需進行大量調研和協商，并確定入廊的管線單位。

(2)城市綜合管廊建設的投資相較于以往開挖直埋管線建設形式的一次性資金投入力度要大，而不少管線單位由于只考慮眼前利益，不愿進行一次性較大投入而放棄入廊。因此，項目發起方需積極轉變管線單位觀念。

(3)由于存在后期管線入廊使用單位參與，管廊項目的SPV公司的結構較為復雜，增加了項目主辦方在項目實施過程中對各單位的協調難度。

(4)由于管線入廊單位具有投資者和使用者的雙重身份，政府需給予一定的優惠政策，以提高管線單位參與投資的積極性，提高項目融資的成功率。

3.2 政府和社會資本聯合投資

政府與社會資本聯合投資主要是指：社會資本按一定的出資比例，與政府或其委托的平臺公司聯合投資建設城市綜合管廊項目。為積極吸引社會資本參與，降低社會資本的進入門檻，可以由政府出資投資管廊主體工程部分，由社會資本分擔項目附屬設施部分。項目建成后，社會資本方可以從政府方面得到項目的特許經營權，通過特許權向管線的使用單位收取一定費用，作為項目的收益，用于回收建成投資以及經營和維護城市綜合管廊。其融資結構特征如圖2所示。

圖2 政府和社會資本聯合融資結構特征圖

在社會資本與政府聯合投資建設模式下，政府方負責項目主體的投資建設，有利于取得項目的主要控制權，減輕社會資本的投資壓力，吸引更多的社會資本方參與[7]。采用該模式時應注意以下問題：

(1)政府作為主要投資方往往對項目具有主要控制權，通過給予社會資本進行特許經營時，政府需給予社會資本合理的收益回報。

(2)為確保管廊建成后管線單位能按計劃入廊，在項目規劃期間應做好充分調研，必要時政府方應出臺一定的法律法規保證管廊建成后能得到充分利用。

(3)由于項目主體工程、附屬設施等都由不同參與方負責建設，因此，項目主辦方在項目建設中需充分考慮各方不同利益，做好統一協調。

3.3 社會資本投資和政府補貼

社會資本投資和政府補貼模式主要是指：完全由一方或多方社會資本聯合成立項目SPV公司，并由項目公司負責綜合管廊的融資、建設、運營及維護等，而政府在政策上給予支持或給予社會資本一定的補貼。在這種模式下，通常管廊項目的整體建設完全由社會資本進行投資建設，而項目后期的運營與維護工作仍然由社會資本方負責；社會資本方通過政府的授權獲得向使用單位收取一定費用的特許經營權限，并利用特許經營權向入廊的各管線單位收費，用于維持管廊項目使用期間的運營與維護，并回收一定的項目投資。由于綜合管廊具有非經營性的經濟屬性，當社會資本通過特許經營權向入廊的管線單位收取使用費用的額度無法回收投資成本時，為保證社會資本的適當利益，政府需給予社會資本一定的補貼。政府對社會資本的補貼形式多樣，一般可以給予社會資本一定的貸款貼息、設立一定的專項建設基金或者提供一定的土地開發權作為相應的回報等方式[8]。

4 結語

城市綜合管廊使市政管網排列更為有序，是城市現代化發展中的重要組成部分。在我國加強推動建設綜合管廊建設的大背景下，僅依靠政府投入方式與大量資金需求不相匹配，只有吸引社會資本參與才能有效解決建造資金投入大與政府財政吃緊之間的矛盾，這是我國綜合管廊建設規模化的有效方式。PPP模式的優勢明顯，但其融資操作相對復雜、資本回收時間較長，極易導致項目可持續發展動力不足。為避免項目融資失敗，必須明確對當前城市綜合管廊建設中較常用的PPP模式下的融資特征，才能在項目融資過程中做到有的放矢，提高項目融資的成功率。