基于大數據技術的政府投資建設項目全生命周期評估*

蔣衛平

(深圳大學土木工程學院，廣東 深圳 518060)

0 引言

政府投資建設項目是指為適應和推動國民經濟或區域經濟發展，滿足社會公眾需求，獨資或合資興建的固定資產投資建設項目，借此實現社會利益的最大化[1]。政府投資建設項目在政府投資中占有較高的比重，在關系國家安全和社會公共利益且市場不能有效配置資源的領域發揮著主導作用[2]。

政府投資建設項目往往涉及公共事業與公眾利益，投資額一般較大，需要進行項目全生命周期管理，以實現以下目標：在決策階段，投資方向正確，項目建設目標與經濟、社會、環境和諧一致；在項目建設實施階段，項目成本、質量、進度、安全等目標通過控制手段順利實現；在項目使用階段，項目設施科學高效地運行并達到節能環保目標。

在現行的政府投資建設項目管理中，各階段(決策階段、建設實施階段、使用階段)參與單位眾多并承擔不同的角色。目前普遍存在建設項目各階段信息割裂的現象，導致前后各階段各參與主體思想和行為上的不一致，并存在較多的重復勞動(由前后階段的參與者沒有資源共享所導致)，不能實現科學高效的項目管理。更重要的是，在項目全生命周期結束后，尚缺乏相應的機制將這些經驗教訓提供給后續類似項目學習。雖然我國政府已認識到項目后評價機制的重要性[3]，但目前仍有很多地方政府尚未完整地開展項目后評價方面的工作[4]。此外，項目后評價僅在項目結束后進行，而對于被評價的項目而言，其決策階段以及實施階段的評估顯得更為重要[5]，因為這兩個階段的評估可在事前防范很多風險，為項目順利實施提供有益的建議。從決策科學與工程管理學科的視角看，工程項目管理最重要的工作在項目決策階段，因為項目決策對項目成本、進度等具有重要影響。因此，在我國政府投資建設項目中實行全生命周期項目評估已迫在眉睫。

在我國社會經濟發展的現階段，建設工程項目管理方式要實現從粗放到集約、從注重效率到注重效果的轉變。大數據技術為實現項目管理方式的轉變以及項目全生命周期評估提供了可能。本文在分析政府投資項目評估存在問題的基礎上，提出基于大數據技術的政府投資建設項目全生命周期評估的應用框架以及需解決的關鍵問題。

1 建設項目評估的概念

參考相關研究，狹義的項目評估是指對一個項目進行經濟特性方面的評估與審定，即按照給定的項目目標去權衡項目的經濟得失,并給出相應結論的一種工作[6-7]。而廣義的項目評估包含的內容遠不止經濟評估，如圖1所示，廣義的項目評估可包括項目前評估、項目跟蹤評估和項目后評估，即全生命周期項目評估。前評估包括項目建議書、可行性研究以及對項目建議書以及可行性研究的審批[8]；項目跟蹤評估是指在項目實施過程中對項目實施情況的評估；項目后評估則為項目在運營期對項目決策、實施、運營的全面反思。

在我國現有政府投資建設項目管理體制下，前評估、后評估機制已基本建立，但對于實施階段的跟蹤評估則較為缺乏[9]。一般地，在項目前期決策階段，由建設單位編制項目建議書和可行性研究報告，發改部門負責對項目建議書和可行性研究報告進行審批。在項目實施階段，建設單位和施工單位都可對項目進行跟蹤評估。在項目運營階段，可由發改部門委托專業的第三方咨詢單位或使用單位進行項目后評估。

2 政府投資建設項目評估現存的問題

當前的政府投資建設項目評估存在項目評估體系缺乏系統性、評估配套制度不齊全、評估人員缺乏以及評估結果的應用缺乏連貫性和系統性等問題。

2.1 項目評估體系缺乏系統性

項目評估體系缺乏系統性表現在以下3個方面：

(1)項目評估過程不完整，缺乏系統性。項目評估的時間點主要在項目前期決策和項目建設實施結束，而對項目建設實施的跟蹤評估以及項目后評估比較缺乏。

(2)項目評估內容缺乏系統性。項目前期評估包括項目建議書、項目可行性研究的評審，重點對項目概算、預算進行審查。項目建設實施結束后，主要為項目審計，重點關注概算、預算的執行[10]。以上這些評估主要關注資金的使用，而對項目的質量、進度(或效率)等關注得不夠。

(3)項目評估的主體較多，主體之間缺乏統一協調。在政府投資項目中，一般由發改部門負責或委托專業機構進行項目前期評估，由發改部門組織項目單位進行項目后評價，由審計機關負責項目審計。這些評估主體的視角各不相同，極易出現相沖突的評估結論。

2.2 項目評估配套制度不齊全

項目評估的經費來源、取費標準以及項目評估的指標體系等尚未建立完善規范的相關制度。在沒有明確制度要求的情況下，項目評估容易流于形式，形成“只說好話，不說壞話”的評估結果，使項目評估失去意義。

2.3 項目評估人員缺乏

自2017年國家發展和改革委員會頒布《中央政府投資項目后評價管理辦法(試行)》以來，后評價方面面臨專業人員不足、評估經驗缺乏等問題，而用于系統項目評估的人員就更顯不足。

2.4 項目評估結果的應用缺乏連貫性和系統性

如圖2所示，在項目前期，建設單位編寫項目建議書與可行性研究，經發改部門審批通過后進行項目立項。項目前期決策過程中產生的大量信息，施工單位可能無法獲得。盡管部分信息不便公開，但在實際工程項目中仍有重要信息需要建設單位與施工單位共享，如項目建設的制約因素、對項目定位以及建設內容的理解等。在建設階段與運營階段之間，同樣存在信息交互的缺失。項目建設竣工后，施工單位移交竣工圖樣、相關的質量合格文件、使用說明等給使用單位，但這些信息都是靜態信息，對于項目運營階段應該注意的重要部位、重要環節，施工單位應提供更多具體的信息，以便于運營單位制定相應的運營策略。

圖1 全生命周期項目評估體系

圖2 項目評估結果應用的連貫性

在經驗反饋上，在項目內部，各過程的參與主體缺乏逆向反饋機制[11]。例如，使用單位將遇到的問題反饋給建設單位以及發改部門；建設單位將所遇到的問題和總結的經驗反饋給發改部門。除項目內部反饋外，項目外部反饋(將本項目經驗傳遞給后續建設項目)更是極為缺乏，導致政府投資項目無法可持續地提高管理水平[12]。

大數據技術通過集成項目建設各階段各參與主體提供的信息，能夠為項目評估的完整性和系統性提供技術支持；通過在設定信息查閱權限的情況下提供共享平臺，不但能提高項目信息的內部應用效果，還能促進行業項目間的學習借鑒，從而促進政府投資項目管理的可持續發展。此外，基于大數據的項目評估以數據為基礎，以事實為依據，保證評估的客觀性和準確性。

3 政府投資建設項目全生命周期評估的關鍵問題

基于大數據的政府投資建設項目評估的框架如圖3所示。利用大數據平臺，各參與單位連貫使用信息進行項目評估，同時將項目經驗與問題進行逆向反饋，項目經驗將為后續項目所借鑒，但在具體的應用過程中勢必面對如下幾個關鍵問題。

圖3 基于大數據技術的政府投資建設項目評估框架

3.1 大數據平臺由誰來建

從政府視角看，由發改部門來建設大數據平臺最為合適。因為只有發改某部門才有權限整合所有政府投資項目的信息，為后續建設項目的決策提供參考。同時，需要建立協同整合機制，將建設單位、施工單位、使用單位納入平臺之中，為平臺提供項目信息，也從平臺獲取信息應用于正在建設的項目之中。

3.2 數據存儲、搜索和查詢功能

大數據平臺應將數據進行標準化存儲，減少信息冗余，并具備搜索和查詢的功能。在新項目前期決策階段，可通過搜索已建成的類似項目，查詢項目的功能以及建設規模與經濟指標，為本項目的建設規模、投資額等參數的決策提供參考。在項目建設實施階段，則可參照類似項目的成功與失敗經驗，主要聚焦于組織管理模式、建設施工關鍵技術、質量安全處理措施等。在項目運營階段，則可參照類似項目運營的數據，為本項目運營成本目標、運營標準的制定提供參考。與此同時，本項目在全生命周期內產生的數據將被納入大數據平臺，為后續類似項目提供參考。

3.3 為建設項目的各參與主體賦予不同的權限

發改部門和建設單位可查看較為全面的信息，涉及類似項目的前期決策信息、實施過程信息以及運營信息；施工單位主要查看類似項目的施工過程信息；使用單位主要查看類似項目的運營信息，制定新建項目的運營管理策略；審計部門主要查看類似項目的成本與經營信息，實現對建設項目的大數據審計，即根據以往類似項目大數據統計判斷新建項目的成本是否處在合理范圍。

3.4 人工智能

大數據平臺能夠應用人工智能算法，實現對建設項目相關決策的持續改進。例如，利用大數據平臺的海量數據，通過數據挖掘與應用，幫助尋找新建項目關于投資規模、投資額等指標的優化方案。

4 結語

在新時代背景下，我國政府投資建設項目的規模和速度將有所減緩，將從以往的追求速度向追求質量轉變。在此情境下，加強對政府投資建設項目的評估勢在必行。廣義的建設項目評估包括項目前評估、項目跟蹤評估和項目后評估。我國現有政府投資項目的評估體系重點關注項目前評估，后評估機制剛剛建立，項目跟蹤評估比較缺乏。此外，項目評估的配套制度尚不健全，項目評估結果的應用缺乏連貫性。利用大數據技術構建政府投資建設項目數據平臺可在一定程度上解決以上問題。通過構建政府投資建設項目大數據平臺，將項目數據進行標準化存儲，為項目建設各參與主體賦予不同的權限，實現大數據的具體運用，并利用人工智能技術，實現政府投資建設項目評估的可持續改進。可以預見，政府投資建設項目大數據平臺的建設與應用，將能較大程度地提高建設項目評估的效率和水平。